2003 Года)

Вопрос о дотациях как источнике доходов местных бюджетов рассматривается ниже.

Серьезной проблемой для обеспечения доходов местных бюджетов является собираемость налогов. Для ее повышения органы местного самоуправления взаимодействуют с территориальными налоговыми органами, оказывают содействие их работе, осуществляют взаимообмен информацией.

Еще одним дополнительным источником доходов для крупных муниципальных образований (с числом жителей более 200 тысяч человек) может быть Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, образованный Правительством РФ в составе федерального бюджета с целью активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Субсидии из этого фонда предоставляются на конкурсной основе муниципальным образованиям, осуществившим программы реформирования муниципальных финансов. В программе реформирования муниципальных финансов могут быть учтены такие мероприятия, как реформирование бюджетного процесса, совершенствование системы управления инвестициями, реформирование системы муниципального заказа, повышение эффективности использования муниципального имущества, внедрение среднесрочного финансового планирования, повышение открытости управления муниципальными финансами и др.

Расходы местных бюджетов

Федеральный закон 2003 года в сравнении с Федеральным законом 1995 года предоставляет органам местного самоуправления значительно большую самостоятельность в определении направлений расходов местных бюджетов в пределах имеющихся у них финансовых средств и с учетом закрепленных за каждым типом муниципального образования вопросов местного значения. В частности, органы местного самоуправления могут самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение отдельных вопросов местного значения.

Муниципальные минимальные социальные стандарты - это показатели объемов и качества муниципальных услуг, предоставляемых на территории конкретного муниципального образования. Они должны быть установлены органами местного самоуправления на каждый вопрос местного значения, закрепленный за муниципальным образованием и предусматривающий расходы из местных бюджетов. Примерами муниципальных минимальных социальных стандартов являются: фактический размер жилой площади и размер доходов на одного жителя, при недостижении которых он может претендовать на получение жилой площади на условиях социального найма, норматив расхода воды на одного жителя в квартирах, не оборудованных счетчиками расхода воды, частота (интервал) движения маршрутов муниципального транспорта на отдельных направлениях, доля оплаты родителями содержания ребенка в детском саду и возможные льготы по оплате и т.д. На основе этих данных определяются нормативы бюджетных расходов по соответствующим статьям. Муниципальные социальные стандарты устанавливают только объемы, качество и в отдельных случаях сроки (периодичность) предоставления бюджетных услуг. Их нельзя смешивать со стандартами безопасности, правилами технической эксплуатации, санитарными, экологическими и другими стандартами и нормативами, которые устанавливаются федеральными правовыми актами и подлежат обязательному исполнению. Установление муниципальных социальных стандартов - достаточно сложная задача, поскольку органам местного самоуправления придется выбирать между желанием предоставить большее количество бюджетных услуг и возможностями бюджетов.

Муниципальные социальные стандарты не могут применяться при выполнении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Нормативы бюджетных расходов на эти полномочия должны определяться соответствующими органами государственной власти на основе федеральных или региональных минимальных социальных стандартов. Таким образом, в стране возникает многоуровневая система минимальных социальных стандартов (федеральные, региональные, муниципальные), причем тот уровень бюджетной системы, который устанавливает соответствующие социальные стандарты, обязан обеспечить и их финансирование.

Органы местного самоуправления муниципальных образований, не получающих дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Органы местного самоуправления должны вести реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

Структура расходов местных бюджетов приведена на рис. 6.8.2.

Самыми крупными статьями расходов большинства местных бюджетов являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение. В некоторых муниципальных образованиях на эти три статьи расходуется до 75-80% бюджетных расходов. В перспективе их структура будет меняться. В частности, будут сокращаться расходы на финансирование жилищно-коммунального комплекса в связи с передачей бюджетных средств на эти цели от жилищно-эксплуатационных организаций к гражданам, причем выплата жилищных субсидий будет финансироваться через федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ. Расходы на образование и здравоохранение будут сосредоточены в бюджетах муниципальных районов и городских округов, а расходы на финансирование образовательного процесса, включая заработную плату педагогических работников, передаются на уровень субъектов РФ.

В бюджете текущих расходов могут выделяться "защищенные статьи", по которым сокращение расходов недопустимо ни при каких обстоятельствах. К ним обычно относятся расходы на заработную плату, оплату коммунальных и транспортных услуг бюджетных организаций, питание в бюджетных учреждениях (больницы, детские учреждения и др.), медикаменты, выплату пособий и компенсаций и т.п.

┌─────────────────────────┐

│ Расходы │

└────┬────────────────┬───┘

┌───────────────────────────┴────┐ ┌────────┴──────────────────────────┐

│ Бюджет текущих расходов │ │ Бюджет капитальных расходов │

└┬───────────────────────────────┘ └┬──────────────────────────────────┘

│ ┌─────────────────────────────┐ │ ┌────────────────────────────────┐

├─┤Финансирование муниципального│ │ │Капитальное строительство и│

│ │хозяйства │ ├─┤реконструкция │

│ └─────────────────────────────┘ │ └────────────────────────────────┘

│ ┌─────────────────────────────┐ │ ┌────────────────────────────────┐

├─┤Финансирование │ ├─┤Капитальный ремонт │

│ │социально-культурной сферы │ │ └────────────────────────────────┘

│ └─────────────────────────────┘ │ ┌────────────────────────────────┐

│ ┌─────────────────────────────┐ └─┤Инновационные мероприятия │

├─┤Расходы на управление │ └────────────────────────────────┘

│ └─────────────────────────────┘

│ ┌─────────────────────────────┐

├─┤Страхование и прочие расходы │

│ └─────────────────────────────┘

│ ┌─────────────────────────────┐

└─┤Обслуживание муниципального│

│долга │

└─────────────────────────────┘

Рис. 6.8.2. Расходы местных бюджетов

Средства бюджета развития (капитальные расходы) расходуются на капитальное строительство, ремонт и иные инновационные мероприятия. В условиях экономического кризиса и дефицита средств на текущие расходы большинство муниципалитетов сегодня не в состоянии сформировать бюджет развития и все имеющиеся у них средства направляют на неотложные текущие нужды. Но и в экономически благополучных странах прямые бюджетные расходы на цели развития обычно невелики, и основная доля средств формируется за счет муниципальных займов.

Возможные направления повышения эффективности расходов местных бюджетов показаны на рис. 6.8.3.

Особое значение имеет переход от сметного финансирования бюджетных расходов по статьям экономической классификации (на заработную плату, на топливо и т.д.) к так называемому "бюджетированию по результатам". Это означает, что бюджетные средства должны выделяться не на содержание бюджетной организации, а на полученный ею результат в виде объема и качества оказанных бюджетных услуг или на достижение каких-то заданных целей (программно-целевое финансирование). Ориентация бюджетного процесса на результат является одним из основных требований утвержденной Правительством РФ "Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах". В рамках данной Концепции, в частности, предусматривается:

совершенствование методов планирования бюджетных расходов на основе требований к конечному результату;

учет эффективности бюджетных расходов, в том числе на основе опросов потребителей бюджетных услуг;

расширение самостоятельности бюджетных учреждений в части распоряжения полученными средствами в соответствии с поставленными задачами.

┌───────────────────────┐┌───────────────────────┐┌─────────────────────┐

│Повышение эффективности││Нормирование расходов││Установление │

│работы муниципальных││на оказание отдельных││экономически │

│предприятий и││видов муниципальных││обоснованных цен│

│учреждений, снижение их││услуг ││и тарифов на│

│дотационности ││ ││муниципальные услуги,│

└──────────────────┬────┘└───────────┬───────────┘│расширение спектра│

└─────────┐ │ ┌────┤платных услуг │

┌───────────────────────┐ │ │ │ └─────────────────────┘

│Усиление контроля за│ ┌┴───────┴───────┴┐ ┌─────────────────────┐

│расходованием бюджетных├───┤ Пути сокращения │ │Поддержка, а в│

│средств │ │ расходов ├───┤отдельных случаях│

└───────────────────────┘ └┬────────┬───────┘ │прямое финансирование│

┌─────────┘ │ │внедрения │

┌──────────────────┴────┐┌────────────┴─────────┐ │ресурсосберегающих │

│Привлечение частного││Конкурсное размещение│ │технологий в│

│бизнеса к оказанию││муниципального заказа │ │городском хозяйстве │

│отдельных видов услуг ││ │ └─────────────────────┘

└───────────────────────┘└──────────────────────┘

Рис. 6.8.3. Направления повышения эффективности расходов местных

бюджетов

В конечном итоге от бюджетополучателя будут требовать не соблюдения расходов по каждой статье, а конечного результата деятельности. Внедрение такой системы финансирования только начинается, нормативная база для определения результативности каждой бюджетной услуги пока не сформирована. Для многих муниципальных услуг количественные измерители их результативности неочевидны. Решению этой задачи будет способствовать разработка муниципальных минимальных социальных стандартов. Переход на бюджетирование по результатам следует рассматривать как одно из главных направлений повышения эффективности бюджетных расходов.