23.5. Акти прокуратури України

Прокуратура України для здійснення своїх функцій наділена відповідними повноваженнями. Останні містять у собі передбачені за­коном права і обов'язки прокурорів. Повноваження, які регулюються правом, ми ще називаємо правомочністю.

Правомочність прокуратури являє собою єдність прав і обов'язків, по-кладених на її органи. Бона має свої характерні особливості, а саме — прокурори мусять неухильно виконувати свої права. У свою чергу для забезпечення реалізації прав прокурором по викриттю і усуненню по-рушень законів на державні та недержавні органи, організації, устано­ви, посадові особи і громадян законом покладені відповідні обов'яз­ки — виконувати всі правомочні вимоги прокуратури.

Повноваження прокурорів реалізуються шляхом застосування спеціальних правових засобів прокурорського нагляду, які слід відрізня-ти від засобів організаційних, виховних та інших, що використову-ються органами прокуратури в їх практичній діяльності. Характер­ною особливістю таких правових засобів є те, що при їх застосуванні між прокуратурою та об'єктами, за законністю діяльності яких вона здійснює нагляд, завжди виникають правові відносини, тоді як у ви-падках застосування інших засобів таких відносин може й не вини-кати.

Серед правових засобів центральне місце належить правовим актам прокуратури, які є найважливішою формою реалізації прокурорських правомочностей. Ці акти визначаються як передбачені законом форми фіксації прийнятих прокурором рішень чи здійснюваних ним дій у процесі виконання покладених на нього функцій¹.

Сутність правового акта прокуратури, його призначення полягає в тому, щоб забезпечити належний правовий режим, не торкаючись конкретно!" оперативної господарської, соціально-культурної, іншої діяльності органів, організацій, підприємств, установ, посадових осіб

¹ Нор В. Т. Актипрокурорські//Юридичнаенциклопедія: У 6 т. — К., 1998. — Т.1 — С. 83.

559

Розділ 23

і окремих громадян, за законністю дій яких повинен здійснюватися прокурорський нагляд. Його наглядові акти, як правило, не мають су-то розпорядчого характеру з питань діяльності тих, до кого з такими актами звертається прокурор. Його найперший обов'язок у разі вияв-лення правопорушення застосувати свій правовий акт до правопо-рушника з метою усунути порушення закону.

Наявність різноманітних видів правових актів прокуратури, які відрізняються юридичною силою і різними заходами щодо усунення порушень закону і поновлення порушених прав, а також формами і методами впливу на порушників, усунення причин і умов правопору-шень тощо, дає можливість органам прокуратури проявляти необхідну гнучкість, оперативність та ефективність у здійсненні на-гляду за законністю, у боротьбі зі злочинністю і правопорушеннями, домагатися найбільш оптимального вирішення тих або інших питань і завдань, що стоять перед прокуратурою.

Застосування правових актів має владний характер. Вони є актами застосування норм права у процесі правоохоронної діяльності, спрямо-вані на забезпечення законності у правовідносинах, проведення ви-мог норм права у життя, гарантування захисту прав особи, законних інтересів держави, громадян і суспільства загалом. їх специфіка пола­гав в тому, що вони слугують цілям профілактики злочинів та інших правопорушень, відновлення законного статус-кво, реалізації юридичної відповідальності особи, яка скоїла правопорушення, забезпечення виконання покладених на суб'єктів права юридичних обов'язків і т.п.

Правові акти прокуратури мають індивідуальний характер і засто-совуються до конкретних осіб і конкретних життєвих ситуацій. Вони відрізняються від нормативно-правових актів (законів, указів Прези­дента, постанов Кабінету Міністрів тощо), у яких встановлюються за-гальні правила поведінки і які реалізуються органами і посадовими особами держави саме шляхом застосування правових норм у тільки їм притаманній специфічній формі правореалізації, для чого вони наділені відповідними повноваженнями.

Будучи різновидом правозастосовчих актів, які видаються посадо­вими особами прокуратури при реалізації її конституційних функцій, прокурорські акти мають певні властивості і особливості.

Види, порядок використання правових актів прокуратури, основні вимоги до них закріплюються в законах Украши, а також у наказах Генерального прокурора Украши.

560

Прокуратура України

Для правових актів прокуратури характерним є те, що вони мають однакову юридичну силу, незалежно від посадового становища про-курорів, що їх застосовують у системі прокурорських органів. Однак масштаби застосування прокурорських актів для різного рівня, як правило, є різними, тому що кожний прокурор має здійснювати на-гляд за додержанням законів у діяльності тих установ і організацій, котрі розташовані на підвідомчій йому території (району, міста, об-ласті тощо). Є особливості й у застосуванні актів прокуратури залеж-но від рівня посади, яку той чи інший прокурор обіймає. Так, проку-рори вищої ланки системи органів прокуратури наділені певною мірою більшими правомочностями, що зумовлюється їх більш відповідальним становищем, необхідністю здійснювати контроль за діяльністю підлеглих їм прокурорів і зумовленими цими обставинами деякими особливостями їх діяльності. Так, кримінально-процесуаль-ний закон дозволяє прокурорам від обласної ланки і вище подовжен-ня слідства у кримінальних справах на різні строки. Деякі повнова-ження в системі органів прокуратури України належать тільки Гене­ральному прокурору або його заступникам, що також у даному разі пов'язано з певними умовами застосування правових актів прокура­тури. Слід зазначити, що всі умови й особливості застосування право­вих актів прокуратури залежно від території, на яку поширюються по-вноваження того чи іншого прокурора або його місця у системній ієрархії прокуратури чи спеціалізації (природоохоронні, транспортні, військові прокурори), можуть бути визначені тільки законом.

Виходячи із загальних принципів прокурорського нагляду, засто­сування правових актів прокуратури у всіх галузях прокурорської діяльності має такі загальні вимоги:

• прокурор, як правило, не в змозі скасувати або замінити своїм актом рішення державного органу, громадської організації, посадової особи. За виявлення порушення закону прокурор зобов'язаний вжи­ти заходів для усунення такого порушення шляхом внесення свого акта, або відповідних пропозицій в іншій формі, на розгляд органів влади, управління, суду і т. д., які покликані безпосередньо вирішува-ти такі питання;

• виходячи з характеру порушення, прокурор повинен, викорис-товуючи владну силу правових актів прокуратури, вжити заходів для притягнення порушника до відповідальності, а також до забезпечен-ня відшкодування матеріальної шкоди, заподіяної порушенням зако­ну.

561

Розділ 23

Крім установок і наслідків застосування правових актів прокурату-ри загального характеру, тобто таких, що стосуються всіх галузей про-курорськоїдіяльності, слід вирізняти встановлені законом спеціальні вимоги щодо наслідків застосування актів прокурорського реагуван-ня в окремих, конкретних галузях нагляду, відповідно до виконання прокуратурою окремих функцій. Так, прокурор має право призупи-няти виконання наказів і розпоряджень адміністрації місць позбав-лення волі, якщо вони суперечать закону. Бона зобов'язана також виконувати пропозиції прокурора щодо додержання правил триман-ня ув'язнених.

Обов'язковими для виконання є вказівки прокурора, які він дає органам дізнання і досудового слідства у зв'язку з розслідуванням ними кримінальних справ у порядку, передбаченому процесуальним законом.

Дієвість правових актів прокуратури залежить не тільки від їх дер-жавно-владних властивостей, визначеної законом правової природи, а й їх авторитету, що має підтримуватися насамперед прокурорами, які ці акти застосовують. їх складання і застосування повинно втілю-вати в собі високий професіоналізм прокурорського працівника, його ви-соку правову і загальну культуру, досконалу освіченість. Кожний проку­рор, складаючи акт прокурорського реагування, має слідувати фор-мальним і неформальним вимогам, які встановлені для такого роду документів. Так, кожний правовий акт прокуратури має точно відповідати встановленим законом повноваженням прокурорського нагляду, точно і ясно виражати вимоги прокурора щодо усунення по-рушень закону, поновлення порушених прав, притягнення до відповідальності винних у незаконних діях. Акт має містити в собі деякі обов'язкові елементи-реквізити. Такими реквізитами є поси-лання на місце і час складання даного акта прокурора, посади проку­рорського працівника, його класного чину, прізвища, а також назва установи, організації або посадової особи, до якої акт направляється, прізвище, ім'я та по батькові особи, стосовно якої здійснюються заходи прокурора (наприклад, постанова про притягнення до відпо­відальності).

Важлива вимога, яка стосується змісту кожного правового акта прокурора, полягає у необхідності відповідності такого акта, форму-лювань і вимог, що містяться в ньому, повноваженням прокурора, у точному і всебічному юридичному обгрунтуванні його позиції щодо обставин, пов'язаних з необхідністю реагування на порушення зако-

562

Прокуратура України

ну, про які йдеться в його акті. Таке юридичне обгрунтування повин-не містити посилання на закон, який було порушено, і на статно закону, що визначає повноваження прокурора, на підставі якого він вимагає усунення цього порушення. В акті може міститися вимога щодо здійснення передбачених законом інших дій і заходів. За не-обхідності в акті має бути роз'яснений порядок його оскарження.

Від письмових актів прокурора вимагаються деякі спеціальні умови, якімають техніко-юридичний характер. Так, кожний з таких актів, що надсилається до органів, організацій, установ, посадових осіб, пови­нен бути надрукований на бланку прокуратури або на папері зі штам­пом прокуратури з проставленням усіх даних, які вимагаються прави­лами діловодства. Ряд актів прокурора повинні бути скріплені гербо-вою печаткою прокуратури.

Письмові акти прокурора можуть попередньо передаватись адре­сату із застосуванням сучасних засобів зв'язку (факсом, електронною поштою) з подальшим врученням оригіналу документа з офіційним підтвердженням його одержання.

У деяких наукових, науково-практичних і методичних виданнях йдеться про можливість існування у прокурорській практиці, окрім письмових, ще й усних актів. Останні виступають у вигляді вимог, вказівок і пропозицій, які можуть використовуватись у разі, коли їх виконання не викликає сумніву, а також не призведе до конфліктних ситуацій, як наприклад, запрошення особи по телефону для надання прокурорських пояснень¹.

До усних прокурорських актів відносять також усні виступи проку-рорів із висновком про законність рішень виконавчих органів місце-вих рад, зроблених під час їх засідань, заяви з приводу порушень ви­мог закону учасниками процесу під час розгляду в судовому засіданні цивільних, кримінальних, адміністративних або господарських справ.

До таких усних актів висуваються практично ті ж юридичні вимо-ги, що й до письмових актів прокурорського реагування. Зокрема, у офіційному усному виступі прокурор не в змозі висувати вимог, які виходили б за межі визначених законом його повноважень. Усні виступи прокурорів у порядку здійснення ними функцій нагляду за вико-

¹ Полянський Ю. Є., Долежан В. В. Акти прокуратури: підготовка і внесення. — Одеса, 2003. — С. 13-14.

563

Розділ 23

нанням законів повинні мати юридичне мотивування пропозицій, вис-новків, вказівок, які ним вносяться. Обов'язково має бути зроблене вичерпне посилання на закон, яким регулюється питання, що розглядається.

Кожна вимога, що міститься у правовому акті прокурора, незалеж-но від форми його вираження (письмово чи усно), неодмінно повинна відповідати правам і обов'язкам прокурора та бути спрямована на вико-нання закріплених у законі завдань прокуратура.

В юридичній літературі розглядається ще один вид актів проку-рорів. Це так звані конклюдентні акти, у яких волевиявлення прокурора збігається безпосередньо з його діями, вчиненими під час здійснення нагляду за додержанням закону. їх ще називають акти-дії. Вони мають місце, коли прокурори шляхом використання своїх розпорядчих повноважень, самі виконують прийняті ними рішення (вилучають справи від одних слідчих та передають їх іншим, звільня-ють осіб з місць тримання затриманих тошо)².

Кожний правовий акт прокурора має застосовуватися до досить значного порушення закону, яке викликає процесуальну необхідність втручання прокурора й прийняття ним відповідного рішення. За вкрай незначних порушень закону, які можуть бути усунені й без втручання прокурора або за його усною вимогою, орган, установа чи посадова особа готові й у змозі самостійно переглянути свій непра-вомірний акт, прокурор може утриматися від протестного акта. У наказі Генерального прокурора України від 28 жовтня 2002 р. № 3 «Про організацію роботи органів прокуратури у здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів» зазначається, що слід відмо-витися від нарощування кількісних показників за рахунок збільшен-ня внесених актів реагування за незначними порушеннями закону та від порушення кримінальних справ за дріб'язковими фактами³.

При внесенні акта прокурорського реагування повинна бути забезпечена відповідна оперативність і своєчасність, адже тільки вчасно застосований акт може дати ефективний позитивний наслідок. Треба зазначити, що закон не встановлює строку давності

¹ Акти прокурорского надзора (образцьі основньіх актов). — М., 1968. — С. 4-5.

² Полянський Ю. Є., Долежан В. В. Акти прокуратури: підготовка і внесення. — С. 14-15.

³Довідник прокурора. — К., 2003. — С. 93.

564

Прокуратура України

для опротестування незаконного або необгрунтованого правового ак­та. Водночас запізніла реакція на порушення закону повинна розцінюватись як відсутність належного прокурорського нагляду за виконанням закону'.

Правові акти прокуратури класифікуються за відповідними ознака-ми і визначаються передусім характером її функцій. Так, вони поділя-ються на суто наглядові і процесуальні. Наглядові правові акти застосовуються у процесі здійснення прокурорами функцій нагляду за дотриманням законів усіма органами, підприємствами, установа-ми, організаціями, посадовими особами і громадянами. їх застосу-вання спрямовується на запобігання порушенням законів, а якщо порушення відбулося, то — на оперативне усунення його. Це такі передбачені законом правові акти, як протести, приписи, подання, по­станови. Кожний з них має застосовуватися залежно від характеру порушення закону.

Процесуальні правові акти прокуратури застосовуються при здійсненні прокурорами таких функцій, як: нагляд за дотриманням законів органами, що ведуть боротьбу зі злочинністю та іншими пра-вопорушеннями шляхом проведення оперативно-розшукової діяль-ності, дізнання і досудового слідства; а також у процесі підтримання державного обвинувачення в суді; участі у розгляді в судах криміналь-них, цивільних і адміністративних справ та господарських спорів у господарських судах. У цій категорії правових актів прокуратури найбільш характерними є: постанови, протоколи, апеляційні, касаційні та окремі подання, позови, заяви, а також такі акти, як вказівки слідчому та органам дізнання.

Свою специфіку мають правові акти прокуратури, що застосову­ються прокурорами в процесі здійснення ними нагляду за додержан-ням законів при виконанні відповідними органами, установами, по­садовими особами судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Більшість таких актів за назвою збігаються з актами прокуратури, які застосовуються в інших галузях прокурорського нагляду, але вирізняються певними особли-востями. Вони мають оперативніший характер, деякі з них повинні виконуватися негайно, серед них більше, ніж у.інших галузях нагля-

¹ Басков В. И. Прокурорский надзор в СССР. — М., 1991. — С. 124.

565

Розділ 23

ду, так званих усних актів, а також актів-дій. Тут поряд з протестами, постановами, приписами застосовуються пропозиції, вказівки, узгодження (надання згоди), санкції (санкціонування дій), протоколи тощо.

Прокурорські акти класифікуються ще і за колом службових обов'язків посадових осіб прокуратури. Серед них:

• акти Генерального прокурора України;

• акти першого заступника і заступників Генерального прокурора України;

• акти начальників головних управлінь, управлінь і відділів Гене-ральної прокуратури України, їх заступників;

• акти старших прокурорів, прокурорів управлінь і відділів Гене-ральної прокуратури України;

• акти прокурорів областей та прирівняних до них прокурорів, а також їх перших заступників і заступників;

• акти начальників управлінь та відділів прокуратур обласного рівня, їх заступників, старших помічників прокурора;

— акти старших прокурорів, прокурорів управлінь та відділів прокуратур обласного рівня;

— акти міських, районних, міжрайонних, прирівняних до них про­ курорів та їх заступників;

— акти старших помічників, помічників міських, районних, міжрайонних та прирівняних до них прокурорів.

Повноваження перелічених працівників прокуратури з видання правових актів визначаються Законом України «Про прокуратуру», а також нормами процесуального законодавства: кримінального, адміністративного, цивільного, господарського судочинства, проце-суальними нормами законодавства про адміністративні правопору-шення та нормами кримінально-виконавчого законодавства.

Юридична природа правових актів прокуратури України випливає з закріплених у Конституції і законодавстві України правових основ діяльності прокурорських органів, виконуваних ними функцій у дер­жавному механізмі, завдань прокурорського нагляду за додержанням законів. Вони повинні застосовуватися з урахуванням визначених у Законі України «Про прокуратуру» принципів її організації і діяль­ності, тобто готуватись і вноситись на підставі Конституції та чинних на території України законів, незалежно від впливу і тиску інших дер-жавно-владних структур, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів. Спрямовуватись у межах прокурорської ком-

566

Прокуратура Украіни

петенції на захист прав і свобод громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службово-го чи майнового стану та інших ознак; на усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, на поновлення порушених прав і притяг-нення в установленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення. їх застосування має бути гласним у всіх лан­ках єдиної централізованої прокурорської системи із спрямуванкям на запобігання порушень законності й усілякого роду злочинних про-явів. У цьому аспекті велике значення має широке інформування у за собах масової інформації про наслідки діяльності прокуратура.

Основою діяльності прокуратури у всіх її формах є закріплені у Конституції України принципи верховенства права. Правові акти органів виконавчої влади, установ і організацій, їх посадових осіб по-винні відповідати Конституції та законам України. Маючи підзакон-ний характер, вони видаються з метою реалізації вимог Конституції і законодавчих актів. А отже, нагляд за відповідністю правових актів закону, захист закріплених у Конституції і законах України прав і свобод громадян слід вважати магістральним напрямом діяльності органів прокуратури України¹.

Правові акти прокуратури в галузі нагляду за додержанням і засто-суванням законів визначені в Законі «Про прокуратуру», де їм при-свячені окремі статті. Це протест, припис, подання, постанова проку­рора, санкція на затримання і видворення іноземного громадянина або особи без громадянства за межі України. Деякі правові прокурорські акти різних галузей нагляду регламентуються нормами інших законів.

Слід зважувати на термінологію дій, які вчиняються при реалізації правових актів прокуратури: протести — приносяться, подання і приписи — вносяться, постанови — виносяться, санкції — даються. Юридичне обгрунтування протесту міститься у відповідних нормах Закону «Про прокуратуру» (п. 1 частини другої ст. 20 і ст. 21).

Згідно зі ст. 21 Закону України «Про прокуратуру» протест прино­ситься тільки прокурором і його заступником на акт, що суперечить закону. Він адресується органу, який видав цей акт, або у порядку підпорядкованості — вищестояшому органу. В аналогічний спосіб

¹ Сухонос В. В. Організація і діяльність прокуратури в Україні. Історія і сучасність. — Суми, 2004. — С. 291.

567

Розділ 23

приноситься протест на незаконні рішення чи дії посадової особи. У протесті ставиться питання про скасування акта або приведення його у відповідність із законом, а також припинення незаконно! дії посадової особи та поновлення порушеного права.

Прокурор може принести протест не тільки на незаконний акт по­садової особи, а й на усне протиправне розпорядження посадовця, наприклад, у разі затри мання сплати заробітку або за відмови видати трудову книжку працівникові, що звільнився з роботи тощо.

При підготовці протесту прокурор визначається, у який саме орган його принести: у той, що видав незаконний акт, чи у вищестоящий орган. В останньому випадку він з'ясовує, чи не мають аналогічні порушення закону поширеного характеру, коли відповідних заходів може вжити саме вищестояща інстанція, а також коли протест проку­рора був відхилений нижчестоящим органом¹.

Принесення протесту на незаконний акт зупиняє його дію. Про це прокурор має спеціально зазначити у самому протесті з посиланням на частину третю ст. 21 Закону України «Про прокуратуру». Він вказує на вимогу закону про необхідність розгляду протесту у 10-денний строк після його надходження. Про наслідки розгляду має бути повідомлено прокуратуру у цей же строк.

У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду проку­рор може звернутися із заявою до суду про визнання акта незакон-ним. Заяву до суду може бути подано протягом 15 днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення пе-редбаченого законом строку для його розгляду. Подання такої заяви зупиняє дію правового акта.

Слід зазначити, що опротестування актів здійснюється в межах компетенції прокурорів відповідних рівнів. Так, правові акти міністерств та відомств можуть опротестовуватись тільки Генераль-ним прокурором України та його заступниками. Субординація і централізація, на яких заснована система органів прокуратури, дає змогу прокурорам вищого рівня діяти у сфері компетенції проку­рорів нижчого рівня, а отже, приносити протести на правові акти органів, установ, організацій не тільки свого рівня, а й тих, що сто­ять нижче.

¹ Протест на постанову судді у справі про адміністративне правопорушення прино­ситься судді, який виніс постанову (частина перша ст. 290, 294 КУпАП).

568

Прокуратура Украіни

У процесі перевірки, в порядку нагляду іноді з'ясовується, що не-законний акт виданий органом, за законністю дій якого має здійсню-вати нагляд вищестоящий прокурор або прокурор військової і спеціалізованої прокуратури. В такому випадку прокурор, який проводив перевірку, всі зібрані матеріали разом з проектом протесту направляв відповідному прокурору, до повноважень якого належить опротестування виявленого незаконного акта. Самостійне принесення прокурором протесту до органу, на який не поширюються його на-глядові повноваження, може призвести до того, що протест не буде розглянуто.

Кожний прокурор повинен слідкувати за своєчасним розглядом про­тесту та вжиттям заходів щодо фактичного усунення порушень закон­ности Навіть після того як прокурор одержить повідомлення про за-доволення протесту, він не повинен свою місію вважати закінченою. Через певний час потрібно перевірити фактичне виконання вимог, зазначених у його протесті. Щодо посадових осіб, які ухиляються від виконання протестних вимог або безпідставно зволікають з розгля­дом протесту, передбачена адміністративна відповідальність за ст. 189⁶ КУпАП.

Якщо протест відхилено, не треба одразу впадати в боротьбу за «честь мундира». Відхилення зрештою може бути досить обгрунтова-ним, або саме порушення втратило актуальність і його опротестуван­ня є недоцільним.

Протест прокурора як правовий документ має відповідати певним вимогам. Він складається у письмовій формі, стисло, змістовно, логічно. Починається з найменування органу або посадової особи, якій адресується. Протест повинен мати свою назву: протест на неза-конний акт (назва акта), протест на дії (назва, характер дій) органу чи посадової особи. Вказується, який саме незаконний акт (рішення, на­каз, розпорядження), ким, коли та яким органом виданий, або дія — ким, коли і в якій формі скоєна; короткий виклад змісту незаконного акта чи окремих його пунктів, які суперечать закону, або зміст і харак­тер протиправних дій; найменування закону чи підзаконного акта, ким і коли він виданий, зміст правових норм, що порушені органом чи посадовою особою, які видали незаконний акт, чи скоїли протиправні дії. Обов'язкове посилання на ст. 21 Закону України «Про прокурату­ру» з пропозицією про скасування незаконного акта або його зміну та приведення у відповідність із законом, а також припинення проти-правної дії посадової особи. Має бути сказано про необхідність

569

Розділ 23

відновлення порушених прав і законних інтересів громадян або дер-жавних та громадських організацій і установ, роз'яснено вимогу зако­ну про 10-денний термін розгляду протесту, а також обов'язкового повідомлення про наслідки цього розгляду і вжиті заходи.

У багаторічній прокурорській практиці склалася певна загально-визнана типова структура протесту. Водночас у різних ситуаціях, особливо при опротестуванні незаконних дій чи уснихрозпоряджень, скажімо, таких як заборона допускати працівника на територію підприємства або безпідставне недопущення на робоче місце, проти-правне виселення громадянина з його житлового приміщення, пере-шкоджання діяльності громадських організацій, тобто, коли ніякого акта адміністрацією не видається, в протесті міститься лише вимога про припинення незаконних дій та поновлення порушеного права. 3 метою оперативності застосування такого протесту питання про притягнення до відповідальності винних у порушенні службових осіб в такому разі може бути вирішене додатково шляхом винесення окре-мої постанови про порушення дисциплінарного або адміністративно-го провадження¹.

В разі опротестування нормативно-правового акта у протесті тре­ба вимагати не лише скасування його на майбутнє, а й зажадати виз-нання такого акта нечинним з моменту його прийняття. Це зумовить необхідність скасування протиправних індивідуальних актів, виданих на його підставі. Неграмотною юридично є одночасна постановка пи­тання і про скасування незаконного акта, і про приведення його у відповідність із законом. Не можна обгрунтувати протест лише поси-ланням на підзаконні, а тим більше відомчі нормативно-правові акти. У деяких випадках таке посилання можливе лише поряд з посилан-ням на закон, коли у підзаконному акті конкретизуються вимоги за­кону або розкривається механізм його дії². Саме закон, норми якого порушено неправомірним актом, який опротестовується прокуро­ром, має бути стрижневою основою протесту. Вимоги закону треба формулювати чітко і зрозуміло, тому що «будь-яке відхилення від тексту закону може призвести до викривлення його змісту, до нега-тивних, багато в чому непередбачуваних наслідків»³.

¹ Прокурорський нагляд в Україні. — X., 1994. — С. 28.

² Полянський Ю. Є., Долежан В. В. Акти прокуратури: підготовка і внесення. — С. 27.

³ Сухонос В. В. Організація і діяльність прокуратури в Україні: історія і сучасність. — С. 291.

570

Прокуратура України

Як відомо, відповідно до перехідних положень Конституції Ук­раїни (п.9 розділ XV) прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів до введення в дію за-конодавчих актів, які регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, а тому і протест повністю зберігає свою правову силу як правовий акт прокуратури, який почав застосо-вуватися ще з самого моменту організації прокуратури України у 20-х роках минулого століття і повною мірою виправдав свое призначен-ня, виправдовує його і сьогодні.

Інший правовий акт прокуратури безпосередньо зазначений у Законі України «Про прокуратуру» (ст. 22), — припис прокурора, який є актом прокурорського нагляду про усунення порушень закону. При­пис був введений у практику прокурорської діяльності 16 червня 1987 р. Указом Президії Верховної Ради СРСР «Про внесення змін і доповнень до Закону СРСР «Про прокуратуру СРСР». Досвід роботи прокуратури по здійсненню наглядових функцій свідчить, що серед діючих форм прокурорського реагування припис прокурора є найбільш динамічною та імперативною формою реагування у справі усунення порушень закону і поновлення порушених прав.

Про припис прокурора йдеться у п. 4 частини другої ст. 20 та у ст. 22 Закону України «Про прокуратуру». Він є правовим актом про­куратури, який виноситься прокурором, його заступником і надси-лається органу чи посадовій особі, які допустили порушення закону, або вищестоящому у порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення. Припис прокурора вино­ситься у випадках, коли порушення закону має очевидний характер і може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, уста­нови, організації, а також громадянам, якщо не буде негайно усунуте. Він не використовується при підтриманні обвинувачення, іншої участі прокурора в суді, а також у нагляді за досудовим слідством і дізнанням. Цей захід не повинен застосовуватися до громадян.

Письмовий припис прокурора містить вимоги скасування неза­конного правового акта або приведення його у відповідність із зако­ном, відновлення порушеного права, вчинення дій щодо відвернення шкоди та ін. Шляхом внесення приписів можуть припинятися право-порушення в економічній та соціальній сферах, діяльності під-приємств, організацій, державних органів, громадських організацій та органів самоврядування, зокрема, при заподіянні істотної шкоди у випадках: зникнення, пошкодження чи втрати державного, гро-

571

Розділ 23

мадського та особистого майна; припинення виробничо-господарсь-кої діяльності підприємств і організацій або створення серйозних пе­решкод для її провадження і знищення, ушкодження чи забруднення природних об'єктів; аварій, нещасних випадків на виробництві та в побуті, заподіяння шкоди життю і здоров'ю людей; істотних пору-шень гарантованих Конституцією України трудових, житлових та інших прав і свобод громадян.

У письмовому приписі прокурора має вказуватися на обставини вчиненого діяння, порушену норму закону, наслідки, до яких може призвести правопорушення та яких конкретних заходів треба вжити для відновлення законності. Припис не можна відхилити. Він підля-гає негайному виконанню, про що має бути повідомлено прокуро-рові. У певних випадках залежно від обставин, пов'язаних з усунен-ням правопорушення, прокурор може встановити конкретний строк.

Для забезпечення якомога оперативнішого виконання припису на практиці застосовуються особливі процедури його внесення. Зокре-ма, завірення гербового печаткою прокурора, вручення під розписку самому адресату або його представнику. Окремі прокурори виклика-ють керівників для вручення їм приписів та одержання від них пись-мових підтверджень про готовність виконати вимогу прокурора.

При внесені припису виникає питання про відповідальність поса-дових осіб, які допустили порушення закону. Треба зазначити, що по­становка такого питання саме у приписі ускладнює його сприйняття і може не сприяти оперативному усуненню правопорушення, тобто досягненню головної мети припису. Тому питання про притягнення винних осіб до матеріальної відповідальності прокурор вправі стави-ти чи у самому приписі або шляхом подання позову до суду, а про притягнення до адміністративної чи дисциплінарної відповідаль­ності — у поданні або у постанові.

У приписі прокурора слід зазначити, що невиконання його може зумовити не тільки адміністративну відповідальність за ст. 185⁶ КУпАП, а в разі настання передбачуваної істотної шкоди або інших тяжких наслідків — і відповідальність кримінальну.

Внесению приписів повинні передувати глибокі перевірки сиг­нал ів про скоєння порушення закону. У необхідних випадках до таких перевірок прокурори залучають фахівців з різних галузей господарст-ва, соціальної і культурно! сфери. Коли потрібно визначити відповідальність чи причетність посадової особи до встановленого порушення закону, прокурор має одержати від неї відповідне пояс-

572

Прокуратура України

нення.

Слід пам'ятати, що прокурор, його заступник теж можуть стати суб'єктами відповідальності. Асаме: вразі необгрунтованого внесення припису, виконання якого може бути пов'язане з істотною шко­дою для виконавця, яку, може статися, доведеться відшкодовувати. Щоб цього не трапилось, треба всебічно і ретельно проаналізувати обгрунтованість висновків керівника чи посадової особи, яким прокурор оголошує свій намір про внесення припису, з метою не допустити згаданих помилок.

У необхідних випадках при внесенні припису прокурору слід про­вести контрольні перевірки фактичного виконання його вимог, які містяться у приписі, а якщо вони невиконуються, поставити питання про відповідальність винної посадової особи.

Орган чи посадова особа мають право оскаржити припис вищесто-ящому прокурору, який зобов'язаний розглянути скаргу протягом 10 днів, або до суду. Оскарження припису прокурора не зупиняє його виконання. Однак у деяких випадках одержання скарги від посадової особи, стосовно дій якої винесено припис, вищестоящий прокурор може призупинити виконання припису до прийняття остаточного рішення. Водночас він зобов'язаний саме у 10-денний строк підтвер-дити законність і обгрунтованість припису або відхилити його, повідомивши про це відповідний орган чи посадову особу, які оскар-жували припис.

Найбільш поширеним правовим актом прокуратуру що застосо-вується при нагляді за виконанням законів, є подання прокурора. Його правові засади визначаються п. 5 частини другої ст. 20 і ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Цей акт прокурорського нагляду з вимо-гами про усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють, вноситься прокурором чи його заступником у держав-ний орган, громадську організацію або посадовій особі, уповноваже-ним усунути допущене порушення закону. Подання підлягає невідкладному розгляду. Не пізніш як у місячний термін повинні бути вжиті конкретні заходи щодо усунення визначених у поданні пору­шень закону. Про наслідки його розгляду має бути повідомлено прокуророві.

Необхідно, щоб прокурор у своему поданні повідомляв не тільки про допущені порушення закону, а й шодо заходів, вжиття яких має сприяти їх усуненню. Для цього при підготовці подання треба вико-ристовувати як конкретні висновки стосовно його принесення, так

573

Розділ 23

і висновки про стан законності і правопорядку на підприємстві, в установі чи організації. У поданні можуть міститись вимоги проку­рора щодо притягнення посадових осіб, винних у порушенні закону, до дисциплинарно!, адміністративної чи матеріальної відпові-дальності.

При цьому в самому поданні повинно бути вказано, які саме не-правомірні дії, що суперечать закону, вчинені ними, а також прізви-ща конкретних осіб, яких на думку прокурора, слід притягти до відповідальності, та які саме заходи мають бути вжиті щодо них.

3 внесенням подання немає необхідності винесення окремих спеціальних постанов про застосування заходів дисциплінарного, адміністративного чи матеріального переслідування. Неприпустима загальна постановка питання про покарання винних без вказівки конкретних осіб. У разі розгляду подання на засіданні колегіального органу, прокурору має бути повідомлено про це. Він має право особи-сто взяти участь у такому розгляді свого подання.

Подання має відповідати певним вимогам. Воно вноситься у пись-мовій формі. Основними його елементами є: адресат, найменування подання, описова частина, у якій аналізуються допущені порушення законів, розглядаються їх причини і умови, які їм сприяють. У резо-лютивній частині висловлюються пропозиції, а також вимоги про те, що подання має бути розглянуто безвідкладно, що не пізніше місяч-ного строку повинні бути вжиті конкретні заходи щодо усунення по­рушень законів, причин таких порушень та умов, які їм сприяють, і про наслідки розгляду подання, а також про вжиті заходи повідомити прокуратура

У поданні повинно обов'язково вказуватись на закон, виконання якого перевірялося, надаватись оцінка адміністрації, її підрозділів і служб у додержанні законності. Внесению подання має передувати глибоке і всебічне вивчення причин правопорушень і умов, що їм сприяли. Воно повинно бути чітким і конкретним, а закінчуватися посиланням на посаду і класний чин прокурора, дату внесення по­дання і підписом на документі.

Недоцільно вносити подання щодо незначних фактів порушень, які можна усунути в процесі перевірок. Не слід вносити подання тільки для того, щоб лише поставити питання про притягнення до відповідальності осіб, причетних до порушень. У такому разі нале-жить винести постанову про притягнення правопорушників до дисциплінарної або адміністративної відповідальності. До того ж ви-

574

Прокуратура України

несення подання не звільняє прокурора від обов'язку опротестовува-ти окремі незаконні правові акти чи дії, які були виявлені під час пе-ревірки і навіть згадані у поданні.

Прокурор повинен слідкувати за своєчасним розглядом внесених ним подань, принципово реагувати на відписки замість вжиття належних заходів. У окремих випадках з метою контролю провести перевірку фактичного усунення порушєнь закону. В разі виявлення невиконання зазначених у поданні вимог прокурора до усунення пра-вопорушень він спрямовує подання до органів вищого рівня і ставить питання про відповідальність осіб, які проігнорували його законні вимоги.

Серед правових актів прокуратури, передбачених Законом України «Про прокуратуру» (п. 3 частини другої ст. 20 і ст. 24), є поста­нова прокурора. Це акт прокурорського реагування на порушення за­кону посадовою особою або громадянином. Прокурор, його заступ­ник залежно від характеру порушення закону виносять мотивовану постанову про дисциплінарне чи адміністративне провадження, порушення кримінальної справи.

Винесенню постанови про порушення кримінальної справи, дис-циплінарного провадження або провадження про адміністративне правопорушення має передувати прокурорська перевірка, під час якої обов'язково вимагається письмове пояснення від особи, що допустила порушення закону, з'ясовується, чи не пройшли строки давності щодо притягнення особи до відповідальності. Ні у законо-давстві, ані в існуючій прокурорській практиці не передбачається визначати у постанові прокурора конкретну міру покарання. Ці пи­тання вирішуються органом чи посадовою особою, яким направлено постанову прокурора.

Водночас законодавство не позбавляє прокурора можливості ставити у своїй постанові питання про звільнення посадової особи з посади, яку вона займає, в тому разі, якщо буде встановлено, що порушення закону, які допустила особа, несумісні з її посадою.

Постанова, яка виноситься прокурором, за своею формою і змістом має відповідати певним вимогам. Передусім дається наймену-вання акта — «постанова про порушення дисциплінарного провад­ження», «постанова про порушення провадження про адміністратив­не правопорушення», «постанова про порушення кримінальної спра­ви»; вказуються дата і місце її винесення, прізвище та ініціали, посада і класний чин прокурора або його заступника; наводяться виклад фак-

575

Розділ 23

тичних обставин порушень закону, посилання на закон, який було по­рушено у даному випадку; пропозиції про накладення на порушника відповідного стягнення (дисциплінарного, адміністративного) зазначається назва органу чи посадової особи, якій направляються постанова для розгляду, йдеться про встановлений законом десяти-денний строк розгляду і накладення стягнення, а також порядок оскарження постанови вищому прокурору, висловлюється вимога про необхідність повідомлення прокурору про наслідки розгляду постано­ви ставляться підпис прокурора, який виносить постанову та дата.

У постанові про порушення кримінальної справи зазначаються привід і підстави для її порушення, зокрема, виявлення прокурором за наслідками перевірки виконання законів ознак злочину в діяннях тієї чи іншої особи, передбачених відповідною статтею КК, на підставі чого порушено справу, а також подальше направлення даної кримінальної справи. В усіх випадках постанова прокурора про порушення криміна­льної справи вноситься у порядку, передбаченому КПК України.

Серед правових актів прокуратури, про які йдеться у Законі України «Про прокуратуру» (розділ Ш «Прокурорський нагляд», глава I «На-гляд за додержанням і застосуванням законів»), є такий акт, як санкція на затримання і видворення іноземного громадянина або особи без грома-дянства (ст. 27). Ця санкція є актом, на підставі якого державному органу ни посадовій особі дозволяється застосування їх правомочності на прове­дення примусових заходів, які певною мірою обмежують деякі визначені законом права особи. В даному разі тільки після санкціонування проку­рором за наявності передбачених законом підстав може бути здійснено затримання і видворення у примусовому порядку іноземного громадя­нина або посадової особи без громадянства за межі України. Право на надання санкції у таких випадках належить Генеральному прокурору України, його заступникам, прокурорам Автономної Республіки Крим, областей, міст Киева та Севастополя.

Форма акта санкціонування у правових нормах не передбачена. На практиці це санкціонування здійснюється шляхом накладення резо-люції на постанові відповідного компетентного органу, яка заві-ряється гербовою печаткою. У «Юридичній енциклопедії» санкція прокурора визначається як вид резолютивного акта прокурорського нагляду при застосуванні заходів примусового характеру¹.

¹ Михайленко О. Р. Санкція прокурора // Юридична енциклопедія: У 6 т. — К., 2004. — Т. 5. — С. 428.

576

Прокуратура України

При вивченні правових актів прокуратури треба спиратись на теорію прокурорського нагляду, покликану з'ясувати не тільки їх при­роду, сутність, ознаки в аспекті їх загального розуміння, а й визначи-ти характерні особливості окремих актів у кожній із галузей проку-рорської діяльності, зумовлених функціями прокуратури, які мають забезпечуватись тією чи іншою галуззю. Ці особливості пов'язані із специфікою предмета нагляду, а також метою, межами і методами його здійснення та закріпленими законом повноваженнями прокуро­ра у даній галузі права.

Так, прокурорський нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшуковудіяльність (ОРД), дізнання та досу-дове слідство, має своїм предметом додержання законів цими органа­ми в їх практичній діяльності, а саме: проведення ОРД, дізнання та досудового слідства. Правові акти прокурорського реагування, які в цьому разі застосовуються, є дійовими правовими засобами вирішен-ня питань і ситуаш'й у всіх згаданих трьох видах діяльності, спрямова-них на боротьбу зі злочинністю. Внесення цих актів передбачене про-курорськими повноваженнями, закріпленими у ст. 14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» і в ряді норм КПК України, зокрема у ст. 227.

Найбільш поширеним правовим актом прокуратури, який засто-совується у процесі здійснення прокурорського нагляду в цих напря-мах, є постанова. Цей акт широко застосовується і в процесі нагляду прокуратури за додержанням законів органами, які проводять ОРД, а також дізнання та досудове слідство. Такі постанови виносяться прокурорами при порушені ними кримінальних справ, скасуванні незаконних постанов оперативно-розшукових органів щодо заведення або розкриття, зупинення або поновлення ОРД, чи інших рішень, які суперечать закону; при направлені справи до суду, у зв'язку з дійовим каяттям, з примиренням обвинуваченого, підсудного з потерпілим, із застосуванням примусових заходів виховного характе­ру, з передачею особи на поруки та у зв'язку із закінченням строку давності.

До актів прокурорського нагляду за додержанням законів органа­ми, які проводять ОРД, дізнання та досудове слідство, належать та­кож постанови прокурора про порушення кримінальної справи чи відмову в порушені справи. Якщо справу порушено без законних підстав, прокурор закриває її, а у випадках, якщо по цій справі не проводилося слідчих дій, — скасовує постанову про порушення

19-8152

577

Розділ 23

кримінальної справи. За безпідставної відмови в порушенні криміна­льної справи прокурор своею постановою скасовує постанову слідчо-го або органу дізнання і порушує справу. Прокурорами нерідко скасо-вуються постанови про відмову в порушенні справ з мотивів небезпідставності, а передчасності відмови, при цьому даються вказівки про необхідність додаткової перевірки відомостей про зло-чин відповідно до частини четвертої ст. 97 КПК України¹.

Прокурором виносяться також постанови: з питань розв'язання спорів про підслідність (ст. 117 КПК); з питання подовження строків досудового слідства (ст. 120); про скасування постанов про закриття кримінальних справ (частина четверта ст. 215), про зміну пред'явле-ного обвинувачення під час вирішення питання про затвердження обвинувального висновку (частина друга ст. 231), якщо така зміна не зумовлює застосування статті кримінального закону з більш тяжкою санкцією і не пов'язана з суттєвою зміною обвинувачення за фактич-ними обставинами. Постанова прокурора виноситься за відмови в погодженні подання органу дізнання чи слідчого, з якими вони ма-ють намір звернутися до суду, з приводу обрання запобіжного захо­ду — тримання під вартою. Оригінал такої постанови разом з подан-ням слідчого долучається до кримінальної справи, а копія зберігається у наглядовому провадженні (частина друга п. 5 наказу Ге­нерального прокурора України № 4 від 28 жовтня 2002 року «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органа­ми, які проводять дізнання тадосудове слідство»).

Постанова виноситься прокурором і при вилученні від органу дізнання і передачі справи слідчому або передача справи від одного органу досудового слідства іншому, а також від одного слідчого іншо-му з метою забезпечення найбільш повного і об'єктивного розсліду-вання (п. 9 частина перша ст. 227 КПК). У цій же статті (п. 2, 2.1) є узагальнююча норма стосовно скасування будь-яких незаконних і обгрунтованих постанов слідчих та осіб, які проводять дізнання. Таке скасування здійснюється теж шляхом винесення постанови проку­рора.

Стосовно підготовки прокурором постанови, яка виноситься ним при здійсненні нагляду за додержанням законів про ОРД, то за струк­турою вона майже не відрізняється від постанов в інших галузях

¹ Полянський Ю. Є., Долежан В. В. Акти прокуратури: підготовка і внесення. — С. 38.

578

Прокуратура України

нагляду. Тим часом для неї характерний особливий владно-розпоряд-чий характер, що зумовлюється специфікою визначених законом прокурорських повноважень у цій галузі нагляду. В такій постанові не ставиться питання про необхідність її розгляду у відповідні строки. Можна сказати, що цим документом прокурор, по суті, сам усуває по-рушення закону. Той, до кого ця постанова звернена, зобов'язаний виконувати вимоги прокурора, в разі якщо вона не скасована вище-стоящим прокурором або судом. У законі (частина четверта ст. 25 КПК) встановлена обов'язковість виконання постанови прокурора, винесеної ним відповідно до законодавчих установлень, всіма підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами. Неодмінною умовою підготовки прокурором такої по­станови є її належне юридичне обгрунтування. Воно має включати посилання на норми кримінально-процесуального закону, які були порушені при здійсненні ОРД і провадженні у кримінальних справах, атакож на норми, що визначають повноваження у цій галузі нагляду¹.

Ще одним правовим актом прокуратуру який частіше застосо-вується при нагляді за законністю ОРД, слідства і дізнання, ніж у за-гальнонаглядовій діяльності, є санкція прокурора. В етимологічному розумінні слово санкція означає (лат. запс(іо) непорушний закон, найсуворіша постанова або освята, визнання законності будь-якого явища, затвердження чогось вищою інстанцією².

Санкція прокурора завжди має правовий характер. Тільки після санкціонування рішення органу, який здійснює ОРД, дізнання та до-судове слідство набуває або не одержує юридичної сили. За своею суттю вона є дозволом прокурора на проведення передбачених законом заходів і дій. Санкція прокурора оформляється накладанням резо-люції на відповідних постановах органів ОРД, дізнання та досудового слідства та інших компетентних органів або окремим документом. Вона дається прокурором у випадках, передбачених законодавством про ОРД та КПК: відправлення заарештованого етапом до місця провадження слідства (частина третя ст. 139); відсторонення обвину-ваченого від посади (частина друга ст. 147); проведення обшуку, за ви-нятком житла або іншого володіння особи (частина третя ст. 177);

¹ Полянський Ю. Є., Долежан В. В. Акти прокуратури: підготовка і внесення. — С 38-40.

² Нагребельний В. П., Стрельбицька Л. М., Усєнко Р. А. Санкція // Юридична енцик- лопедія. Т. 5. — С. 427; Толковьш словарь русского язьіка. — М., 1940. — Т. 2. — С 47.

579

Розділ 23

виїмка документів, які ставлять державну та/або банківську таємни-цю (частина третя ст. 178); тимчасове залишення засудженого у слідчому ізоляторі чи тюрмі й переведення його з установ виконання кримінальних покарань до слідчого ізолятора чи тюрми (ст. 410'); у разі потреби у спецпідрозділів по боротьбі з організованою зло-чинністю опечатувати архіви, каси, приміщення та інші сховища, брати їх під охорону, накладати арешт на грошові кошти та інші цінності фізичних чи юридичних осіб, вилучати предмети і цінності (ст. 12 Закону України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю»).

До різновидів санкцій прокурора належать також й інші передба-чені законом види правових актів прокуратуру такі як погодження певних дій, затвердження процесуальних актів, надання дозволу на про­ведення процесуальних заходів, а також згоди на проведення деяких за­ходів у оперативно-розшуковій діяльності. Так, відповідно до п. 3 частини другої ст. 14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» прокурор дає згоду на продовження оперативно-розшу-кових дій. Згода прокурора обов'язкова у таких випадках: скасування або зміна запобіжного заходу, обраного прокурором (частина четвер-та ст. 165 КПК України); продовження строку тримання під вартою (ст. 156 КПК); направлення справи до суду для вирішення питання про звільнення від кримінальної відповідальності (ст. 232') та в інших випадках.

Щодо погодження, то воно здійснюється: стосовно внесення до суду подання керівником оперативно-розшукового підрозділу або його заступником про проведення окремих оперативно-розшукових заходів у зв'язку з перевіркою заяв і повідомлень про злочини (части­на п'ята ст. 97 КПК України); у разі звернення слідчого до суду з поданням про продовження строку тримання під вартою (частина перша ст. 165-3); внесення слідчим до голови апеляційного суду за місцем провадження слідства подання про накладення арешту на ко-респонденцію і зняття інформації з каналів зв'язку (частина четверта ст. 187); внесення слідчим до суду подання про проведення огляду житла чи іншого володіння особи (частина четверта ст. 190).

До повноважень прокурора належить право давати дозвіл на обрання запобіжного заходу у вигляді застави шодо особи, яка знахо-диться під вартою (частина четверта ст. 154' КПК України). Він затверджує постанови слідчого про ексгумацію трупа (частина друга ст. 192 КПК України); про визначення певного строку для ознайом-

580

Прокуратура України

лення з матеріалами справи (ст. 218 КПК України). За необхідності подовження строків досудового слідства прокурор накладає резо-люцію на відповідній постанові слідчого (ст. 120 КПК України).

До правових актів прокуратури слід віднести також вимоги проку­рора при здійсненні нагляду за законністю у діяльності органів ОРД, дізнання і досудового слідства, що мають практично такий же харак­тер, як і вимоги, які містяться у п. 2 частини першої ст. 20 Закону України «Про прокуратуру». Вимоги як акти прокурора у цій галузі нагляду застосовуються ним з метою витребування для здійснення перевірки розпоряджень, інструкцій, наказів та інших документів стосовно ОРД, а також оперативно-розшукові справи, реєстраційні, облікові, звітні, статистичні, аналітичні документи та відомості шодо здійснення оперативно-розшукових заходів. Усе це передбачено у п. 2 ст. 14 Закону України «Прооперативно-розшуковудіяльність». Вимо-гу як акт прокурора слід розглядати й за необхідності витребування від органів дізнання і досудового слідства для здійснення прокурорсь-кої перевірки кримінальних справ, документів, матеріалів та відповідних даних про вчинені злочини, хід дізнання, досудового слідства, а також встановлення осіб, які вчинили злочин.

Крім того, прокурор має право вимагати і перевіряти матеріали, які безпосередньо не входять у справу (плани розслідування, заходи стосовно окремихдій, статистичні дані, заяви, скарги та ін.). На його вимогу має представлятися інформація про хід виконання його дору-чень і вказівок, здійснення пізнавальних і слідчих дій, передбачених КПК.

Як правовий акт прокурора вимога повинна мати посилання на норми закону, вона складається у довільній формі, за необхідності встановлюється строк її виконання. Слід зазначити, що ряд процесу-альних актів слідчого відповідно до закону обов'язково надсилається прокурору без його офіційних вимог.

В юридичній літературі як різновид вимог розглядається доручення прокурора органам дізнання стосовно виконання постанов про затри-мання, привід, взяття під варту, проведення обшуку, виїмки, розшуку осіб, які вчинили злочин, виконання інших слідчих дій (п. 4 части­ни першої ст. 227 КПК), а також доручення керівникам органів досу­дового слідства, дізнання, внутрішніх справ, Служби безпеки про проведення у підвідомчих їм підрозділах перевірок з метою усунення порушень закону та забезпечення повного розкриття діянь, що містять ознаки злочину (частина третя ст. 30 Закону України «Про

581

Розділ 23

прокуратуру», п. 3 частини другої Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність»). Автори цієї позиції, визначаючи доручення, поряд з тим відзначають, що за своїм змістом воно певною мірою відрізняється від вимог, насамперед, якшо у них йдеться не просто про надання документів і матеріалів, а про проведення певних заходів організаційно-правового характеру. Доручення як правовий акт прокурора повинно мати посилання на відповідні норми закону, встановлюється і строк виконання доручення¹.

Ще одним правовим актом є його вказівки про проведення опера-тивно-розшукових заходів органами, які здійснюють ОРД (п. 4 части­ни другої ст. 14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяль­ність») в інтересах кримінального судочинства та щодо розшуку осіб, які безвісно відсутні. Вказівки даються також органам дізнання та досудового слідства про вжиття необхідних заходів для розкриття злочинів і виявлення осіб, які їх вчинили (п. 4 частини першої ст. 27 КПК). Такі вказівки повиннімати письмову форму. Вони можуть дава-тися у зв'язку з вирішенням питання про порушення кримінальної справи і в процесі її розслідування мають спрямовуватися на вияв­лення та усунення порушень закону, запобігання їм, повне, всебічне і об'єктивне дослідження справи.

Як і більшість правових актів прокуратури, письмова вказівка має певну структуру. Вона починається із звертання до конкретного адре­сата. В ній вказується назва справи, стосовно якої ця вказівка дається, констатуються допущені порушення, недоліки і упущення, які слід усунути. Для виконання завдань, що містяться у вказівках, встановлюється необхідний для цього строк. Виконання всіх зафіксо-ваних вказівкою вимог має бути проконтрольовано.

Після закінчення досудового слідства прокурор або його заступ­ник, перевіривши справу з обвинувачення, висновком відповідно до ст. 229 КПК приймає одне з таких рішень: 1) затверджує обвину-вальний висновок або складає новий обвинувальний висновок;

2. повертає справу органові дізнання або слідчому із своїми після-мовними вказівками для провадження додаткового розслідування;

3. закриває справу, склавши про це постанову з додержанням вимог ст. 214 КПК.

¹ Полянський Ю. Є., Долежан В. В. Акти прокуратури: підготовка і внесення. — С. 43-44.

582

Прокуратура України

Закон надає право прокурору або його заступнику змінити складе-ний слідчим список осіб, які підлягають виклику у судове засідання, а також скасувати чи змінити раніше обраний запобіжний захід, або обрати запобіжний захід, якшо його не було обрано чи поставити перед судом у випадках, передбачених КПК, питання про обрання за-побіжного заходу у вигляді взяття під варту.

На прикладі згаданої ст. 229 КПК бачимо, що нерідко при застосу-ванні лише однієї статті кодексу прокурор змушений оперувати кількома правовими актами, на які вказується у даній статті. Це і рішення, і вказівка, і постанова, і затвердження. В інших статтях цьо-го розділу йдеться і про такі акти, як доручення, погодження, дозвіл та інші. У загальноетимолопчному значенні названі терміни мають чимало значень і різних трактувань авторами тлумачних словників, але їх вживання як термінів, що визначають певні правові акти про­куратуру мають бути максимально конкретизовані, виходячи з того, як вони вживаються у правовому полі прокурорської діяльності, яке смислове навантаження мають у законі, які правові аспекти вони обіймають, які правові вимоги, виходячи з праворозуміння саме цих термінів, законодавцем встановлюються. Тому всі терміни, які вста-новлюються щодо назв правових актів прокуратура повинні окре-мою дефініцією визначатись у законі. Якщо такої дефініції в законі не має, кожний юрист повинен трактувати ці терміни саме з юридичних позицій, а не з погляду їх узвичаєного, на побутовому рівні, множин-ного розуміння і вживання.

Серед актів прокурорського нагляду за додержанням законів орга­нами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, до-судове слідство, є і такі, що можна назвати загальновживаними. Це протести, подання, апеляція. Водночас у цій галузі прокурорського нагляду вони мають свою специфіку. Так, подання прокурора у кримінальній справі (ст. 23' КПК) вноситься у відповідний держав-ний орган, громаде ьку організацію або посадовій особі з приводу вжиття заходів для усунення причин і умов, що сприяли вчиненню злочину, щодо якого було порушено і розелідувано кримінальну спра­ву. За необхідності у поданні порушується питання про притягнення до дисциплінарної, адміністративної або матеріальної відповідаль-ності осіб, які своїми діями чи бездіяльністю фактично сприяли беззаконням і злочинним діям.

Відповідно до ст. 14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» прокурор у цій галузі нагляду застосовує такий правовий

583

Розділ 23

акт, як протест. Останній приноситься на незаконну постанову суду про дозвіл або відмову на проведення оперативно-розшукових за-ходів, причому згідно з п. 10 частини другої ст. 14 принесення проте­сту зупиняє проведення заходів ОРД, дозвіл на які дано судом. Цей протест за своею структурою та змістом майже тотожний протесту, що визначається ст. 21 Закону України «Про прокуратуру».

У ряді статей КПК України закріплено право прокурора застосо-вувати такий правовий акт, як апеляція. У ст. 32 КПК України, де дається роз'яснення значення термінів цього кодексу, зазначено, що апеляція — це подання прокурора (або скарга учасника процесу про скасування чи зміну судового рішення в апеляційному порядку (п. 15 частини першої згаданої статті). Апеляція може подаватися прокуро­ром на постанову судді за скаргою на затримання особи, підозрюва-ної у вчиненні злочину. Строк її подання — до семи діб від дня вине­сення суддею відповідної постанови, причому апеляція не зупиняє постанови суду (частина дев'ята ст. 106 КПК) протягом цихдіб. Бона подається і щодо обрання судом запобіжного заходу у вигляді взяття під варту (частина сьома ст. 165² КПК). У цей же строк подається апе­ляція на постанову суду і щодо подовження строків тримання під вар-тою (частина четверта ст. 165³ КПК). Апеляція не може бути подана на постанову судді апеляційного суду і Верховного Суду України, які оскарженню не підлягають.

Апеляції подаються також на постанову судді протягом семи діб з дня її винесення за наслідками розгляду скарги на постанову про відмову в порушенні справи (частина четверта ст. 236² КПК), а також за скаргою на постанову про закриття справи (частина шоста ст. 236⁶ КПК).

Свої особливості мають акти прокурорського нагляду за додер-жанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних спра­вах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Такі особли­вості зумовлюються передусім предметом прокурорського нагляду у цих сферах. Як зазначено у частині першій ст. 44 Закону України «Про прокуратуру», таким предметом є додержання законності під час перебування осіб у місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення, виправно-трудових та інших установах, що виконують покарання та інші заходи примусового характеру, які призначаються судом, додержання встановленого кримінально-виконавчим законо-давством порядку і умов тримання або відбування покарання особа-

584

Прокуратура України

ми в цих установах, їх прав і виконання ними своїх обов'язків. Акти, що застосовуються прокурорами у цій галузі нагляду, мають, як правило, владно-розпорядний характер, є обов'язковими для вико­нання.

До вищезгаданих актів прокурорського нагляду належать:

• постанова прокурора про звільнення з-під варти осіб, які неза­конно заарештовані, чи незаконно утримуються у місцях позбавлен-ня волі;

• припис прокурора адміністрації місць позбавлення волі, що містить вимогу усунути виявлені порушення, встановлених законом правил утримання арештованих;

• зупинення виконання опротестування у встановленому поряд­ку незаконних наказів і розпоряджень адміністрації місць позбавлен­ня волі та інших установ, які здійснюють виконання судових рішень у кримінальних справах;

• протест прокурора на незаконні рішення спостережних комісій, або у випадках, коли рішення комісії суттєво суперечать фактичним обставинам. Протест вноситься прокурором безпосередньо в комісію, що прийняла протизаконне рішення, чи в місцеву державну адміністрацію, при якій створена та якій підзвітна комісія;

• подання прокурора стосовно невиконання комісією покладе-них на неї законом обов'язків вноситься також до місцевої державної адміністрації;

• прокурор має право давати адміністрації місць позбавлення волі обов'язкові рекомендації (як у письмовій, так і в усній формах) з приводу дотримання встановлених законом правил тримання ареш­тованих.

Серед тих, кому направляються зазначені акти, — насамперед керівники і посадові особи установ виконання покарань, таких як: арештні доми, кримінально-виконавчі установи, спеціальні виховні установи (виправні колонії) та інші, а також до органів виконання по­карань (гл. 3 КВК України).

Законом передбачено, що органи і установи виконання покарань зобов'язані виконувати постанови і вказівки прокурора щодо додер-жання порядку виконання покарання, встановленого кримінально-виконавчим законодавством. Така норма міститься у частині другій ст. 415 КПК, де говориться: «Розпорядження прокурора, що сто-сується виконання вироків, ухвал, постанов суду, обов'язкові для всіх органів та посадових осіб, які їх виконують».

19а-8152

585

Розділ 23

Правові акти прокуратура застосовуються і у зв'язку з участю про-курорів в розгляді справ у судах, передусім при підтриманні держав­ного обвинувачення та представництва інтересів громадянина і держави в суді. Основними актами прокурора, пов'язаними з його участю в судочинстві, які визначені в Законі України «Про прокура­туру», є апеляційне, касаційне, і окреме подання прокурора на виро-ки, рішення, ухвали і постанови судів. Право на винесення до суду та­ких подань надається прокурору і заступнику прокурора в межах їх компетенции незалежно від їх участі в розгляді справи в суді першої інстанції. Помічники прокурора, прокурори управлінь і відділів можуть вносити апеляційні, касаційні, і окремі подання тільки у справах, в розгляді яких вони брали участь. Ці подання можуть бути доповнені або змінені прокурором, який їх вніс, а також прокурором вищого рівня до початку розгляду справи судом (п.п.1, 2 ст.37 Закону України «Про прокуратуру».)

Схема, за якою складається апеляція, її зміст визначені ст. 350 КПК України. Відповідно до цієї статті в апеляції зазначаються: назва суду, якому адресується апеляція; особа, яка подає апеляцію; вирок, ухвала чи постанова, на які подається апеляція, і назва суду, який її постановив; вказівка на те, в чому полягає незаконність вироку, ухвали, постанови та доводи на її обгрунтування; прохання особи, яка подає апеляцію; перелік документів, які додаються до апеляції.

При обгрунтуванні необхідності зміни чи скасування вироку, ухва­ли, постанови в апеляції повинні бути посилання на відповідні аркуші справи.

Апеляція може бути подана на такі судові рішення, як: вироки, що не набрали законно! сили, ухвалені місцевими суддями; постанови про застосування чи незастосування примусових заходів виховного і медичного характеру, ухвалені місцевими суддями; ухвали, постанови про закриття справи або направлення справи на додаткове розсліду-вання; окремі ухвали (постанови) та інші постанови місцевих судів у випадках, передбачених законом (ст. 347 КПК України).

У касаційному порядку можуть бути перевірені: вироки, ухвали і постанови апеляційного суду, поставлені ним як судом першої інстанції; вироки і постанови, постановлені ним в апеляційному по­рядку. У касаційному порядку також можуть бути перевірені вироки та постанови районного (міського), міжрайонного (окружного) судів, військових судів гарнізонів, ухвали апеляційного суду, постановлені щодо цих вироків, постанов (ст. 383 КПК України).

586

Прокуратура України

Внесення прокурором позовної заяви, а також апеляційного, касаційноі о подання, подання про перегляд рішення за нововиявленими обставинами є формою представництва прокуратурою інтересів дер-жавиу господарських судах (статті 29, 91, 107, 111^й, 113 ГПК України). Структура і зміст заяви та цих подань певним чином аналогічна подібним актам, які застосовуються прокурорами у зв'язку з їх учас-тю в розгляді справ інших категорій у судах.

Згідно з абзацом 4 частини першої ст. 2 ГПК України господарсь-кий суд порушує справи за позовними заявами прокурорів та їх заступників, які звертаються до господарських судів в інтересах держави. Частиною третьою ст. 2 передбачено, що у позовній заяві прокурор самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обгрунтовує необхідність їх захисту, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. У випадках неправильного визначення прокурором тако­го органу господарський суд на підставі п. 1 частини першої ст. 63 ГПК повертає таку позовну заяву і додані до неї документа без розгляду.

За змістом частини другої п. 3 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 р. за № З-пр/99 пред-ставництво прокуратурою України інтересів держави в господарсько-му суді включає не лише подання прокурором позовної заяви, а й розгляд будь-якої іншої справи за ініціативою прокурора. Такою справою може бути справа про банкрутство, порушена господарсь­кий судом за заявою прокурора із зазначенням кредитора — держав­ного органу, уповноваженого державою здійснювати функції у спірних правовідносинах, наприклад органу державної податкової служби як органу стягнення податкових платежів.

Прокурор вправі внести подання до господарського суду лише у справах зі спорів, а саме про захист інтересів держави або у справах про банкрутство, де кредитором є держава в особі уповноваженого органу державної влади. У разі внесення прокурором відповідного подання у справах інших категорій воно підлягає поверненню господарським судом на підставі п. 1 частини першої ст. 97 або п. 1 частини першої ст. 111¹³ ГПК.

Акти прокуратури застосовуються і на стадії виконання рішень господарських судів, шляхом внесення подання про відстрочку або розстрочку виконання рішення, ухвали, постанови, зміни способу та порядку їх виконання, яке підлягає розгляду на загальних підставах. Прокурор має також право оскаржити дії чи бездіяльність органів

587

Розділ 23

державної виконавчої служби щодо виконання рішень, ухвал, поста­нов господарських судів відповідно до ст. 121² ГПК.

До господарського суду мають право звертатися не тільки так звані територіальні прокурори, а й прокурори спеціалізованих прокуратур.

Суттєві зміни відбулися щодо актів прокурорів у цивільному судо-чинстві з прийняттям ЦПК України 18 березня 2004 р. №1618-ІУ, що набрав чинності 1 січня 2005 р. Цей кодекс не передбачає застосуван-ня ряду усталених прокурорських актів, таких як апеляційне касаційне подання, подання про перегляд рішення за нововиявленими обстави­нами. Подання прокурора у ЦПК України стали відповідно апеляційними і касаційними скаргами або заявою про перегляд рішення, ухвали чи судо­вого наказу у зв'язку з нововиявленими обставинами. Це відбулося у результаті визначення прокурора звичаиною стороною у цивільному процесі. Із змісту ст. 46 ЦПК України випливає, що прокурор, який звернувся до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах, має процесуальні права й обов'язки особи, в інтересах якої він діє, за винятком права уклада™ мирову угоду. Прокурору надано право подання апеляційної чи касаційної скарги, заяви про перегляд рішення у зв'язку з винятковими або нововиявленими обставинами і в тому разі, якщо він не брав участі у судовому процесі. У таких випад-ках закон надає прокуророві право знайомитися з матеріалами справи в суді (п. 4 ст. 46 ЦПК України).

Виходячи з наведеного, актом прокурора у цивільному судо-чинстві щодо пред'явлення позову є позовна заява. її форма і зміст визначені у ст. 119 ЦПК України. Форма і зміст заяви про видання судового наказу регламентується у ст. 98 ЦПК України, форма і зміст заяви про перегляд даного рішення — у ст. 229 ЦПК України. Зако­ном передбачається також такий акт, як заява щодо окремих провад-жень (ст. 234 ЦПК України). Зміст цих заяв визначається у розділі IV ЦПК України «Окреме провадження» (статті 238, 243, 247, 252, 258, 261,270,275,280,284,288).

У ЦПК України детально регламентується форма і зміст заяви про апеляційне оскарження та апеляційної скарги (ст. 295), форма і зміст касаційної скарги (ст. 326), форма і зміст заяви про перегляд рішення, ухвали суду чи судового наказу у зв'язку із нововиявленими обстави­нами (ст. 364). Кодексом встановлено, що ухвала суду про задоволен-ня заяви про перегляд судового наказу, заочного рішення, рішення або ухвали у зв'язку з нововиявленими обставинами оскарженню не підлягає, а ухвала суду про відмову в задоволенні заяви про перегляд

588

Прокуратура України

судового наказу, заочного рішення або ухвали у зв'язку з нововиявле-ними обставинами може бути оскаржена в порядку, встановленому ЦПК (ст. 366).

Форма, структура і зміст позовної заяви прокурора має відповідати вимогам ст. 119 ЦПК України. Така заява подається у письмовій формі й містить: найменування суду, до якого подається заява; відомості про те, яким прокурором її подано і в чиїх інтересах; ім'я (найменування) позивача і відповідача, їх місце проживання або місце знаходження, поштовий індекс, номер засобів зв'язку, якщо такий відомий; зміст позовних вимог; ціну позову щодо вимог майнового характеру; виклад обставин, якими обгрунтовуються вимоги; зазначення доказів, що підтверджують кожну обставину, наявність підстав для звільнення від доказування; перелікдокументів, що додаються до заяви. Позовна за­ява прокурора, що подається на захист прав, свобод та інтересів гро-мадянина або інтересів держави, має містити підстави щодо обгрунту-вання такого звернення. У кінці заяви ставиться підпис прокурора із зазначенням дати її подання. Інші позовні заяви (заяви) прокурора, а також його скарги (апеляційні, касаційні), документи і дії мають відповідати вимогам ГПК і ЦПК, Закону «Про прокуратуру» та пев-ним нормам законодавства, що регулюють судовий розгляд справ.

Деякі законодавчі норми, зокрема, про визнання недійсною угоди боржника по розпорядженню майном (ст. 15 Закону України «Про банкрутство»), про застосування санкцій до об'єднань громадян у разі порушення ними законодавства (ст. 30, частина перша, третя ст. 31, ст. 32 Закону України «Про об'єднання громадян») передбачають можливість звернення прокурора до суду з поданням.

Підсумовуючи, треба зазначити, що ця тема не є безпроблемною. Й досі у законодавчому порядку не визначено щодо багатьох дій і до-кументів прокурора, чи є вони саме правовими актами прокуратура Одні й ті ж за назвою офіційні прокурорські акти і дії не мають досить однозначного трактування та текстового викладення в нормах різних законів. Усе це не сприяє належній гнучкості у правозастосовчій про-курорській практиці, викликає далеко неоднакові погляди й оцінки офіційних дій прокурорів. У процесі здійснення судово-правової ре-форми та подальшого вдосконалення законодавства про прокуратуру слід усунути ці неузгодженості. Необхідно, щоб кожний правовий акт прокуратури був чітко визначений у законі, дано його однозначне по-няття. У сучасних умовах євроінтеграції бажано, щоб законодавство про прокуратуру узгоджувалось із законодавством країн Європи.

589

_{Розділ 24}

Територіальний устрій України