17.5. Юридична природа актів Верховної Ради України

Відповідно до глави 8 Регламенту Верховної Ради України рішен-нями Верховної Ради України є акти Верховної Ради, а також проце-дурні та інші рішення, які заносяться до протоколу пленарних засідань Верховної Ради. Акти Верховної Ради України приймаються у формі закону, постанови, резолюції, декларації, звернення, заяви.

Закони. Закон — нормативно-правовий акт представницького вищого органу державної влади (або громадянського суспільст­ва /безпосередньо народу/, який регулює найважливіші питання

¹ Вюртенбергер Т. Тенденції розвитку організації парламентаризму в Європі // Ма-теріали міжнародно-практично!' конференції. Парламентаризм в Україні: теорія і практика. — К., 2001. — С. 45-56.

336

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

суспільного життя, установлює права і обов'язки громадян, має вищу юридичну силу і приймається з дотриманням особливої законодавчої процедури.

Характеристика закону як правового документа вишої юридичної сили означав таке: закон є незаперечним, тобто ніякий інший орган, крім законодавчого, не може його скасувати або змінити; усі інші нормативні акти (державних органів, громадських організацій, ко-мерційних корпорацій) перебувають «під законом», є підзаконними. Вони грунтуються на законах і не суперечать їм.

Ознаки закону України:

1. Акт единого органу законодавчої влади в Україні — парламен­ту — Верховної Ради, центрального представницького органу країни або громадянського суспільства (безпосередньо Українського народу) шляхом проведення всеукраїнського референдуму.

2. Акт, що має виключно нормативний характер за змістом — на відміну від акта застосування норм права і акта тлумачення норм права.

3. Письмовий акт-документ, який закріплює норми права, що вво-дяться, або їх зміни, містить первинні, засадничі норми права, яких раніше в правовій системі не було, до того ж — норми з ключових, основних питань життя, встановлює права і обов'язки осіб.

4. Акт, що ухвалений у суворій відповідності з Конституцією України і раніше ухваленими законами і не потребує додаткового затвердження.

5. Акт, що може бути замінений, як правило, лише законом і пе-ревірений на відповідність Конституції лише Конституційним Судом України.

6. Акт, що має вищу юридичну чинність у системі нормативно-правових актів, тобто акт найвищого юридичного «рангу»; всі інші акти повинні відповідати закону, ні в чому йому не суперечити.

7. Акт, ухвалений із дотриманням особливої законодавчої проце­дури, яка має форму законодавчого процесу та визначена Регламен­том Верховної Ради України.

3 метою ефективного використання виникаючої безлічі законів, що приймаються, є необхідним однозначне розуміння їх видів, загальних і специфічних ознак, співвідношення між собою. Існує два офіційні засоби встановлення класифікації законів:

1. Конституційний, коли в конституціях закріплюється перелік основних нормативно-правових актів. Наприклад, у Конституції Авст-рії є розділ II «Законодавча влада федерації», у Конституції ФРН —

337

Розділ 17

розділ VII «Законодавство федерації», у Конституції Російської Феде-рації — низка статей (15, 76, 90, 105, 108, 115 та ін.), у Конституції України — частини статей і статті (85, 91, 92, 106, п. 4 розділ XVта ін.).

2. Видання спеціального закону про правові акти з наведенням у ньому їх переліку і нормативних характеристик, зазначенням спо-собів забезпечення з метою правильного співвідношення між собою. В Україні підготовлено проекти законів «Про нормативно-правові акти», а також «Про закони і законодавчу діяльність», які регулюва-тимуть процес організації законопроектних робіт, визначатимуть по­рядок підготовки, експертизи, узгодження, ухвалення, тлумачення і дії нормативно-правових актів.

За значенням і місцем у системі законодавства закони поділяють так: Основний Закон — Конституція України; конституційні; звичайні; забезпечуючі.

1. Конституція України — Основний Закон, який регламентує основи суспільного, політичного, економічного життя суспільства, права і свободи людини і громадянина в Україні.

2. Конституційні закони:

— закони, на які посилається Конституція України або не- обхідність ухвалення яких прямо передбачена чинною Конституцією. Ці закони конкретизують окремі положення Конституції України або містять посилання на Конституцію (виборча система, орга- нізація і проведення референдуму, організація і діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування тощо). Наприклад, до таких законів слід віднести закони України «Про вибори народних депутатів України», «Про вибори Президента України», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про Кабінет Міністрів України», «Про Конституційний Суд України», «Про місцеве самоврядування в Україні» та ін.;

— закони, якими вносяться зміни, доповнення до чинної Консти­ туції України. Розділ XIII Конституції України регламентує проце­ дуру розгляду та прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України. Прикладом може бути Закон України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-ГУ від 8 грудня 2004 р., відповідно до якого перерозподіл повноважень між Вер­ ховною Радою України, Президентом України та Кабінетом Міністрів України здійснено таким чином, що форма правління держави з президентсько-парламентської республіки змінена на парламентсько-президентську.

338

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Закон України «Про внесення змін до Конституції України» відрізняється від закону, ухвалення якого передбачено чинною Кон-ституцією, і тим, шо він після затвердження (ухвалення) набуває ви-щої юридичної чинності та імплементується до змісту Конституції України.

На жаль, у Конституції України чітко не визначений блок суспільних відносин, який регулюється конституційним законом. 3 аналізу Конституції України можна дійти висновку, що консти­туційним законом слід регулювати ухвалення великого Державного Герба і Державного Пмну України, опис державних символів (ст. 20), внесення змін до Конституції (ст. 155), рішення про усунення Прези­дента України з поста в порядку імпічменту (ст. 111) і низку інших.

Наприклад, у Конституції Росії чітко визначений блок федераль-них конституційних законів. До них віднесені закони, що регламен-тують надзвичайний стан (ст. 56), зміну статусу суб'єкта Федерації (ст. 66), опис і порядок використання державних прапора, герба і гімну Росії (ст. 70), референдум (ст. 87), введення на території Російської Федерації або в окремих ії місцевостях надзвичайного ста­ну (ст. 88), порядок діяльності уряду Російської Федерації (ст. 114), встановлення судової системи Росії (ст. 118) та ін. (усього 15).

Конституційний закон відрізняється від інших законів: а) юридич-ною чинністю; б) предметом регулювання — особлива сфера; в) по­рядком ухвалення — особлива процедура.

Конституційний закон ухвалюється кваліфікованою більшістю го-лосів — двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України.

Процедура прийняття конституційного закону може мати спро-щений, ускладнений чи змішаний характер. В Україні процедура внесення змін до Конституції має змішаний характер: спрощена (дві третини від конституційного складу Верховної Ради України) — для законопроекту про внесення змін до Конституції України для всіх розділів (крім розділів I, III, XIII) (ст. 155 Конституції); ускладнена (дві третини від конституційного складу Верховної Ради України з наступним затвердженням всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України) — для законопроекту про вне­сення змін до розділів I, III, XIII (частина перша ст. 156 Конституції України).

3. Звичайні закони — регламентують певні й обмежені сфери суспільного життя відповідно до Конституції України. Це значна за

339

Розділ 17

кількістю і рухлива група законів, які приймаються простою більшістю голосів. Звичайні закони вельми різноманітні за змістом.

Найтиповішими за обсягом регулювання є такі види звичайних за­конів:

а) загальні закони — закони, що регламентують певну сферу суспільних відносин і поширюються на всіх. Загальні закони можуть бути: кодифікованими (наприклад, Кодекс про адміністративні правопорушення, Кримінальний кодекс України, Цивільний кодекс України та ін.); поточними (наприклад, закони України «Про об'єднання громадян», «Про звернення громадян»);

б) спеціальні закони — закони, що регламентують обмежену (спеціальну) сферу суспільних відносин і поширюються на частину населення. Наприклад, закони України «Про пенсійне забезпечен- ня», «Про вищу освіту», «Про міліцію» та інші.

4. Забезпечуючі (оперативні) закони — нормативно-правові акти, якими вводяться в дію окремі закони, ратифікуються міжнародні до­говори та ін. їх призначення полягає не у виданні нових норм, а в оперативному підтвердженні, підтриманні системи норм, що містять-ся в інших окремих законах і міжнародних договорах, які регулюють найважливіші відносини і потребують негайного ухвалення. Це зако­ни, що містять норми про норми. Наприклад, закони України «Про ратифікацію Європейської конвенції про здійснення прав дітей» від 3 серпня 2006 р., «Про ратифікацію Угоди між Україною та Євро-пейським Союзом про процедури безпеки, які стосуються обміну інформацією з обмеженим доступом» від 20 грудня 2006 р. До цієї гру-пи можна віднести закони про правові акти з наведенням у ньому їх переліку і нормативних характеристик.

Забезпечуючі (оперативні) закони не можуть існувати поза інши-ми законами, тобто тими, що ними вводяться в дію, і міжнародними договорами, що потребують ратифікації.

За отроком дії закони бувають:

• постійні — що діють без обмеження строку;

• тимчасові — що діють з обмеженням строку (наприклад, Закон України «Про Державний бюджет України на 2007 рік»;

• надзвичайні (різновид тимчасових законів) — ухвалюються у певних, передбачених Конституцією України, ситуаціях і діють на період надзвичайного стану. Наприклад, до таких слід віднести Закон України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення надзвичайного стану в населених пунктах Автономно! Республіки

340

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Крим» від 6 фудня 2005 р. Введення надзвичайного стану має наслідком тимчасове обмеження конституційних прав і свобод люди-ни і громадянина, а також обмеження прав і законних інтересів юри­дичних осіб. Отже, особливість таких законів полягає в тому, що вони припиняють або обмежують дію інших законів. За суб'єктами законотворчості виділяють закони:

— ухвалені громадянським суспільством (Українським народом) у результаті всеукраїнського референдуму;

— ухвалені Верховною Радою України. За структурною формою:

• кодифіковані (наприклад, Господарський кодекс України, Мит-ний кодекс України);

• некодифіковані.

До останніх примикають Зібрання законодавства, Зводи законів, які є актами такого виду систематизації законодавства, як кон-солідація. Наприклад, «Основи законодавства про охорону здоров'я».

За галузевою ознакою:

— конституційно-правові (наприклад, «Про Державний реестр ви- борців» від 22 лютого 2007 р., «Про Кабінет Міністрів України» від

21 грудня 2006 р.);

— адміністративно-правові;

— цивільно-правові (наприклад, «Про іпотечні облігації» від

22 грудня 2005 р.);

• господарсько-правові (наприклад, «Про особливості державно­го регулювання діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, пов'язаної з реалізанією та експортом лісоматеріалів» від 8 вересня 2005 р.);

• кримінально-правові (наприклад, «Про приєднання України до Угоди про привілеї та імунітети Міжнародного кримінального суду» від 18 жовтня 2006 р.) тощо.

Є ще й міжгалузеві (комплексні) — про охорону здоров'я, освіту та ін. Види законів за сферами суспільного життя:

— закони в галузі регулювання економіки («Про податок з доходів юридичних осіб» від 22 травня 2003 р., «Про оподаткування прибутку підприємств» від 28 грудня 1994 р.);

— закони в галузі регулювання політики (наприклад, «Про політичні партії в Україні» в редакції від 1 січня 2007 р.);

— закони в галузі регулювання соціальної сфери (наприклад, «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» від 9 липня 2003 р., «Про відпустки» від 15 листопада 1996 р.);

341

Розділ 17

— закони в галузі регулювання військової сфери (наприклад, «Про Збройні Сили України» в редакції від 1 січня 2007 р.) та ін.

Постанови. Це один з видів актів Верховної Ради України, які прий-маються парламентом з питань, віднесених до його компетенції. По­станови є підзаконними актами і приймаються за більш простою, ніж закони, процедурою. Відповідно до ст. 133 Регламенту Верховної Ради України постанови приймаються більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України з конкретних пи­тань з метою здійснення її установчої, організаційної, контрольно! та інших функцій. Наприклад, постанови Верховної Ради України «Про призначення позачергових виборів Дальницького сільського голови (Овідіопольський район Одеської області)» від 17 травня 2007 р.; «Про обрання суддів» від 17 травня 2007 р., «Про звільнення суддів» від 17 травня 2007 р., «Про присвоення найменування новоутвореному на-селеному пункту Сімферопольського району Автономно! Республіки Крим» від 17 травня 2007 р., «Про проведення парламентских слухань «Про стан правосудия в Україні» від 16 травня 2007 р., «Про посилення захисту творчих спілок України» від 15 травня 2007 р.

Постанови Верховної Ради України приймаються з дотриманням процедури, передбаченої для розгляду законопроектів у першому чи-танні з прийняттям їх у цілому, якщо Верховною Радою не прийнято іншого рішення, після чого підписуються та оприлюднюються Голо­вою Верховної Ради України та не потребують промульгації її главою держави. Прийняті постанови набирають чинності з дня їх офіційно-го оприлюднення, якщо ними не передбачено інше.

Резолюції. Парламентська резолюція (лат. гезоіиііо — рішення) — це один з видів актів Верховної Ради України ненормативного харак­теру, зміст якого пов'язаний, як правило, не із законодавчими, а з іншими повноваженнями парламенту. Наприклад, резолюція Верхов­ної Ради України «Про недовіру Кабінетові Міністрів України» від 26 квітня 2001 р., постанови, резолюції «Про Основні напрями бюд-жетної політики на 2002 рік» (Бюджетна резолюція) від 21 червня 2001 р., «Про звернення до Бундестагу Федеративної Республіки Німеччина у зв'язку з Резолюцією учасників засідання «круглого сто­лу» з проблем «Виплати всім категоріям жертв націонал-соціа-лістських переслідувань — запорука справжнього взаєморозуміння і примирення» від 16 січня 2003 р.

Прийняттям подібних актів Верховна Рада України висловлює свое ставлення до певних фактів політичного та іншого характеру,

342

Конституційно-правовий статус Верховно!' Ради України

тим самим бере участь у вирішенні тих чи інших питань, демонструє свою політичну позицію, надає оцінку тим подіям, що відбуваються чи діям конкретних суб'єктів.

Декларації. У юридичній літературі поняття декларація має кілька значень. У політичному значенні декларація (лат. сіесіагаііо — заява, вислів) — це політична заява від імені держави, уряду, партії чи іншої організації¹. Тобто декларація являє собою певний документ, що містить інформацію політичного характеру. Декларація Верховної Ра­ди України — це акт, який у загальній, принциповій формі передає основні властивості конституційно-правового регулювання, виражає наміри та зобов'язання учасників правових відносин². Серед декла-рацій, прийнятих Верховною Радою, — Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., Декларація прав національ-ностей України від 1 листопада 1991 р., Декларація про загальні заса­ди державної політики України стосовно сім'ї та жінок від 5 березня 1999 р., Декларація про загальні засади державної молодіжної політи­ки в Україні від 15 грудня 1992 р.

Ці документа визначають загальні принципи та завдання держав­ної політики, її напрями розвитку у певних сферах. За своїм змістом декларації Верховної Ради мають деякі загальні та специфічні риси. Ряд декларацій закріплюють та захищають інтереси окремих труп громадян України (молоді, жінок, національних меншин тощо), тоді як інші — інтереси всього Українського народу.

Так, відповідно до положень Декларації про загальні засади дер­жавної молодіжної політики в Україні є пріоритетним і специфічним напрямом діяльності держави і здійснюється в інтересах молодої лю-дини, суспільства, держави з урахуванням можливостеи України, її економічного, соціального розвитку, історичного, культурного роз­витку і світового досвіду державної підтримки молоді. Декларація є основою подальшого розвитку державної молодіжної політики її пра-вової бази, практичної діяльності органів державної влади і управління, яка спрямована на сприяння повноцінному розвитку молодих громадян України. Прийняття Декларації має дуже велике значення у представництві інтересів молоді в Україні. Верховна Рада

¹ Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. — К., 1998. — Т. 2: Д-Й. — 1999. — С. 24.

² Кравченко В.В. Конституційне право України: Навч. посіб. — К., 2002. — С. 262.

343

Розділ 17

цією Декларацією визначила фундаментальні засади, на яких повин­на здійснюватися системна діяльність держави у відносинах з осо-бистістю, молоддю, молодіжним рухом, закріпила умови та правові гаранта всебічного розвитку молоді як у її інтересах, так і в інтересах України.

Звернення та заяви — це акти Верховної Ради України ненорматив­ного характеру, які містять заклики до парламентів, інших вищих ор-ганів зарубіжних країн здійснити певні дії (або утриматися від здійснення певних дій) з метою підтримання миру, подальшого роз­витку дво- та багатосторонніх відносин, усунення джерел ускладнен-ня міжнародного становища загалом чи двосторонніх відносин. Наприклад, у прийнятій Заяві Верховної Ради України дається оцінка Заяви парламенту Румунії «Про пакт Ріббентропа—Молотова і його наслідки для Румунії», де були висунуті територіальні претензії до України. В цій Заяві Верховної Ради були також сформульовані пропозиції щодо розвитку двосторонніх відносин відповідно до загальновизнаних принципів міжнародного права.

Заклик до розвитку двосторонніх зв'язків між Україною та Росією міститься у Зверненні Верховної Ради України до Верховної Ради і Президента Росії від 24 серпня 1991 р.; Зверненні Верховної Ради України до Президента Парламентської Асамблеї Ради Європи пана Рене ван дер Ліндена, президентів, глав урядів і парламентів євро-пейських держав від 11 травня 2007 р.

Загальними рисами звернень і заяв є їх ненормативний характер. Прийняттям цих актів Верховна Рада України має виразити від імені громадян України думку щодо певної події у світі чи пропозиції щодо розвитку будь-яких зовнішніх відносин України з іншими державами тощо.

344

_{Розділ 18}

^{Народний депутат України}