15.2. Поняття і види референдумів в Україні

Поняття «референдум» уперше з'явилося у XIV ст. у зв'язку з діяльністю новоутвореного Сейму Швейцарського Союзу. Швей-царський вчений А. Дюнан у зв'язку з цим писав: «У старій Швейцарії засідання Сейму були нерегулярними... представники Союзних земель були не депутатами у сучасному розумінні цього слова, а по­слами, які вели справи від імені своїх урядів. Коли з'являлися такі справи, щодо яких у послів не було повноважень, то рішення по них приймалося «ай'ге^егепйит», тобто «для доповіді... тобто влади земель не були пов'язані рішеннями Сейму»¹. У середньовічних швейцарсь-ких кантонах референдуми практикувались як одна із форм прямого народовладдя, багато в чому аналогічна «вічевій демократії» у слов'янських народів. I навіть сам термін «віче» — «віщати», «оповіщати» має схожу етимологію з давньошвейцарським «асі'ге/ег-епйит» — «те, що має бути повідомлене».

Поняття референдуму почало утверджуватися в своему сучасному конституційно-правовому значенні в період становлення класичного європеиського та північноамериканського конституціоналізму під впливом теорії «спільної волі» відомого французького мислителя Ж.-Ж. Руссо. Зміст концепції, а пізніше й теорії спільної волі (уоіопіє §епегаІе) та верховенства закону Ж.-Ж. Руссо був виражений у фор-мулі: «Народ, який підкоряється законам, має бути їх творцем», що органічно поєднала в собі ідеї народного суверенітету та верховенст­ва закону й заклала конституційні основи сучасної європейської безпосередньої демократії, яка у самого просвітника асоціювалася передусім з референдумами.

Наприкінці XIX — на початку XX ст. вчені-конституціоналісти почали досліджувати сутність і зміст референдумів, їх юридичні влас-тивості. Зокрема, Л. Дюгі визначав референдум як пряме правління

¹ Дюнан А. Народное законодательство в Швейцарии. Исторический обор. — СПб., 1896. —С. 19.

208

Референдуми в Україні

народу, а К. Каутський — як право народу за певних умов виносити на всенародне голосування законодавчі проекти народного представ-ництва. Таким чином, під референдумом розуміли народне голосу­вання по законопроекту, прийнятому парламентом. Після такого го­лосування законопроект набирав сили закону. Отже, тогочасні вчені досліджували лише один різновид референдумів — так звані ра-тифікаційні референдуми (схвалення прийнятих парламентами рішень та інших актів).

Криза парламентаризму, що припала у країнах Європи на кінець XIX — початок XX ст., відбилася навіть на консервативному англійському праві, що грунтувалося на засадах парламентаризму. Зо-крема, на противагу поглядам про неспроможність народу розуміти законопроекти, які виносяться на референдум, та незважаючи на брак часу для вивчення цих законопроектів, досліджувалося таке гіпотетичне явище, як «міністерський референдум», що мав стати противагою «парламентській демократа».

У перші роки радянської влади право, сформоване під впливом праць Л. Троцького «Захист тероризму», Г. Плеханова «Сторіччя Ве­лико!' Революції», М. Бухаріна «Теорія пролетарської диктатури» то-що, негативно ставилося не тільки до референдумів, а й до інститутів безпосередньої демократа загалом, вважаючи їх «буржуазними вигад-ками». Але з усталенням радянської держави позитивні зміни в праві сприяли визнанню й закріпленню в радянському законодавстві таких форм безпосереднього народовладя, як вибори і референдуми.

Офіційного визнання в радянському державному праві термін «ре­ферендум» набув після його закріплення в п. «д» ст. 49 Конституції СРСР 1936 р. Проте вона штучно ототожнила дві окремі форми без­посередньої демократа, тобто визначила референдум як опитування населення. Попри всі недоліки цього конституційного положення, позитивним було те, що увага вчених була привернена до наукових досліджень правової природи цієї форми прямого народовладдя, зок-рема до змісту терміна «референдум».

Дослідження правової природи референдуму в СРСР тією чи іншою мірою перебували під впливом чинного конституційного по­ложення про тотожність референдуму і всенародних опитувань. Си-туація виправилася після прийняття Конституції СРСР 1977 р., яка в ст. 5 розмежувала поняття «всенародне обговорення» і «всенародне голосування» (референдум СРСР). Після цього вчені почали посту-пово долати казуїстику у визначенні референдуму як всенародного

209

Розділ 15

опитування, проте не називали формально-юридичних ознак рефе­рендуму, переважно визначаючи його як «звернення до виборчого корпусу з метою прийняття остаточного рішення з конституційних, законодавчих або інших внутрішньополітичних та зовнішньо-політичних питань»¹.

Нормативного закріплення категорія «референдум» набула й у відповідних законах СРСР та у більшості союзних і автономних рес-публік. Але через відсутність практики проведення референдумів у СРСР та розбіжностей у теоретичних поглядах на зміст цього терміна визначення референдуму в спеціальних законах були неоднозначни-ми і часто суперечливими.

Практично единим законом про референдуми, в якому зроблена спроба пояснити сутність референдуму як інституту безпосередньої демократа, був Закон СРСР «Про всенародне голосування (референ­дум СРСР)» від 27 грудня 1990 р. У його ст. 1 зазначалося, що в СРСР «народ здійснює державну владу як через Ради народних депутатів, так і безпосередньо, в тому числі й через референдум», а референдум визначався як «спосіб прийняття громадянами СРСР всенародним голосуванням законів СРСР та інших рішень з найбільш важливих питань державного життя». Таким чином, у законі про референдум СРСР була розкрита сутність і зміст інституту референдуму як пріоритетної форми безпосередньої реалізації народом державної влади. Утім, невдала спроба зберегти Радянський Союз шляхом про­ведення всесоюзного референдуму 17 квітня 1991 р. довела схолас-тичність радянських досліджень проблем теорії та практики «соціалістичних референдумів»і недосконалість референдного зако-нодавства в СРСР.

Після розпаду СРСР в юридичній науці незалежних пострадянсь-ких республік активізувалися дослідження проблем референдумів, чому значною мірою сприяло утвердження незалежності багатьох із цих республік на загальнонацюнальних референдумах. Так, на думку російських вчених Ю. Дмитрієва та В. Комарової, референдум — це форма безпосередньої демократа, змістом якоїє волевиявлення вста-новленої законом кількості громадян з будь-якого суспільно значу-щого питання, крім тих, які не можуть за законом бути винесені на

¹ Мишин А. А. Референдум // Юридический знциклопедический словарь. — М., 1987.— С. 410.

210

Референдуми в Україні

референдум, що має найвищу юридичну силу і обов'язкове для вико-нання органами, організаціями й громадянами, щодо яких рішення референдуму мають імперативний характер¹.

Ю. Тодика вважав, що термін «референдум» означає голосування виборців, через яке приймається державне рішення чи рішення в сфері самоврядування, і пропонував визначати його як політичний і правовий інститут, спрямований на розв'язання кардинальних про­блем загальнонаціонального і місцевого значення². На думку О. Фрицького, референдум — це голосування громадян із приводу певного законопроекту або закону, а також питань державного, регіонального або місцевого значення³. Л. Кривенко зазначає, що всеукраїнський референдум — це одна з найважливіших форм безпо-середнього вираження та здійснення суверенітету Українського наро­ду, яка полягає_гв прийнятті або затвердженні проектів Конституції, законів, інших важливих рішень загальнодержавного значення шля­хом голосування народу (корпусу виборців), які мають обов'язковий характер, за умови додержання вимог, визначених Конституцією і за­конами щодо організації, проведення та реалізації результатов рефе­рендуму⁴. Існують й інші визначення референдуму.

Обов'язково визначення терміна «референдум» має розкривати зміст цієї форми безпосередньої демократа і визначати її кваліфіку-ючі формально-юридичні ознаки з урахуванням таких положень:

• референдум є однією з пріоритетних форм безпосередньої демо­крата, яка дає змогу трансформувати волю народу в державну;

• референдум є самостійним інститутом конституційного права України;

• зміст референдуму визначається окремими положеннями Кон­ституції України, законів України та інших нормативно-правових актів загальнодержавного та місцевого значення;

• потенційними учасниками референдуму є громадяни України, наділені правом голосу (виборчий корпус України);

¹ Дмитриев Ю. А., Комарова В. В. Референдум в системе народовластия. — М., 1995. — С. 5.

² Тодика Ю. Н. Конституция Украиньі: проблемьі теории и практики. — X., 2000. — С 537.

³ Фрицький О. Ф. Конституційне право України: Підручник. — К., 2002. — С. 223.

⁴ Конституційно-правові форми безпосередньої демократа в Україні: проблеми те- орії і практики / За ред. проф. В. Ф. Погорілка. — К., 2001. — С. 95-96.

211

Розділ 15

• за формою проведення референдум є всенародиим голосуван-ням і не може ототожнюватися з народними обговореннями чи опи-туванням населення;

• рішення референдуму мають імперативний характер¹, не вима-гають санкціонування з боку будь-якого державного органу і є обов'язковими для виконання за визнання всеукраїнського референ­думу легітимним на всій території України, їх зміна чи скасування здійснюються виключно шляхом проведення нового референдуму згідно з чинним законодавством;

• референдум вважається легітимним виключно за умови дотри-мання чинного законодавства України на всіх стадіях референдного процесу.

Референдум — це пріоритетна форма безпосередньої демократа, зміст якої полягає у прийнятті або затвердженні громадянами України Конституції, законів та інших найважливіших рішень загальнодержав-ного та місцевого значення шляхом голосування.

Однією з важливих кваліфікаційних ознакреферендумів як форми прямого народовладдя є їх багатоманітність. На час запровадження референдумів в Україні у світі було відомо кілька їх видів, які сформу-валися та виокремилися історично й були закріплені в перших кон-ституційно-правових актах зарубіжних країн. Так, уже на початку XX ст. одні поділяли референдуми на обов'язкові та факультативні, інші — на установчі (конституційні) та законодавчі.

Сучасні вчені-конституціоналісти також пропонують класифікації референдумів. Зокрема, заслуговує на увагу класифікація референ­думів, в основу якої покладено критерії змісту, характеристики суб'єктів і об'єктів та правової сили рішень (Ю. Дмитрієв та В. Кома­рова). В іншій класифікації критеріями є час проведення референду­му, предмет голосування на ньому та юридична сила його рішень (польський вчений Є. Зелінські). Слушними є й такі критерії класифікації референдумів, як: територіальний критерій сфери засто-сування референдумів; юридична сила результатів референдуму;

¹ Згідно з ч. 6 р. 3 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційни-ми поданнями 103 і 108 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України «Про проголошення всеук­раїнського референдуму за народною ініціативою» (справа про всеукраїнський референдум, за народною ініціативою) від 27 березня 2000 р. воля народу, що буде виявлена на всеукраїнському референдумі, проголошеному Президентом України за народною ініціативою, не може мати дорадчого характеру.

212

Референдуми в Україні

необхідність прийняття конкретного правового рішення саме шляхом проведення референдуму; предмет референдуму (польський вчений О. Патшалек).

Отже, можна виділити такі критерії класифікації референдумів: за предметом; за правовою силою рішень; за підставами проведення; за суб'єктами ініціювання; за територією проведення; за часом проведення та за їх формулою.

Утім, ця класифікація не є вичерпною. Референдуми можуть бути класифіковані й за іншими критеріями, які часто переплітаються між собою, оскільки один і той самий референдум може бути кваліфіко-ваний за кількома, іноді паралельними критеріями.

Первинним критерієм класифікації референдумів є предмет рефе­рендуму, що, власне, й визначає сутність і зміст кожного конкретно взятого референдуму, його значення для суспільства й держави як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях. Предмет всеук­раїнського референдуму завжди передбачає розв'язання найваж-ливіших проблем суспільного і державного життя і часто є загально-прийнятою формою легітимізації рішень, що потребують міжнарод-ного визнання (проголошення незалежності держави, прийняття чи внесення змін до Конституції тощо), тоді як предмет місцевого рефе­рендуму стосується найважливіших питань життєдіяльності тери-торіальної громади. За своїм змістом предмет місцевих референдумів не може поширюватися на питання державного життя, навіть на місцевому рівні.

Водночас не всі важливі питання суспільного та державного життя, а також місцевого самоврядування можуть бути винесені на референдум. Зокрема, ст. 74 Конституції України обмежує проведення всеукраїнського референдуму щодо законопроектів із питань по-датків, бюджету та амністії. Конституція України не містить інших обмежень предмета всеукраїнського референдуму, але видається недоцільним проводити всенародні голосування з питань, що відповідно до ст. 92 Основного Закону визначаються та встановлю-ються виключно законами України.

Положення ст. 156 Основного Закону та досвід проведення всеук­раїнського референдуму 16 квітня 2000 р. в Україні свідчать про необхідність, а в інших випадках бажаність попереднього розгляду Конституційним Судом України питань, що виносяться на всеук-раїнський референдум з метою унеможливлення суперечностей пред­мета референдуму нормативним положенням Конституції України.

213

Розділ 15

Предметом місцевих референдумів відповідно до ст. 6 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» не можуть бути питання, що передбачають скасування рішень вищих за належністю органів державної влади та місцевого самоврядування та ряд інших.

Відповідно до чинного законодавства України за предметом все-українські референдуми поділяють на конституційні, законодавчі та територіальні (адміністративно-територіальні).

Важливим критерієм класифікації референдумів є їх поділ за пра­вовою силою рішень, які на них приймаються. Згідно з цим критерієм референдуми поділяються на консультативні та імперативні. Загаль-новідомо, що рішення референдумів мають найвищу юридичну силу як на загальнонаціональному, так і на місцевому рівнях, оскільки їх наслідки є безпосереднім вираженням волі народу або конкретно! те-риторіальної громади. Рішення загальнонаціональних референдумів поряд із конституціями, актами проголошення незалежності та інши-ми конституційними актами традиційно посідають найвище місце в ієрархії національних джерел права.

На відміну від України законодавство більшості країн світу перед-бачає можливість проведення консультативних референдумів, рішен­ня яких має швидше моральне, ніж юридичне значення. В деяких країнах такі референдуми отримали назву плебісцитів (Франція). Вони проводяться з інституційних питань, що прямо чи опосередко-вано передбачають виявлення підтримки чи засудження політики глави держави, парламенту чи уряду. Зокрема, традиція проведення таких референдумів відродилася у країнах ЄС. У 2005 р. Іспанія, Люксембург, Нідерланди та Франція провели референдуми щодо ратифікації Конституції ЄС.

На сьогодні відповідно до частини шостої п. 3 Рішення Консти-туційного Суду України у справі про всеукраїнський референдум за народ­ною ініціативою від 27 березня 2000 р. воля народу, шо буде виявлена на всеукраїнському референдумі, проголошеному Президентом Ук­раїни за народною ініціативою, не може мати дорадчого характеру. Чинне референдне законодавство України передбачає проведення виключно імперативних всеукраїнських референдумів, хоча існує об'єктивна потреба й у законодавчому закріпленні консультативних референдумів із питань міжнародно-правового характеру.

Місцеві референдуми відповідно до положення ст. 46 Закону Ук­раїни «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 р. також мо­жуть мати імперативний і консультативний характер. Хоча стосовно

214

Референдуми в Україні

консультативних рішень місцевих референдумів не існує офіційного тлумачення. На сьогодні більшість проведених в Україні місцевих ре­ферендумів мала імперативну силу.

За підставами проведення референдуми можуть бути обов'язковими та факультативними. Тобто Український народ та територіальні гро-мади мають право вирішувати широке коло соціально значущих пи-тань, але окремі питання (внесення змін до розділів I, III, XIII Кон­ституції України, про зміну території України, про найменування або перейменування селищ, міст, районів, областей тощо) відповідно до чинного законодавства мають визначатися виключно всеукраїнським та місцевими референдумами.

Залежно від суб'єктів, що наділені правом ініціювати проведення загальнодержавного референдуму, референдуми поділяють на: ініційовані Українським народом (ст. 72 Конституції України); ініційо-вані Верховною Радою України (ст. 72, п. 2 ст. 85 Конституції України); ініційовані Президентом України (ст. 72, п. 6 ст. 106 Конституції України). Місцеві референдуми можуть бути ініційовані місцевими радами (в Автономній Республіці Крим — Верховною Радою АРК) та громадянами України, які проживають на території певної адміністративно-територіальної одиниці. Утім, говорячи про суб'єктів ініціювання місцевого самоврядування можна стверджува-ти, що ст. 143 Конституції України визначає під такими територіальні громади села, селища, міста або утворені ними органи місцевого самоврядування.

За суб'єктами ініціювання вдалою є класифікація референдумів на ініціативні та імперативні. Інщіативні референдуми на загальнодер-жавному рівні призначаються Верховною Радою та Президентом Ук­раїни, а імперативні — на вимогу не менш як 3 млн громадян України, наділених виборчим правом, за умови, що підписи щодо призначен-ня референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по 100 тис. підписів у кожній області.

Проведення ініціативних референдумів може бути скасоване орга­ном, що ініціював їх, у разі, коли питання можна вирішити іншим шляхом. Проведення ж імперативних референдумів є обов'язковим. Ці референдуми не призначаються, а проголошуються.

До суб'єктів, уповноважених ініціювати проведення місцевого референдуму, належать територіальні громади сіл, селищ та міст, а також утворені цими територіальними громадами органи місцевого самоврядування. Якщо місцевий референдум ініціюється органами

215

Розділ 15

місцевого самоврядування, він є ініціативним, а якщо територіаль-ною громадою — імперативним (обов'язковим).

Референдуми можна класифікувати і за територією їх проведення. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві ре­ферендуми» від 3 липня 1991 р. референдуми в Україні поділяють на: всеукраїнський референдум, референдум Автономної Республіки Крим та місцеві референдуми в межах адміністративно-територіаль-них одиниць. Таким чином, референдуми за територією їх проведення можна поділяти на загальнодержавні (загальнонаціональні) із.локальні. Останні в свою чергу поділяють на республіканські (місцеві), рефе­рендум Автономної Республіки Крим та місцеві референдуми.

За часом проведення загальнодержавний референдум може бути дозаконодавчіт або післязаконодавчим — залежно від проведення голосування — до чи після розгляду парламентом законопроекту, що є предметом референдуму.

Дозаконодавчі референдуми здебільшого мають консультативний характер і проводяться для визначення ставлення виборчого корпусу до рішення, яке має бути прийняте відповідним державним органом. Післязаконодавчі референдуми надають відповідної юридичної сили чинним парламентским й іншим правовим актам, тобто, по суті, мають ратифікаційний характер.

Запропонована класифікація поділу референдумів на дозаконо­давчі та післязаконодавчі не едина. За часом проведення референду­ми ще поділяють на: референдуми у формі безпосередньої участі, співучасті та опосередкованої участі громадян у законодавчому про-цесі.

За формулою, тобто конструкцією питань, що виносяться на все-народне голосування, референдуми поділяють на прості та складні. Прості конструкції питань референдумів передбачають винесення на референдум одного питання з однієї конкретно! проблеми. Прикла­дом простої формули референдуму є всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 р., коли на голосування виносилося одне питання — про легітимізацію Акта проголошення незалежності України. Складні (комбіновані) конструкції питань референдумів передбачають голосу­вання з двох і більше питань. При цьому питання можуть стосуватися різнопорядкових проблем, але, як правило, сукупність питань, вине-сених на референдум, у комплексі стосується однієї проблеми.

Визначені групи видів референдумів утворюють систему референ­думів в Україні, під якою слід розуміти систему всіх видів референ-

216

Референдуми в Україні

думів, проведення яких передбачено Конституцією та законами Ук­раїни.

Враховуючи те, що референдні правовідносини в Україні є пред­метом правового регулювання конституційного права України, вчені схильні виділяти референдне право України як самостійний інститут відповідної галузевої системи права. Так, у навчальному посібнику «Референдне право України» (К., 2006 р.) референдне право у його об'єктивному значенні визначається як сукупність якісно однорідних норм конституційного та інших галузей права, які регулюють суспільні відносини, пов'язані з безпосередньою реалізацією народ­ного суверенітету шляхом проведення всеукраїнського та місцевих референдумів. При цьому вчені розрізняють і таку складову цього права, як референдний процес, що об'єднує відповідні процесуальні норми конституційного права¹.

Оскільки будь-який інститут конституційного права тяжіє до адекватного закріплення в чинному конституційному законодавстві, то запорукою ефективності референдумів має бути ефективне рефе­рендне законодавство. Нині референдне право України закріплено в Конституції України (статті 5, 38, 69, 70, 72, 73, 74, п. 2 ст. 85, п. 6 ст. 106, ст. 156), законах України «Про всеукраїнський та місцеві ре­ферендуми», «Про Центральну виборчу комісію», «Про внесення змін до Закону України «Про Центральну виборчу комісію», Консти­туції Автономно! Республіки Крим, рішеннях і висновках Консти­туційного Суду України, постановах і роз'ясненнях ЦБК та інших нормативно-правових актах. Недосконалість чинного референдного законодавства зумовлена передусім застарілістю та невідповідністю Конституції України нормативних положень Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Цей закон свого часу мав позитивний вплив на проведення всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р., але на сьогодні є малоефективним, що підтверджу-ють невдалі спроби ініціювання проведення всеукраїнських референ­думів у 1992—2006 рр. та нереалізованість рішень всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р., а також спроби ініціювати все­український референдум у наступні роки.

При цьому за п'ятнадцять років незалежності в Україні були неод-норазові спроби привести чинний Закон України «Про всеук-

¹ Погорілко В. Ф., Федоренко В. Л. Референдне право України: Навч. посіб. — К., 2006. —С. 9,231-238.

217

Розділ 15

раїнський та місцеві референдуми» у відповідність до Конституції Ук­раїни або прийняти новий. Зокрема, тільки під час роботи Верховної Ради України V скликання було зареєстровано три проекти законів про референдуми: проект закону про місцевий референдум за № 1154 від 17 липня 2006 р., поданий народними депутатами України О. Тур-чиновим, А. Портновим; проект закону про всеукраїнський референ­дум за № 1200 від 27 липня 2006 р., поданий народними депутатами України Є. Кушнарьовим, Ю. Каракаєм; проект закону про тери-торіальну організацію виборів і референдумів в Україні за № 2863 від 10 січня 2007 р., поданий народними депутатами України Н. Богаше-вою, Ю. Ключковським, Г. Пономаренко, В. Тихоновим. Проте досі ця робота не має логічного завершення.

На сьогодні правознавці дедалі більше схиляються до думки про доцільність прийняття нового закону про референдуми, а у перспек-тиві — й единого кодифікованого акта, який регулював би порядок організації та проведеня виборів і референдумів в Україні.