13.1. Поняття прямого народовладдя

Чинна Конституція України визначає, що носієм суверенітету і единим джерелом влади в Україні є народ. Здійснення влади народом відбувається як безпосередньо, так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

3 правового боку, народовладдя означає належність усієї суспільної влади, в тому числі державної, народові, вільне здійснення та захист на­родом цієї влади відповідно до його суверенної волі в інтересах як усього суспільства, так і кожної людини й громадянина. Визнання народу вер-ховним носієм державної влади є вираженням народного суверенітету. Це означає, що народ, не поділяючи ні з ким своєї влади, здійснює її самостійно і незалежно, виключно у своїх інтересах.

Закріплюючи інститут прямого народовладдя в Україні, Консти­туція України визнає право народу захищати, охороняти, гарантувати свою владу та конституційний лад загалом. У ст. 5 Конституції України передбачається, що ніхто не може узурпувати держав ну владу. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить ви­ключно народові й не може бути узурповане державою, її органами чи посадовими особами.

127

Розділ 13

Конституційний Суд України у пункті 1 Рішення від 5 жовтня 2005 р. № 6-рп/2005 у справі за конституційним поданням 60 народ-них депутатів України про офіційне тлумачення положень частини першої ст. 103 Конституції України в контексті положень її статей 5, 156 та за конституційним зверненням громадян про офіційне тлума­чення положень частин другої, третьої, четвертої ст. 5 Конституції України №1-5/2005 встановив, що положення частини другої ст. 5 Конституції України «носієм суверенітету і единим джерелом влади в Україні є народ» треба розуміти так, що в Україні вся влада належишь аародові. Влада народу є первинною, единою і невідчужуваною та здійснюється народом шляхом вільного волевиявлення через вибори, рефе­рендум, інші форми безпосередньої демократа у порядку, визначеному Конституцією та законами України, через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, сформовані відповідно до Кон­ституції та законів України¹.

Конституція України надала безпосередньому волевиявленню пріоритетного значення, що, з одного боку, має глибоке історичне коріння, оскільки історія свідчить, що безпосередня демократія з'явилась раніше представницької, а з іншого — це стало об'єктивним відображенням суспільно-політичної практики незалежної України.

Тому влада народу може розглядатися як провідна правова кате-горія, ключове поняття сучасного українського конституціоналізму. В юридичному сенсі це передовсім виявляється в тому, що установча влада Українського народу є первинною щодо всіх гілок державної влади, які похідні від народного суверенітету. При цьому потрібно ма-ти на увазі обставини, на які слушно звертає увагу В. Шаповал. Зокрема, йдеться про те, що «домінуюча роль представницької демократа не заперечує її взаємозв'язків з явищем безпосередньої демократа'»². «У наші дні безпосередня демократія і представницька демократія за об'єктами є важливими «сегментами» сфери консти-туційного регулювання...»³. Отже, взаємозв'язок безпосередньої і представницької демократа є складним, багатовимірним та взаємо-доповнюючим.

Вищими формами безпосереднього здійснення народом влади визначено вибори і референдуми, на основі яких забезпечується формування інте-

¹ Офіційний вісник України. — 2005. — № 41. — Ст. 2605

² Шаповал В. М. Сучасний конституціоналізм: Монографія. — К., 2005. — С. 310. ^а Там само. — С. 311.

128

Теоретичні основи безпосереднього народовладдя

ресів у суспільстві, узгодження й координування цих інтересів, прояв волі народу як через формування представницьких органів держави та органів місцевого самоврядування, і прийняття ними відповідних рішень, насамперед у формі законів, так і через прийняття рішень за-гальнодержавного або місцевого значення безпосередньо громадяна-ми. Окрім цих провідних форм реалізації безпосереднього народо­владдя, Конституцією України надається можливість здійснення народного волевиявлення і через інші форми безпосередньої демо­крата, зокрема дорадчі опитування, народні обговорення тощо.

Конституційні новели у сфері безпосереднього народовладдя по-ряд з іншими є реальним кроком у демократизації суспільства і дер­жави. Конституційне регулювання безпосереднього народовладдя дає підстави розглядати Україну і де-юре, і де-факто як демократичну державу, що запроваджує міжнародні принципи і стандарти безпосе­редньої демократа.

Систему нормативно-правових елементів механізму безпосереднього народовладдя становлять: Конституція України; виборче законодав-ство; законодавство про референдуми; інше конституційне законо-давство у сфері безпосереднього народовладдя; адміністративне, фінансове, кримінальне, цивільне, трудове, цивільне процесуальне й інші галузі та інститути законодавства.

Нормативно-правовий механізм безпосереднього народовладдя природно формує насамперед Конституція України. Як Основний Закон і акт найвищої юридичної сили вона може і має створювати правові основи організації і функціонування безпосереднього наро­довладдя. Конституція України проголошує насамперед основні принципи безпосереднього народовладдя — загальні та інституційні, а також основні його напрями, форми й найважливіші інститути ме­ханізму здійснення та його гарантій.

Природно, що основне конституційне регулювання прямого на­родовладдя міститься у спеціальному, окремо виділеному III розділі Конституції України — «Вибори. Референдум». Закономірно, що третій розділ чинної Конституції України присвячений безпосеред-ньому народовладдю, зокрема його пріоритетним формам — виборам і референдумам, є наступним після розділів першого і другого Кон­ституції України, де визначаються загальні засади конституційного ладу України і правовий статус особи, права, свободи та обов'язки людини і громадянина. Проте і ці розділи містять чимало положень, що є складовими механізму безпосереднього здійснення влади наро-

5-8152

129

Розділ 13

^^-Н№ЬУУУГСУЬ^^\%ЧУЧ№м-*л

дом. Це стосується насамперед системи політичних прав і свобод лю-дини і громадянина: права брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно оби-рати й бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (ст. 38); права направляти індивідуальні чи колек-тивні письмові звернення або особисто звертатися до органів держав­ної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службо-вих осіб цих органів (ст. 40); права на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення й захисту своїх прав і свобод для задоволення політичних, економічних, соціальних, куль-турнихта інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених зако­ном в інтересах національної безпеки і громадського порядку, охоро-ни здоров'я населення або захисту прав та свобод інших людей (ст. 36); права збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи й демонстрації (ст. 39).

У наступних — IV, V, VI, XI — розділах Конституції України виз-начаються повноваження органів державної влади і органів місцевого самоврядування щодо призначення виборів та референдумів в Ук-раїні, ініціювання референдуму, здійснення суб'єктивного пасивно-го виборчого права громадян України, формування Центрально! виборчої комісії, судового захисту виборчих прав громадян України тощо, які також становлять правовии механізм реалізації прямого народовладдя.

Серцевиною нормативно-правового механізму безпосереднього народовладдя є профільне законодавство — в галузі безпосередньої демократії: виборче, референдне та ін. До системи виборчого законо­давства належать закони про вибори народних депутатів України, вибори Президента України, вибори депутатів Верховної Ради Авто-номної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, Центральну виборчу комісію. Сьогодні можна конста-тувати становлення системи виборчого законодавства і необхідність його кодифікації у вигляді Кодексу України про вибори і референду-ми. Складовою галузевого законодавства є законодавство про рефе-рендуми — всеукраїнський і місцеві, про народні обговорення тощо.

У сучасній науковій юридичній літературі існують різні підходи до розуміння безпосередньої демократа'. Найбільш загальновідомим у по-передні часи було визначення, що дав В. Коток, який під безпосеред­нього демократією розумів ініціативу й самодіяльність народних має в управлінні державою, їхнє пряме волевиявлення при розробці і прий-

130

Теоретичні основи безпосереднього народовладдя

нятті державних рішень, а також пряму участь у реалізації цих рішень, здійсненні народного контролю¹.

На думку М. Фарберова, «пряме народовладдя означав пряме во-левиявлення народних має при розробці й прийнятті державних рішень, а також їх пряма участь у впровадженні цих рішень у життя, здійсненні народного контролю»².

Г. Шахназаров розумів під безпосередньою демократією порядок, за якого рішення приймаються на основі прямого і конкретного во-левиявлення всіх громадян³. Досить часто в науці конституційного права вживаються загальні визначення безпосередньої демократа, такі як пряма участь народних має у вирішенні справ держави і суспільства.

М. Чудаков визначав, що «безпосередня демократия — це суспільні відносини, в межах яких здійснюється широкий комплекс способів участі громадян в управлінні справами держави і суспільства, в ре-зультаті чого воля громадянина (колективу) безпоеередньо, тобто без обов'язкової допомоги обраних (призначених) у державні органи представників впливає на формування державно! політики та її здійснення, а також створює представницьку систему і вирішально впливає на її функціонування»⁴.

Сучасні російські учені Ю. Дмитрієв і В. Комарова вважають, шо «безпосередня демократия являє собою суспільні відносини, що ви-никають у процесі розв'язання певних питань державного та суспільного життя суб'єктами державної влади, правомочними вира-жати їх суверенітет шляхом безпосереднього владного волевиявлен-ня, яке полягає у загальному виконанні (в масштабах питання, шо вирішується) і не потребує ніякого затвердження»⁵.

В. Погорілко, розглядаючи безпосереднє народовладдя як на-лежність влади народу, її здійснення і захист, давав таке визначення: «Безпосереднє народовладдя — самостійна реалізація народом влас-

Коток В. Ф. Проблемьі развития непосредственной демократии в Советском государ­стве: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 1965. — С. 3. >

Фарберов Н. П. Демократия развитого социалистического общества. — М., 1975. — С. 19.

Шахназаров Г. X. Социалистическая демократия. — М., 1974. — С. 137.

Чудаков М. Ф. Правовьіе проблемьі участия личности в осуществлении непосредст­венной демократии в СССР: Дис. ... канд. юрид. наук. — X., 1982. — С. 35.

Комарова В. В., Дмитриев Ю. А. Референдум в системе народовластия. — М., 1995. — С. 28.

131

Розділ 13

ної волі щодо власних інтересів, власної долі (у цілому чи щодо час-тини суспільства або окремих осіб) або щодо інших народів і держав за їх згодою при сприянні політичних партій, їхніх блоків, інших складових механізму безпосередньої демократії або без них»¹. Характерними рисами безпосередньої демократії є:

— пряме волевиявлення народу, тобто участь громадян у прийнятті рішень, здійсненні влади від його імені;

— прийняття рішення обов'язкового, імперативного характеру. Результата народного волевиявлення у визначених Конституцию та законами України формах безпосередньої демократії є обов'язкови- ми².

Найбільш адекватним сучасному розвиткові суспільних відносин могло б бути таке визначення безпосередньої демократії. Пряме народовладдя — це система форм безпосереднього вільного воле­виявлення народу як носія суверенітету і единого джерела влади в Україні шляхом його прямої участі відповідно до Конституції та законів України у прийнятті політико-правових рішень — формуванні представницьких органів державної влади та органів місцевого самовря-дування і безпосередньому прийнятті (затвердженні) владних рішень (законів) з передбачених Конституцією та законами України питань.

Важливим для розуміння сутності безпосереднього народовладдя є врахування того, що відповідно до змісту Конституції безпосереднє народовладдя як волевиявлення народу може здійснюватись як наро­дом загалом, так і його певними частинами або спільнотами зокрема. Так, прямим волевиявленням народу вважається і волевиявлення територіальних громад. Місцеві вибори і референдуми є волевияв­ленням територіальних громад, які відповідно до ст. 141 Конституції України є основою, пріоритетним суб'єктом місцевого самовряду-вання, і нерідко називаються виявами локальної, місцевої демократії.

Конституція визначає як загальні принципи безпосередньої демо­кратії, так і інституціональні (спеціальні), зокрема принципи виборів, референдумів тощо. Пріоритетними є природно загальні принципи, притаманні всім або більшості форм безпосереднього на­родовладдя.

¹ Виборче право України: Навч. посіб. / За ред. В. Ф. Погорілка, М. I. Ставнійчук. — К., 2003.

² Офіційний вісник України. — 2005. — № 41. — Ст. 2605.

132

Теоретичні основи безпосереднього народовладдя

Відповідно до Основного Закону загальними принципами безпосе-редньої демократа є: принципи суверенності народу; єдиновладдя на­роду; повновладдя народу; безпосереднього волевиявлення народу; поєднання безпосередньої і представницької демократа; пріоритет-ності безпосереднього народовладдя в системі демократа; політично-го плюралізму; конституційності й законності; загальності у здійсненні безпосереднього народовладдя; рівності у здійсненні без­посереднього народовладдя; принцип реальности безпосереднього народовладдя; гарантованості безпосереднього народовладдя та його захисту.

Принцип суверенності (суверенітету) народу означав верховенст­во влади народу, відсутність над ним іншої суспільної влади всередині країни або за її межами, в міжнародних відносинах. Він закріплений у ст. 5 Конституції України. Цей принцип утвердився з прииняттям Декларації про державний суверенітет України¹, Акта проголошення не-залежності України², а згодом — чинної Конституції України.

Суверенітет народу (нації) означав верховенство влади народу як щодо політичних інститутів (партій, держави), так і щодо еко-номічних, ідеологічних, соціальних та інших структур і окремих спільностей, а також незалежність, рівноправність у відносинах з іншими народами і державами.

Принцип єдиновладдя народу означав, що народ в, як зазначається у ст. 5 Конституції, единим джерелом влади в Україні. Політичні партії, їхні блоки, державні органи й організації, засоби масової інформації та інші інститути суспільства і держави сприяють здійсненню влади народом, тобто безпосередньому народовладдю, проте единим джерелом влади (повноважень), яку отримують органи державної влади та органи місцевого самоврядування, є народ, його воля. Воля народу втілюється в нормах Конституції, законах та інших правових актах.

При цьому для суспільства важливо, шоб ця воля відображала во­лю більшості громадян України і при цьому були враховані інтереси всіх соціальних груп, до того ж своєчасно, повно і на всій території країни. Значною мірою це залежить від політичних партій, які спри­яють формуванню і виявленню політичної волі громадян.

¹ Відомості Верховної Ради УРСР. — 1990. — № 31. — Ст. 429.

² Відомості Верховної Ради Украши. — 1991. — № 38. — Ст. 502.

133

Розділ 13

Принцип повновладдя народу означав, що народ є единим джерелом політичної влади в Україні в усіх сферах діяльності суспільства і дер-жави і що органи держави й місцевого самоврядування отримують насамперед владу безпосередньо від народу, що влада партій поши-рюється лише на їх членів, і від імені народу можуть виступати лише органи, обрані (сформовані) й уповноважені народом. А сутністю принципу повновладдя народу у сфері безпосередньої демократа є, звичайно, право народу вирішувати будь-які суспільні питання, за винятками, встановленими Конституцією і законами.

Принцип безпосереднього волевиявлення народу означав можливість прийняття ним рішень безпосередньо шляхом голосування чи в інший передбачений законодавством спосіб при формуванні органів державної влади або органів місцевого самоврядування, прийнятті Конституції і законів або внесенні змін до них тощо.

Нині спостерігається деяке відсторонення від організації процесу волевиявлення народу всіх державних структур. Однак їм належить здебільшого допоміжна роль, наприклад, сприяння в організації ви-борів.

Принцип поєднання безпосередньої і представницької демократа надає можливість обговорення і вирішення одних і тих самих питань загальнонаціонального (загальнодержавного) або місцевого значення як безпосередньо народом шляхом референдуму чи в іншій формі, так і органами державної влади та органами місцевого самоврядуван­ня.

Принцип пріоритетності безпосереднього народовладдя означає пріоритет безпосередньої демократа щодо представницької через ії походження, зміст, юридичну вагу актів та інші обставини. Вищим виявом пріоритетності безпосередньої демократа є прийняття кон-ституцій шляхом загальнонаціонального референдуму та внесення до них змін, вирішення на референдумі питань суверенітету, незалеж-ності держав, територіальних змін тощо.

Принцип політичного плюралізму у здійсненні безпосереднього народовладдя охоплює насамперед багатоманітність форм безпосе­реднього народовладдя (вибори, референдуми, народні обговорення тощо), а також можливість політичної діяльності існуючих політич-них партій, за винятком діяльності, забороненої Конституцією і зако­нами, а також можливість утворення нових політичних партій і громадських організацій і вступу до них. Адже відповідно до части-ни другої ст. 36 Конституції України саме політичні партії сприяють

134

Теоретичні основи безпосереднього народовладдя

формуванню політичної волі громадян, беруть участь у виборах, на-самперед, висуваючи кандидатів на виборах та у інших передбачених законах формах.

Принцип конституційності безпосереднього народовладдя — це мож-ливість визначення його найважливіших засад і зокрема самих прин-ципів та встановлення певних, зазвичай у виняткових випадках, об-межень насамперед і переважно Конституцією України. Наприклад, відповідно до ст. 37 Конституції України утворення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі та дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну консти-туційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і те-риторіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоп-лення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалю-вання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення, забороняються. Право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переко-нань та право на інформацію можуть бути також обмежені законом у інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання правопорушенням чи зло-чинам, охорони здоров'я населення, захисту репутації або прав інших людей, запобігання розголошенню інформації, отриманої конфіденційно або для підтримання авторитету й неупередженості правосудия (ст. 34 Конституції України).

Розвиток і конкретизація положень Конституції України щодо безпосереднього народовладдя, зокрема визначення порядку організації і проведення виборів, референдумів та інших форм безпо­середнього народовладдя, статус інститутів, які забезпечують їх здійснення та гарантії, відповідно до положень самого Основного Закону врегульовуються законами.

Принцип загальності у здійсненні безпосереднього народовладдя озна­чав, що кожен громадянин України має право брати участь у здійсненні влади незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального похо-дження, майнового стану, місця проживання тощо.

Принцип рівності у здійсненні безпосередньої демократа означає рівні умови для всіх суб'єктів безпосереднього народовладдя, зокрема з-поміж кандидатів, виборців та інших суб'єктів та учасників вибор-чого та інших процесів, рівність їх прав, повноважень, рівність голосів виборців під час голосувань тошо. Засадами цього принципу

135

Розділ 13

є конституційні положення про те, що усі люди рівні й вільні у своїй гідності та правах і що громадяни України мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом (ст. 24).

Принцип реальності безпосереднього народовладдя означає відповідність Конституції і законам та міжнародним стандартам існу-ючих суспільних відносин у сфері безпосереднього народовладдя, їхній справжній демократизм. Відтак це насамперед дотримання періодичності проведення виборів та застосування інших форм без­посереднього народовладдя, зокрема референдумів, справжній демо­кратизм виборчого і референдного процесів, тобто порядку прове­дення виборів і референдумів, та інших форм безпосереднього наро­довладдя. Реальність безпосереднього народовладця — дотримання як загальних, так і спеціальних (інституційних) принципів безпосе­реднього народовладдя, передбачених Конституцією і законами.

Принцип гарантованості безпосереднього народовладдя полягає у його захищеності, непорушності, недоторканності. Цей принцип безпосередньо встановлюється Конституцією і законами. Так, уст. 71 Конституції України зазначається, що виборцям гарантується вільне волевиявлення. Чинне законодавство про вибори, референдуми та інші форми безпосереднього народовладдя передбачає систему нор-мативно-правових і організаційно-правових гарантій здійснення без-посередньої демократа.

Поряд із загальними принципами безпосереднього народовладдя Конституцією і законами України передбачаються спеціальні (інсти-туційні), зокрема принципи виборів, референдумів тощо. Детально про це йтиметься у наступному розділі.

136

_{Розділ 14}