Глава 13

АДМІНІСТРАТИВНЕ СУДОЧИНСТВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

Становлення в Україні системи адміністративної юстиції, як один з етапів на шляху побудови демократичного суспільства, викликав посилений інтерес до цього інституту у інших правових системах, де він склався досить давно і ефективно функціонує до сьогодні. Звичай­но, система адміністративних судів, сама концепція судового захисту прав громадян і організацій від свавілля адміністрації залежать від характеру системи права кожної окремої країни. Але безперечно об­'єднуючим фактором є належність до однієї правової родини, яка спричиняє спільність поглядів на завдання, принципи і механізми адміністративної юстиції у країнах всередині цієї правової родини.

Досліджуючи роль суду у захисті прав і інтересів суб'єктів права, слід враховувати, що світова спільнота визнає судовий захист най­вищою формою гарантії прав людини і громадянина. Окреслюючи коло дослідження, виходимо з того, що найбільший інтерес для Ук­раїни являє розгляд системи адміністративної юстиції романо-германської правової родини та родини загального права, оскільки саме принципи у зазначеній сфері країн, що входять до цих правових ро­дин, були певним чином запозичені нашою країною для формування власної адміністративної юстиції.

У Західній Європі існує багато моделей адміністративної процеду­ри щодо судового контролю за діяльністю органів державного управ­ління, які відповідають правовим системам та історії цих країн, пев­ним поглядам теоретиків права.

Слід зазначити, що конкретні моделі юрисдикційного контролю загалом можна об'єднати у дві великі групи, залежно від того, яки­ми органами здійснюється юрисдикція з адміністративних справ. Так, системі єдиної юрисдикції загальних судів притаманні такі ха­рактерні риси: 1) контроль за актами адміністративних органів здійснюється загальними судами; 2) відсутня струнка система адмі­ністративних судів, очолювана Вищим адміністративним судом (Ве­лика Британія, Австралія, Нова Зеландія, Данія, Норвегія тощо).

Система множинної (подвійної) юрисдикції характеризується тим, що: 1) у ній є система адміністративних судів загальної та спеціаль­ної юрисдикції; 2) розгляд незначної категорії адміністративних справ здійснюють у межах своєї компетенції також і загальні суди (Франція, Німеччина, Італія, Швеція, Греція тощо).

При цьому в цих системах також розрізняють різні моделі адмі­ністративної юстиції.

Сьогодні в Європі на підґрунті юрисдикції Європейського суду для ЄС і Суду з прав людини в межах Європейської Ради на стадії формування перебуває спільне адміністративне право, в якому ос­новний акцент робиться на реалізації та захисті прав громадян. Комплекс німецьких законів щодо адміністративно-процесуального права відіграє значну роль у цих наробках.

13.1. Адміністративне судочинство Німеччини

13.1.1. Загальні положення

Адміністративна юстиція Німеччини, як Франції і інших країн кон­тинентальної правової системи, належить до системи подвійної юрис­дикції (або дуалістичної моделі юрисдикційного контролю) і характе­ризується тим, що законодавство виокремлює спори між приватними особами і відносить їх до сфери загальних судів, а спори між приват­ними особами та адміністративними органами — до компетенції адмі­ністративних судів або трибуналів.

При цьому всередині цієї системи розрізняють французьку мо­дель і німецьку модель.

Німецька модель (модель розподілу судової влади на різні гілки) відрізняється тим, що всі адміністративні спори віднесені винятково до компетенції адміністративних судів загальної і спеціальної компе­тенції, які відокремлені від загальних судів.

Адміністративні суди утворюються шляхом внутрішньої спеціалі­зації по відношенню до всієї системи судової влади і зовнішньої — по відношенню до загальних судів. Ці суди формують струнку сис­тему органів, очолювану Вищим адміністративним судом. Ця модель є характерною також для Швеції, Індонезії, Мозамбіка.

Зачатки адміністративного правосуддя з'являються у Німеччині на початку XIX сторіччя, а саме - - у ранньому Новому часі, Дихо­томія права на приватне і публічне призвела, з одного боку, до об­меження компетенції (підсудності) звичайних судів, а з другого — до виникнення адміністративної юстиції, тобто до утворення органів са­моконтролю за управлінням. Зразком для наслідування стала Фран­ція, де виникло контрольне "утворення" у своїй початковій формі (Державна Рада).

Німецьке адміністративне судочинство того часу функціонувало за енумеративним принципом, у відповідності до якого компетенція адміністративних судів обмежувалась конкретним переліком спорів, справи за якими були їм підсудними. Такий стан зберігався до кінця Другої світової війни, коли у законодавство Німеччини було введено генеральне застереження, за яким будь-який адміністративний акт можна було оскаржити у адміністративному суді. Конституція Німеччини гарантує широку систему правового захисту особи від будь-яких дій адміністративних органів управління. У ст. 19, абз. 4 Основного Закону записано: "Якщо державна влада порушує права якоїсь особи, ця особа має право звернутися до суду".

Адміністративним правом закріплене положення, згідно з яким адміністративні органи держави діють у публічних інтересах, тому адміністративне право захищає, насамперед, саме ці інтереси. Але воно може захищати і індивідуальні інтереси окремої особи, якщо вони у підсумку служать інтересам публічним. Таким чином, при­ватні та публічні інтереси збігаються і тому суб'єктивно-публічне право забезпечує кожному окремому громадянину або організації статус наділеної власними правами особи. Це дає йому можливість самостійно виступати у своїх правовідносинах з державою.

Відносини між громадянином чи організацією, з одного боку, і державою, з іншого, ґрунтуються на принципі законності управлін­ня. Так, відповідно до абз. З ст. 20 Конституції ФРН виконавча влада зв'язана законом і правом, що зумовлює підпорядкування діяльності адміністративних органів волі законодавця і одночасно — контролю адміністративних судів.

Принципи адміністративної юстиції сформульовано в Конституції, а також випливають з сутності правової держави.

Право на загальний, вільний доступ до суду означає, що вимоги до скарги не мають бути неприйнятними, наприклад, через надто короткі строки подання скарги чи занадто високі вимоги до ЇЇ форми. Соціально слабким держава надає фінансову допомогу для оплати судових витрат.

Право бути заслуханим судом означає, що усе сказане громадянином у засіданні суд має взяти до уваги. Свідчення, повідомлення громадянина не можуть бути обмеженими, а судові рішення вино­сяться з врахуванням лише того, про що повідомив громадянин.

Принцип коректного ведення справи € принципом правової дер­жави і з нього випливає право на адвокатську допомогу.

Право на усний розгляд у змагальному процесі, в якому адмініст­ративний орган е стороною з такими самими правами, як і громадя­нин. Тобто закріплений також принцип рівності перед судом і зако­ном [1].

На відміну від французької системи, якій притаманне, перш за все, здійснення судом об'єктивного контролю норм, що застосову­ються, німецька адміністративна юстиція створена для забезпечен­ня, передусім, судового захисту прав громадян.

Адміністративна юстиція визначається як правосуддя (судочин­ство) з обставин публічного управління, що не збігаються з підсуд­ністю конституційних судів.

Тобто німецькою правовою доктриною адміністративна юстиція пов'язується, преш за все, з діяльністю судових органів загальної адміністративної юрисдикції та спеціальної адміністративної юрис­дикції, що функціонують у межах судової влади і здійснюють судо­чинство.

Таким чином, суди адміністративної юрисдикції вирішують спори, що виникають у сфері публічного права між громадянином та органом адміністрації, за винятком тих, які підвідомчі Конституційному суду.

Поняття публічно-правового спору охоплює всі випадки, у яких спірними є правові наслідки, що випливають із застосування пуб­лічного права. При цьому публічно-правовою визнається кожна нор­ма, в якій носієм державної влади є, як мінімум, суб'єкт підпоряд­кування. Характеризується публічно-правовий спір тим, що завжди виникає в умовах здійснення державної влади.

Звернення до адміністративного суду у Німеччині можливе в усіх суперечках публічно-правового характеру, за винятком тих, що ма­ють конституційно-правовий характер, якщо для розгляду цього спору федеральним законом не передбачений інший суд. Розв'язання публічно-правових спорів у галузі права землі, за законом цієї землі можуть бути доручені іншому суду.

Адміністративному судовому процесу Німеччини відоме поняття адміністративного позову, який трактується як висунута вимога про скасування правового акта, або про визнання акта недійсним, а також про присудження до прийняття відхиленого чи невиданого адміністративного акта (позов про примушення до виконання зобо­в'язання). Такий позов може бути поданий у випадку, коли позивач зазначає у ньому, що адміністративним актом або його відхиленням (невиданням) було утиснуто його права.

Слід зазначити, що предметом адміністративного позову може бути також визнання існування чи не існування правовідносин чи недійсність адміністративних актів, якщо позивач правомірно заці­кавлений у швидкому визнанні (позов про визнання). Ця вимога не може бути подана у випадку, коли позивач може чи міг би домага­тися своїх прав позовом про зміну правовідносин чи позовом про виконання зобов'язання. Винятком є випадок, коли висувається ви­мога про визнання недійсності адміністративного акта.

Одним із найважливіших позовів є позов про визнання недійсним адміністративного акта. Цей позов подається у випадках необхід­ності скасування адміністративного акта, яким створюються додат­кові обмеження, встановлюються додаткові обов'язки суб'єктів тощо. Розрізняють також позов про скасування адміністративного акта "подвійної дії", що адресований зацікавленим особам, які отри­мують внаслідок його видання певні переваги. Подвійність такого акта полягає в тому, що він одночасно погіршує становище позива­ча. Право на адміністративний позов у такому випадку перевіряєть­ся дуже ретельно.

Правом на звернення до суду з адміністративним позовом адміні­стративним процесуальним законодавством Німеччини наділені лише ті особи, права яких безпосередньо порушено. Таким чином, так звані "популярні позови", тобто позови на захист третіх осіб, з ад­міністративного процесу виключено.

Позов про оспорювання адміністративного акта подається протя­гом місяця після видачі рішення адміністративного органу, що здійснював перевірку акта в адміністративному порядку. Якщо таке рішення не містить роз'яснень щодо порядку подання адміністратив­ного позову до суду, цей строк подовжується до одного року.

При задоволенні позову виноситься судове рішення, що підлягає обов'язковому виконанню.

3.1.2. Система адміністративних судів Німеччини

В основі побудови системи адміністративних судів Німеччини лежать два основних принципи: І) ідея ізоляції правосуддя з адміні­стративних справ від втручання виконавчої влади, що визначило

виокремлення адміністративних судів у самостійну гілку судової влади; 2) ідея розподілу сфер публічного і приватного інтересів, яка зумовила відокремлення адміністративного судочинства від загаль­них судів [2]. Як і у Франції, у Німеччині існують адміністративні суди не лише загальної, але і спеціальної адміністративної юрисдикції.

У Німеччині в адміністративній юстиції існує три Інстанції, дві з яких на рівні федеральних земель, а третя — на рівні федерації. Та­ким чином, система адміністративних судів складається з Федераль­ного адміністративного суду, вищих адміністративних судів земель і адміністративних судів.

Адміністративні суди земель є судами першої інстанції, Вищі адміністративні суди є апеляційною інстанцією. Касаційною інстан­цією є Федеральний адміністративний суд. Виокремлюються загаль­на адміністративна судова компетенція, тобто власне адміністра­тивні суди, і спеціальна компетенція, до якої належать фінансова та соціальна підсудність.

Адміністративний суд очолює президент суду, якому підпорядко­вані головуючи та інші судді. В адміністративному суді є судові палати, до складу яких входять головуючий та два професійні судді. Справи можуть слухатися одноособово суддею або колегіально па­латою. Поруч із професійними суддями у засіданнях можуть брати участь також непрофесійні судді, які призначаються на певний термін (чотири роки) і обираються із "достойних" громадян землі.

Судами другого рівня є вищі адміністративні земельні суди. До їх компетенції віднесено розгляд апеляційних скарг на рішення адмін­істративних судів першого рівня. Крім цього, вищі адміністративні земельні суди можуть розглядати по першій інстанції деякі категорії справ, зазначені у законодавстві.

Вищий адміністративний земельний суд очолює президент суду. Цей суд поділено на сенати, які приймають рішення у складі трьох суддів. Земельним законодавством може бути визначена інша кількість суддів, які здійснюють колегіальний розгляд справ у Вищо­му адміністративному суді землі.

Вищий адміністративний суд землі приймає рішення в

інстанційній підсудності про: 1) апеляції щодо рішень адміністратив­ного суду, прийнятих за результатами розгляду справи по суті;

2) скарги на інші рішення адміністративного суду; 3) ревізії рішень адміністративного суду згідно з положеннями закону.

Як і у Франції, адміністративне судочинство Німеччини ґрунтується на принципах "інквізиційного" процесу, у відповідності до якого суддя (суд) має самостійно, з власної ініціативи, відшукувати докази, яких не вистачає, для прийняття справедливого, об'єктивно­го та законного рішення.

На відміну від Франції, адміністративні суди мають право не лише визнати недійсним адміністративний акт, але й зобов'язати ад­міністративний орган видати певний адміністративно-правовий акт.

Виконання адміністративних судових рішень на практиці не спри­чиняє труднощів та непорозумінь, органи управління, як правило, ретельно виконують їх, виявляючи тим самим повагу до адміністра­тивних судів.

13.1.3. Підвідомчість та підсудність адміністративних справ

Слід зазначити, що у країнах, де установи адміністративної юстиції відокремлені від системи загальних судів, виникає проблема розподілу їх компетенції з цими судами. У тій чи іншій формі ця проблема зна­ходить вирішення за допомогою так званої таксації, що передбачає встановлення судовою практикою або законом певного загального принципу (clausula generalis) і визначення видів адміністративних спорів, що підлягають розгляду у загальних чи адміністративних судах.

Таксація може бути негативною, коли закон визначає справи або групи справ, які виключаються із підвідомчості того чи іншого суду.

Таксація може також бути позитивною і перераховувати справи або групи справ, що підлягають розгляду в судах тієї чи іншої юрис­дикції.

Різновидом методу таксації є метод енумерації, коли у переліку наводяться не справи або групи справ, а у загальній формі види справ (земельні, податкові, соціальні тощо).

Доступ до адміністративних судів, за законом, у Німеччині має будь-яка особа, права котрої порушено публічною владою. Під пуб­лічною владою німецький федеральний Конституційний суд розуміє лише виконавчу владу. Правовий захист адміністративними судами можливий у випадку, коли порушуються конкретні власні права особи, тобто метою є захист прав, що належать конкретній особі. Йдеться не лише про основні права (порушення яких можна оскар­жити безпосередньо до Конституційного суду), але й про усі інші, визнані правопорядком, суб'єктивні права, насамперед ті, котрі по­значаються у законодавстві як суб'єктивні публічні права. Поняття суб'єктивного публічного права об'єднує всі визнані правопорядком індивідуальні інтереси (легітимні інтереси, що визначаються у іспанському та італійському праві). Принциповим тут є те, щоби правова норма служила не лише інтересам спільноти, але й інтере­сам індивідуума.

Однак юрисдикція адміністративних судів у сфері публічно-право­вих спорів має деякі обмеження.

По-перше, звернення до адміністративного суду можливе лише у випадку відхилення скарги інстанцією вищою по відношенню до адміністративної інстанції, що порушила право особи (видала акт, що оскаржується). Тобто позов до адміністративного суду можна подати лише після перевірки цього акта у порядку попереднього адміністративного провадження.

По-друге, для певних сфер публічної адміністрації існують са­мостійні гілки судової системи: вже згадувані фінансові суди та суди з соціальних справ. Фінансове і соціальне судочинство є видами спеціального адміністративного судочинства.

По-третє, спори про публічно-правові компенсації розв'язуються звичайними судами в порядку цивільного судочинства.

Щодо попереднього оскарження адміністративного акта у дер­жавних органах, яке передує позовному провадженню в адміністра­тивних судах, законодавством встановлено строк подачі такої скар­ги, який дорівнює одному місяцю з моменту видання адміністратив­ного акта. Строк може бути довшим при відсутності опублікування адміністративного акта або відсутності порядку його оскарження. У такому випадку скаргу може бути подано протягом року. Скарга подається у орган, що видав адміністративний акт. Якщо орган, що видав адміністративний акт, не усуває недоліків, що містяться у скарзі, вищий орган має видати постанову по скарзі.

На відміну від адміністративного суду, який перевіряє законність видання оспорюваного адміністративного акта, вищий орган має право перевірити також доцільність його видання.

Німецьке законодавство розрізняє предметну та інстанційну підсудність в ієрархічних інстанціях.

За загальним правилом, територіальна підсудність визначається за місцезнаходженням відповідача. Так, при позовах про визнання

недійсним адміністративного акта федерального органу або іншої публічної установи, компетентним у територіальному відношенні є суд, в окрузі якого вони розташовані. Це ж стосується і визначення підсудності спорів щодо нерухомого майна або прав на будь-що, пов'язаних з певною місцевістю.

У випадку, якщо адміністративний акт, що оскаржується, видано органом, компетенція якого поширюється на декілька округів, тери­торіальна підсудність адміністративного суду визначається, виходя­чи з місця проживання (постійного чи тимчасового) позивача.

У деяких випадках виникає необхідність призначення компетент­ного адміністративного суду, оскільки виникають проблемні питання визначення підсудності.

Компетентний суд у межах підсудності адміністративним судам призначається вищим судом у таких випадках:

якщо компетентний адміністративний суд у конкретній ситу­ації з якихось причин не може розглянути справу (причини мають бути суттєвими, або правовими);

якщо через межі різних судових округів неможливо встанови­ти, який адміністративний суд є компетентним у даній справі;

3) якщо можлива компетенція різних судів;

існує спір про компетенцію між адміністративними судами (різні суди заявили про свою компетенцію);

якщо різні суди, один з яких є компетентним у справі, заявили про свою некомпетентність.

Проблема розподілу компетенції між загальними та спеціалізова­ними адміністративними судами вирішується шляхом позитивної таксації справ, які належать до компетенції спеціалізованих адміні­стративних судів.

Адміністративний процес (провадження у адміністративних су­дах) поділяється на два види: попередній (тимчасовий) правовий захист (здійснення попереднього захисту) і основне судочинство.

Як зазначалося, для всіх адміністративних судів встановлено ви­біркова підсудність з усіх публічно-правових спорів. Публічно-право­вий спір завжди виникає в умовах здійснення державної влади, його поняття об'єднує всі випадки, у яких спірними є правові наслідки випливають з застосування публічного права. При цьому публіч­но-правовою є будь-яка правова норма, у якій носієм державної влади є суб'єкт підпорядкування.

13.2. Адміністративне судочинство Франції

13.2.1. Загальні положення

Для адміністративної юстиції Франції характерною є дуалістична модель системи подвійної юрисдикції, яка характеризується тим, що законодавство також розділяє спори між приватними особами (ком­петенція загальних судів) і спори між приватними особами і адміні­стративними органами (компетенція адміністративних судів), але при цьому певні категорії справ у порядку винятку передає до ком­петенції загальних судів. Це породжує подвійність і паралельне існу­вання двох юрисдикцій при здійсненні юрисдикційного контролю: загальний судовий і адміністративний. Класичним зразком такої моделі є, як зазначалося, Франція. Крім неї, до французької моделі належать також Італія, Греція, Люксембург тощо.

Французька система адміністративної юстиції, яка визнається класичною, характеризується наявністю спеціальних судових органів (адміністративних судів), що займаються розглядом і розв'язанням дише спорів за позовами громадян до органів управління. Метою французької адміністративної юстиції є регулювання конфліктів між громадянами і органами державного управління або між самими органами і установами, а також прийняття рішень, що ґрунтуються на нормах адміністративного права [4]).

Французька доктрина адміністративної юстиції будується на іншому, ніж німецька концепція, теоретичному підґрунті, що пору­шує монополію судової влади на правосуддя. Вона виходить з того, що розгляд спорів про право адміністративне і юрисдикційний кон­троль супроводжуються оцінкою дій адміністративних органів, які є спеціальними суб'єктами права. Тому перевірка дій цих органів і їх правова оцінка мають бути вилучені з компетенції загальних судів і передані адміністративним трибуналам — створеним в межах самої виконавчої влади особливим установам. Відповідно до французької доктрини головною метою адміністративної юстиції є об'єктивний контроль за нормами, що застосовуються, з точки зору їх внутрішньої та зовнішньої законності, тобто охорона позитивного права. Німецька концепція, навпаки, пов'язує головні завдання адміністра­тивної юстиції безпосередньо із забезпеченням судового захисту суб'єктивних прав і законних інтересів громадян і опосередковано — із охороною позитивного права.

Адміністративна юстиція Франції має історичні особливості, кот­рими зумовлений її сучасний правовий стан. Адміністративна юсти­ція у Франції бере свій початок з правління Наполеона — створення ним у 1799 р. Державної ради, а в подальшому — рад префектур, яким поступово передаються судові повноваження.

історично Державна рада створювалась як дорадчий орган при урядові, якому було надано законодавчих повноважень, потім він по­чинає виконувати управлінські функції і розв'язувати скарги приват­них осіб на дії органів управління. Таким чином, він розвивався посту­пово як повноцінний судовий орган. Сьогодні Державна рада виконує обидві функції — суду та консультаційного органу. При цьому вона є одночасно судом першої інстанції, апеляційною та касаційною інстан­цією по відношенню до рішень адміністративних трибуналів.

Приблизно з кінця XVII ст. у Франції існувало два принципи судової діяльності: по-перше, судам було заборонено оцінювати конституційність закону, по-друге, втручатися у діяльність органів уп­равління. Внаслідок створення адміністративної юстиції дія другого принципу значно послаблюється, на відміну від першого, який і сьо­годні є непохитним.

Внаслідок реформування французької системи адміністративної юстиції у 1987 р. становище Державної ради, що сформувалось істо­рично, було дещо послаблено створенням триланкової системи адмі­ністративної юстиції. Було створено проміжну інстанцію між адміні­стративними трибуналами і Державною радою — апеляційну інстан­цію з адміністративних справ. Нові суди було створено для розгляду апеляцій з приводу рішень адміністративних трибуналів першої інстанції.

Отже, адміністративна юстиція Франції має низку особливостей до яких слід віднести такі:

— по-перше, адміністративні суди є абсолютно самостійними, і не підпорядковані жодним органам у системі загальних судів. Вони виступають також у ролі радників адміністрації;

-по-друге, існування дуалізму судової системи викликає певні складення при визначенні підсудності між загальними та адміністративними судами. Це спричинило появу спеціального органу — Суду з розв'язання спорів про підсудність ще у 1848 р.;

— по-третє, внаслідок дії принципу розподілу влад діяльність адміністрації регламентувалась нормами адміністративного права, в той час як лише адміністративні суди (трибунали), що створювали це право, мали право розглядати справи, учасником яких була адм­іністрація. З іншого боку, адміністративна юстиція і по сьогодні інтегрована до складу самої адміністрації І нерозривно з нею пов'я­зана. Такий стан є певним компромісом між політичною владою та адміністрацією.

Французький адміністративно-судовий процес містить процесу­альні правила, що є характерними і для цивільного процесу. В той же час є і такі правила, які притаманні лише адміністративній про­цедурі.

Адміністративний суд не має права самостійного порушення про­вадження, для цього необхідною є наявність позовної заяви. Суд є пов'язаним змістом позову. Але є і виняток з цього правила — ”з мо­тивів публічного порядку", у відповідності з яким суд може сам виявити ініціативу і відмінити (скасувати) адміністративний акт, який прийнято некомпетентним органом або за межами, встановле­ними законом.

Слід зазначити, що подання позовної заяви не перешкоджає виконанню адміністративного акта, що оспорюється.

Характерним для адміністративно-судової процедури є принцип змагальності, при цьому суддя зобов'язаний відігравати активну роль, забезпечуючи громадянину правовий захист. Участь адвоката, за деякими винятками, не є обов'язковою, що, зокрема, відрізняє французький адміністративний процес від німецького, де участь ад­воката з адміністративних справ є обов'язковою.

Рішення у справі приймається, як правило, у колегіальному по­рядку. У рішенні відмічається факт порушення адміністрацією кон­кретних прав. Адміністрація зобов'язана виконати судове рішення і поновити права, що були нею порушені. При цьому судами скасову­ються незаконні адміністративні акти, а заподіяна ними шкода має бути відшкодована. У випадку невиконання рішення органів адміні­стративної юстиції на адміністрацію може бути покладено обов'язок сплати пені за кожен день прострочки виконання.

Як і у Німеччині, у Франції також передбачений попередній поря­док оскарження управлінських дій чи рішень у адміністративному порядку. Але тут він має характер винятку і застосовується у встановлених законом випадках.

Адміністративний процес у Франції є інквізиційним, негласним і письмовим.

Єдиними обмеженнями інквізиційних повноважень адміністратив­ного судді є правила збереження двох таємниць: у сфері національ­ної оборони, що зачіпають інтереси держави, і лікарської таємниці, що стосується інтересів окремих осіб.

Щодо принципу негласності, слід зазначити, що він застосовуєть­ся на різних стадіях провадження в різній мірі. Так, з усього комп­лексу процесуальних дій можна виокремити чотири стадії. Перша стадія стосується дослідження матеріалів справи і вона є негласною. Друга стадія пов'язана із судовим засіданням, у ході якого досліджу­ються матеріали справи. На цій стадії у певних межах допускається принцип гласності. Третя стадія пов'язана із нарадою суддів з при­воду судової постанови, яка відбувається при закритих дверях. 1. нарешті, на четвертій стадії знов з'являються елементи гласності: право знайомитися з судовими рішеннями.

Письмове провадження, яке є обов'язковим у адміністративних судах, пов'язане з двома попередніми принципами.

До недоліків адміністративного провадження можна віднести те, що адміністративний суддя, маючи право заборони певної діяль­ності апарату управління, в той же час не може зобов'язувати його до якихось дій. Так, адміністративний суддя може скасувати акти адміністрації, може зобов'язати її сплатити ту чи іншу суму. Але він не може зобов'язати її вчинити якусь дію або заборонити вчи­нити таку дію.

Крім цього, як вже зазначалося, адміністративний суддя зазвичай може втручатися в діяльність адміністрації при наявності позову

13.2.2. Система адміністративних судів Франції

Як вже зазначалося, в основі французької моделі адміністративної юстиції лежить принцип розподілу влад, згідно з яким законодавча, виконавча і судова влада не повинні втручатися у справи один одно­го. Звідси перевірку актів публічної адміністрації для забезпечення законності мають здійснювати не загальні, а спеціальні суди — адмі­ністративні трибунали, що діють у межах виконавчої влади.

Адміністративні трибунали у Франції поділяються на два види: 2) трибунали загальної адміністративної юрисдикції і 2) трибунали спеціальної адміністративної юрисдикції.

Загальну адміністративну юрисдикцію здійснюють трибунали трьох інстанції.

Таким чином, система органів адміністративної юстиції складаєть­ся з трьох ланок: низові (регіональні і спеціалізовані) суди, апе­ляційні суди і Державна рада. На відміну від спеціалізованих, регіо­нальні адміністративні суди вважаються загальними адміністратив­ними судами. Вони розглядають спори, якими спеціалізовані суди не займаються. їх налічується 33, до складу регіональних судів входять 320 суддів. Паризький регіональний суд є найбільшим, у ньому за­сідає 50 суддів, його поділено на декілька відділів.

До спеціалізованих судів належать: Рахункова палата, дисциплі­нарні суди (для розв'язання справ як всередині адміністративної системи — наприклад, для викладачів публічних навчальних зак­ладів, так і за її межами — для архітекторів, лікарів тощо), суди з питань соціального забезпечення.

Апеляційні суди (їх 5) створено для розгляду скарг на рішення низових судів.

Вищим адміністративним судом Франції, а також головним кон­сультаційним органом уряду є Державна рада, яка складається з п'я­ти відділів — чотирьох консультаційних і одного судового. Члени Дер­жавної ради є не посадовими особами суду, а державними службов­цями. З одного боку — вони є незалежними, а з іншого — такими, що можуть бути замінені. Віковим обмеженням є досягнення 65 років.

Управлінські відділи здійснюють, як зазначалося, консультаційні функції, і до них належать відділ громадських робіт, внутрішніх справ, фінансів і соціальний відділ. Вони здійснюють нагляд за най­важливішими видами управлінської діяльності. Окремо виділяють відділ судово-юрисдикційний, що контролює розгляд спорів і конфліктів. Консультативна діяльність супроводжується наглядови­ми повноваженнями.

Компетенція судово-юрисдикційного відділу, тобто компетенція Державної ради з питань розгляду спорів має три рівні:

1. Державна рада є компетентною як суд першої і останньої інстанції, причому з 1953 р. це правило є винятком. Відповідно до нього Державна рада приймає до свого провадження найбільш важливі справи.

2. Державна рада має і апеляційні повноваження: вона розглядає в порядку апеляції рішення низових судових інстанцій, організованих за територіальним принципом (регіональних адміністративних судів) і рад по розгляду конфліктів в системі управління.

3. Державна рада є касаційною інстанцією по рішенням, винесе­ним по останній інстанції спеціалізованими судовими установами адміністративної юстиції.

Апеляційні адміністративні суди було створено у Франції законом від 31.12.1987 р. як суди другого рівня в системі адміністративної юстиції.

Існує п'ять апеляційних округів, у яких створено відповідно п'ять апеляційних судів за назвою міст розташування.

Апеляційний суд складається з палат, у виняткових випадках рішення приймаються пленумами судів. Апеляційні суди розгляда­ють лише апеляційні скарги, іншої компетенції вони не мають. Очо­лює апеляційний суд голова суду, який є державним радником за посадою у службовій ієрархії.

Регіональні адміністративні суди є базовою структурою в органі­зації адміністративної юстиції і за суттю є судами загальними, але щодо адміністративних судових спорів. Ці суди також мають кон­сультаційні функції, як і Державна рада, але на практиці мають невелике значення. Суддями у цих судах, як і у Державній раді, € не професійні судді, а професійні управлінці. Поповнення кадрів відбу­вається частково з числа випускників Національної адміністративної школи, а частково — з числа штатних чиновників, що проходять службу на периферії. Незалежність суддів адміністративного суду гарантується запровадженням принципу їх незмінюваності.

Усі організаційні норми та регламент роботи адміністративних судів об'єднані у Кодексі адміністративних судів 1973 р. Очолює адміністративний суд голова суду.

13.2.3. Підвідомчість та підсудність адміністративних справ

Органам адміністративної юстиції підвідомчі спори, пов'язані з управлінською діяльністю публічної влади.

До публічної влади належать: держава, територіальні органи місцевого самоврядування, публічно-правові установи, а також при­ватні організації, що виконують функції публічної служби. Щодо

сфери управлінської діяльності, то нею охоплюються два види: ~ І) діяльність, вільна від будь-якого юрисдикційного контролю, в тому числі від контролю судових установ адміністративної юстиції чи за­гальних судів (законодавча діяльність та урядові акти); 2) діяльність публічної влади, підпорядкована контролю загальних судів.

Із компетенції адміністративних трибуналів вилучаються і переда­ються до компетенції загальних судів питання, що стосуються:

непрямих податків, діяльності поштової служби, соціального забезпечення, неправомірних дій службовців системи освіти та дея­ких інших справ. Ця негативна таксація має у Франції назву "винят­ки з волі законодавця". Одночасно шляхом позитивної таксації закон відносить до ведення адміністративної юстиції розгляд спорів з про­дажу нерухомості держави, з контрактів, що стосуються місць за­гального користування тощо;

статусу особистості (правоздатності, громадянства, особистих свобод), майна приватних осіб;

дій державних органів, що не мають адміністративного харак­теру. Так. наприклад, оскарження дій самих трибуналів, які позивач вважає неправомірними, відбувається у загальних судах.

Проблема розмежування компетенції, наприклад, між адміністра­тивними судами і Державною радою породжує дві проблеми.

По-перше, розподіл юрисдикції між Державною радою і іншими адміністративними судами у відповідності до обставин справи (тобто юрисдикції з повноважень, предметної). По-друге, розподіл юрис­дикції між різними адміністративними судами стосовно справ, підсудних за територією (тобто, територіальної підсудності).

Правило територіальної підсудності є універсальним і полягає в тому, що, якщо не встановлено інше, адміністративним судом є той, в межах судового округу якого знаходиться орган, що прийняв рішення, що оспорюється (тобто підсудність визначається за місцем перебування відповідача).

; Слід зазначити, що у Франції діє принцип максимального розши­рення компетенції загальних судів: загальні суди є компетентними за будь-яких умов, навіть якщо йдеться про управлінську діяльність, стосовно спорів щодо актів громадянського стану, осо­бистих свобод, діяльності приватних підприємств, цивільно-право­вої відповідальності адміністрації.

Закон визнає можливість конфлікту юрисдикцій. У випадку, якщо є утруднення у визначенні підвідомчості між двома гілками судових органів, цей конфлікт вирішує спеціально створений ще у 1848 р орган — Трибунал по конфліктах

13.3. Адміністративне судочинство Великої Британії

13.3.1. Загальні положення

Англосаксонська модель, яка є одним із різновидів системи єди­ної юрисдикції, характеризується тим, що поряд з загальними суда­ми створюються органи адміністративної юрисдикції у формі трибу­налів, що діють у межах адміністративної влади.

Як і у країнах континентальної Європи, у Великій Британії (як, втім, і у всій англо-американській правовій системі), усі органі­заційні структури судової ієрархії побудовані за принципом тради­ційної піраміди: суди першої, апеляційної та касаційної інстанцій.

Стиль судочинства та загальні концепції функціонування судо­вої влади у всіх судах ґрунтуються на традиціях англійських судів загального права та судів справедливості. Значну частину юридич­ного арсеналу судів цієї системи права становить прецедентне право, яке є зібранням юридичних принципів та правил, які похо­дять від судових рішень, що їх приймають суди апеляційної та вищої інстанцій.

Загалом англосаксонська система адміністративної юстиції вихо­дить з доктрини рівності усіх посадових осіб перед судом і неприпу­стимості вилучення чиновників з-під юрисдикції тих самих судів, з якими мають справи й усі інші громадяни. Тому адміністративні спори між громадянами та управлінням (у межах здійснення контро­лю за управлінням) розглядають суди загальної юрисдикції.

Однак поруч з загальними судами у Великій Британії існує також низка органів, що виконують судові функції і мають вторинне зна­чення порівняно з ними. Вони називаються трибуналами або квазісудовими органами, тому що здійснюють так зване спеціальне пра­восуддя.

Появою трибуналів, а отже і запровадженням адміністративної юстиції, Велика Британія завдячує Закону про трибунали та розслідування, прийнятому у 1958 р., яким створено єдине правове підґрунтя для функціонування квазісудових органів, що розглядають адміністративні спори. Цим же законом запроваджено постійно діючу Раду по трибуналах як наглядово-консультативний орган у системі виконав­чої влади.

Трибунали не с суто британським явищем. Це своєрідні "нефор­мальні** суди, які, з певними застереженнями, можна порівняти з трибуналами у Франції. Вони займають проміжне положення між ад­міністрацією та загальними судами. Завданням трибуналу є встанов­лення у конкретної особи права на допомогу або послугу, передба­чені конкретним законом.

Адміністративні трибунали, попри зазначене, мають такі перева­ги, як оперативність судового розгляду, спеціалізація за окремими видами справ, відсутність суворої процесуальної процедури, невисо­ка вартість, вільний доступ для осіб, що потребують захисту від неправомірних дій адміністрації.

Британське адміністративне право протягом останніх років зазна­ло помітних змін, воно стає ближчим до континентально-європейських уявлень про адміністративне право. Про це свідчить і створення у 1960— 1970-х рр. адміністративних трибуналів і вплив європейсько­го адміністративного права як на галузь у цілому, так і на окремі її частини. Принциповим для сучасного публічного права Великої Бри­танії є контроль суду за адміністративними рішеннями за допомогою публічно-правових засобів захисту.

Процедура розгляду спорів не є надто формальною, відбувається з дотриманням таких традиційних засад, як змагальність, гласність, можливість оскарження прийнятого рішення тощо. Єдиного процесу не існує, однак всі скарги розглядаються у порядку позовного про­вадження, виокремлюються певні стадії, встановлюються процесу­альні статуси учасників і терміни провадження.

Участь адвоката не є обов'язковою, протоколи, як правило, не складаються.

Слід зазначити, що правила розгляду справ встановлюються не на законодавчому рівні, а міністерствами на підставі делегованих повноважень. Внаслідок цього правила розгляду справ у різних три­буналах є різними. Уніфікації процесуальних норм певною мірою сприяє діяльність Ради по трибуналах, яка, однак, є консультації* ним органом і приймає лише норми рекомендаційного, необов'язко­вого характеру.

13.3.2. Система адміністративних судів

Слід зазначити, що функції, організаційно-правовий статус і фор­ми процесуальної діяльності органів адміністративної юстиції у англосаксонських країнах розрізняються між собою залежно від ка­тегорій справ, що розглядаються. Як правило, ці органи є спеціалі­зованими установами з чітко сформульованою компетенцією за пред­метом, вказаним у законі. У Великій Британії, як зазначалося, адмі­ністративні трибунали є квазісудовими органами у межах міністерств чи інших відомств, що здійснюють адміністративні та квазісудові функції.

Традиційно адміністративні трибунали поділяються на дві групи: трибунали у сфері управління економікою (податкові, промислові, земельні, транспортні, лісові тощо) та трибунали у сфері соціально­го управління (медичні, пенсійні, із соціального забезпечення тощо). Так, податкові трибунали розглядають позови суб'єктів оподатку­вання у взаємовідносинах з фіскальними органами влади, а також позови держави до юридичних та фізичних осіб, які ухиляються від повного оподаткування. Земельні трибунали здійснюють розгляд земельних спорів та інших питань, що стосуються розрахунків і стягнення ренти за оренду будинків, квартир, інших приміщень. Трибунали з питань соціального забезпечення розглядають претензії громадян до структур державної влади з приводу соціальних відра­хувань та компенсацій, що встановлені законодавством і мають ха­рактер державних зобов'язань перед найманими працівниками.

На відміну від загальних судів, усі зазначені трибунали можуть бути одно- чи дворівневими.

Трибунали розглядають адміністративні спори між державними органами, посадовими особами і громадянами як перша інстанція. На рішення трибуналу може бути подано скаргу в адмі­ністративному порядку (міністру або в апеляційний трибунал). Апе­ляцію на рішення трибуналу може бути подано в суд загальної юрисдикції, який, таким чином, здійснює наглядову функцію.

Апеляційною інстанцією, залежно від трибуналу, можуть бути різноманітні органи.

Таким чином, рішення одних трибуналів можуть оскаржуватися у адміністративному порядку, а інших — ні. В окремих сферах управ­ління, де діє декілька адміністративних трибуналів, може бути передбачено створення спеціального Апеляційного трибуналу, а для інших видів трибуналів апеляційну юрисдикцію здійснює Високий суд або Апеляційний суд.

. Членами трибуналу можуть бути не лише правники, але й особи, які мають спеціальні знання у сфері діяльності, якою опікується даний трибунал.

Незалежність трибуналів забезпечується тим, що, як правило, до їх складу не входять державні службовці. Але можуть бути винятки.

Справа у трибуналі розглядається колегією у складі головуючого та двох членів, які представляють різні інтереси.

13.3.3. Підвідомчість та підсудність адміністративних справ

У країнах англосаксонської системи права компетенція органів адміністративної юстиції встановлюється методом позитивної так­сації.

У Великій Британії предметна сфера юрисдикції адміністративних трибуналів встановлюється окремими нормативними актами в за­лежності від характеру його діяльності. Трибунали, як правило, наділені юрисдикцією з розгляду певних видів адміністративних спорів у якості першої інстанції.

У загальному суді оскаржуються, згідно з доктриною, рішення, прийняті з перевищенням повноважень (ultra vires): оскарженню не підлягають адміністративні акти, прийняті адміністративними орга­нами у межах їх повноважень (intra vires).

Загальні суди не мають права втручатися у сферу вільного роз­суду адміністративних органів. При зверненні до загального суду у порядку оскарження спочатку вирішується питання про визнання Підвідомчості такої скарги. І лише після цього суд дає висновок про можливість судового контролю: чи буде скарга розглянута самим : судом чи доправлена ним до адміністративного трибуналу.