60. Структура парламентів та їх палат

Способи формування парламентів, основні елементи їх струк­тури, порядок прийняття законів встановлюються конституціями. Внутрішня організація і порядок діяльності парламентів доклад­но визначаються їх регламентами. Прийняття такого регламенту, як правило, належить до виняткової компетенції парламенту. За своєю юридичною природою регламент парламенту належить до нормативно-правових актів, але зазвичай не є законом. Згідно з конституціями і регламентами найважливішими еле­ментами структури парламентів є їхні керівні органи, парламент­ські комітети (комісії) і парламентські фракції. У двопалатних парламентах такі органи утворюються в кожній із палат. Керівництво парламентом (палатою) може здійснюватись або одноособово його головою, якого в англомовних країнах на­зивають спікером (англ. speaker — той, хто говорить, оратор, від speak — говорити), або колегіальним органом — бюро, комітетом, президією, конференцією тощо. Голова парламенту має одного або кількох заступників. Голова нижньої палати, його заступники, ко­легіальний керівний орган обираються самою палатою після пар­ламентських виборів. Зазвичай головою парламенту обирається один із лідерів парламентської фракції тієї політичної партії, яка за результатами виборів отримала найбільше депутатських ман­датів. Заступниками голови обираються представники менших за кількістю депутатських мандатів фракцій. У більшості країн вва­жається, що голова парламенту має бути політично нейтральним, у деяких країнах він призупиняє членство в партії на час голову­вання. У багатьох країнах голова парламенту бере участь у голо­суванні тільки у разі, коли голоси розподілилися порівну, — тоді його голос дає перевагу. Компетенція голови парламенту або колегіального керівного ор­гану парламенту поширюється на всі аспекти парламентської діяль­ності. Голова парламенту забезпечує організацію роботи парламен­ту — веде пленарні засідання, представляє парламент у відносинах з іншими державними органами, в міжнародних зносинах, встанов­лює на основі регламенту процедури обговорення питань і порядок голосування, координує роботу парламентських органів, відає бю­джетом парламенту, керує роботою апарату парламенту тощо. Парламентські комітети є найважливішими елементами структури парламенту. Їх основною функцією є попередній роз­гляд законопроектів та проектів інших актів, що приймаються парламентом. У багатьох країнах такі елементи структури парла­ментів називаються комісіями. Іноді у парламенті утворюються і комітети, і комісії, що певним чином між собою різняться. За наявності комітетів комісії, як правило, мають вузькоспеціалізований або тимчасовий характер. Парламентські комітети формуються різними способами. В одних країнах їх склад обирається парламентом, в інших — призначається головою парламенту з урахуванням пропозицій парламентських фракцій, у третіх — визначається спеціальною відбірковою комісією парламенту. У більшості країн парламен­тарій може входити до складу тільки одного постійного парла­ментського комітету, в деяких — більш як одного. За будь-якого способу формування комітетів їх склад відбиває співвідношення у парламенті партійно-політичних сил. Залежно від строку повноважень та обсягу компетенції парла­ментські комітети поділяються на постійні і тимчасові, іноді тим­часові утворення називаються комісіями. Постійні комітети утво­рюються на увесь строк повноважень парламенту. Як правило, постійні комітети мають профільний характер, їх система певною мірою відповідає галузевій системі міністерств, діяльність яких підконтрольна комітетам. Утворюються, наприклад, комітети з питань промислової, аграрної, соціальної політики, транспорту, освіти, охорони здоров'я тощо. Обов'язковими є постійні коміте­ти у закордонних справах, з питань фінансів і бюджету, оборони і безпеки, організації роботи самого парламенту — процедури, ре­гламенту, депутатської етики. У постійних комітетах можуть утво­рюватися спеціалізовані підкомітети.

Парламентський комітет очолює його голова, в якого є один або кілька заступників. Голова постійного комітету може обира­тися парламентом або тільки членами комітету. Зазвичай голо­вами постійних комітетів стають представники парламентської більшості, іноді посади голів комітетів розподіляються за домов­леністю між парламентськими фракціями. Законодавство деяких держав закріплює певні постійні комітети за опозицією. Зазвичай це комітети з питань парламентського регламенту і депутатської етики, бюджету, свободи слова і засобів масової інформації, керів­ництво якими дозволяє опозиції контролювати діяльність парламентської правлячої більшості. Тимчасові парламентські комітети чи комісії поділяються на спеціальні і слідчі. Перші утворюються зазвичай для підготовки до розгляду на пленарному засіданні парламенту якогось питання, найчастіше — конкретного законопроекту, а другі — для прове­дення розслідувань із суспільно значущих питань у межах компе­тенції парламенту. Після вирішення відповідних питань повнова­ження і діяльність тимчасових комітетів (комісій) припиняються. Організація, повноваження та порядок діяльності парламент­ських комітетів визначаються регламентом парламенту, іноді — спеціальним законом про парламентські комітети. Окремі норми про парламентські комітети можуть міститися в конституціях. Парламентська (депутатська) фракція — це об'єднання парла­ментаріїв на основі їхньої партійної належності. Парламентські фракції зазвичай формуються із членів однієї політичної партії, представленої у парламенті, можливе утворення спільної фракції із представників кількох ідеологічно і політично близьких партій. Парламентські фракції є одним з найважливіших елементів струк­тури палат парламентів. їх існування визнається конституціями багатьох держав. Порядок утворення і права фракцій визначають­ся регламентами парламентів. Регламенти зазвичай встановлюють нижню межу чисельності фракції, за якої вона може існувати. Встановлення нижньої межі чисельності фракції пов'язано з потребами структурування пар­ламенту та забезпечення його працездатності. Парламентська фракція зв'язана партійною дисципліною. Вона формує свій керівний орган — правління, виконавчий комітет, бюро тощо, до складу якого входять лідери партії,, парламентські організатори («батоги»), секретарі та ін. Великі фракції можуть по­ділятися на групи або секції. Для вивчення питань поточної парла­ментської роботи, окремих законопроектів, що виносяться на роз­гляд парламенту, у фракціях можуть утворюватись тимчасові ро­бочі групи. Вищим керівним органом фракції є загальні збори або конференція її членів. Лідер партії зазвичай є водночас і керівни­ком фракції, іноді ці функції покладаються на різних парламентаріїв. У деяких країнах парламентська фракція фактично є керівним ядром і реальним керівництвом відповідної партії. Керівник фрак­ції визначає політику фракції і партії в цілому, забезпечує єдність фракції, пропонує кандидатури від неї до органів палати, підтримує зв'язок з головою парламенту, главою держави, урядом, різними посадовими особами. У багатьох парламентах утворюються спеці­альні органи, що об'єднують лідерів фракцій для підготовки парла­ментських рішень. Фракції пропорційно представлені в комітетах і комісіях парламенту, розподіляють між собою посади їх голів. Парламентські фракції справляють великий вплив на роботу парламенту — формування порядку денного пленарних засідань, спрямованість дебатів, голосування, використання різних форм контролю за діяльністю уряду. На рівні фракцій ведуться пере­говори про формування уряду. Роль фракцій конкретних партій у парламенті залежить від їх чисельності. Найбільші можливості впливати на роботу парламенту й уряду мають ті фракції, що вхо­дять до парламентської більшості. Невеликі за чисельним скла­дом фракції впливають на роботу парламенту й уряду передусім тією мірою, якою їхні позиції збігаються з позиціями більшості. Зазвичай представник найбільшої фракції обирається головою парламенту, його заступники представляють інші великі фракції. Завдяки парламентським фракціям робота парламенту стає од­ним із видів партійно-політичної діяльності. Партії, що формують уряд, несуть відповідальність перед виборцями за його діяльність. Крім парламентських фракцій у парламентах деяких країн утво­рюються також депутатські групи, що є об'єднаннями парламен­таріїв, які не входять до складу фракцій.