1.Выявление детей, оставшихся без попечения родителей, и их устройство.

Судьба детей, лишенных внимания семьи, небезразлична государству. Это отражается в международных правовых актах и национальном законодательстве. Статьей 20 Конвенции о правах ребенка установлено, что "ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством".

В России ежегодно готовятся государственные доклады о положении детей в стране, принимаются федеральные целевые программы "Дети России". В субъектах Российской Федерации также принимаются акты, направленные на поддержку семьи и детства. Так, правительством Свердловской области принято Постановление от 4 декабря 2002 г. "О концепции реализации государственной семейной политики Свердловской области на период до 2015 года".

В СК РФ впервые в истории отечественного законодательства введен раздел VI о формах воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, который открывается гл. 18, специально посвященной выявлению и учету таких детей.

Перечень случаев, когда ребенок считается оставшимся без попечения родителей, дается в п. 1 комментируемой статьи. Он не является исчерпывающим. Более того, в Федеральном законе от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Закон о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот) также содержится перечень ситуаций, при наличии которых ребенок остается без попечения родителей, и он шире приведенного в СК РФ. В данном Законе в дополнение к перечню СК РФ названы: признание родителя безвестно отсутствующим, ограничение его в дееспособности, осуждение к лишению свободы, нахождение родителя в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых.

Этим Законом даны легальные определения таких понятий, как:

1) дети-сироты - это лица до 18 лет, у которых умерли оба или единственный родитель;

2) дети, оставшиеся без попечения родителей, - это лица до 18 лет, оказавшиеся в ситуациях, перечень которых дан в ст. 1 Закона о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот;

3) лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без родительского попечения, - это лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых в возрасте до 18 лет умерли один или оба родителя либо они остались без их попечения.

Для указанных лиц вышеназванным Законом был введен ряд социальных гарантий, в первую очередь в жилищной сфере; им также гарантировалось сохранение права собственности на земельные участки, ранее предоставленные их родителям, и права на земельные доли, полученные их родителями в ходе приватизации и реорганизации юридических лиц агропромышленного комплекса.

Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. N 49-ФЗ п. 1 комментируемой статьи был дополнен упоминанием о еще одном факте, порождающем правовое состояние "ребенок, оставшийся без попечения родителей", - создание действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию.

Факт отсутствия попечения родителей в соответствии с действующим законодательством не требует судебного установления, хотя, например, наличие вступившего в законную силу судебного решения о лишении единственного родителя родительских прав или об ограничении его родительских прав, о признании его недееспособным или безвестно отсутствующим само по себе безусловно свидетельствует о том, что ребенок остался без попечения родителей.

Отсутствие родительского попечения порождает особый правовой статус ребенка. Дети, относящиеся к числу оставшихся без попечения родителей:

- имеют право на устройство в семью (абз. 3 п. 2 ст. 54

СК РФ);

- учитываются в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей;

- имеют право на различные социальные льготы и гарантии (Закон о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот).

С момента, когда ребенок приобрел статус оставшегося без попечения родителей, например с момента внесения сведений о ребенке в журнал первичного учета детей, оставшихся без попечения родителей, его законные представители отстраняются от защиты его прав и интересов. В соответствии с п. 2 ст. 123 СК РФ до устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью или до устройства их в специальные организации исполнение обязанностей опекуна (попечителя) детей временно возлагается на органы опеки и попечительства.

По мнению законодателя, в перечисленных случаях ребенок не должен оставаться без охраны. Эту задачу берет на себя государство в лице специализированных органов - органов опеки и попечительства, функции которых возложены на органы исполнительной власти субъекта Федерации (п. 2 комментируемой статьи).

В ч. 1 ст. 6 Закона об опеке также упоминается о том, что органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Федерации. Органы опеки и попечительства осуществляют свои права и исполняют свои обязанности в соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов.

В то же время Федеральным законом от 18 июля 2009 г. N 178-ФЗ указанная норма была дополнена правилом о том, что органы местного самоуправления муниципальных образований (в том числе органы местного самоуправления поселений), на территории которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с Законом об опеке, законом субъекта Федерации могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству. Органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В настоящее время в силу ч. 4 ст. 3 Закона об опеке структура исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).

Так, например, постановлением губернатора Московской области от 17 декабря 2008 г. N 174-ПГ "О структуре исполнительных органов государственной власти Московской области, осуществляющих деятельность по опеке и попечительству в Московской области" установлено, что Министерство образования Московской области является центральным исполнительным органом государственной власти Московской области, наделенным в установленном порядке статусом органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, а Министерство социальной защиты населения Московской области наделено аналогичными функциями в отношении совершеннолетних. Постановлениями губернатора Иркутской области "О временных системе и структуре исполнительных органов государственной власти Иркутской области (нового субъекта Российской Федерации), временной структуре высшего исполнительного органа государственной власти Иркутской области (нового субъекта Российской Федерации)" и правительства Иркутской области от 1 октября 2008 г. N 2-пп было учреждено Министерство социального развития, опеки и попечительства Иркутской области.

Иногда в целях защиты интересов несовершеннолетних организуются отделы семьи и детства. В какой бы форме и под каким бы наименованием ни существовали такие организации, их задача - устройство детей, оставшихся без родительского попечения. Эта миссия возложена лишь на органы опеки и попечительства. Деятельность любых других лиц (юридических или физических) в данной области напрямую запрещена законом (п. 1 комментируемой статьи).

1. Работа с детьми, оставшимися без попечения родителей, включает несколько этапов:

1) выявление таких несовершеннолетних;

2) постановка их на учет;

3) избрание формы устройства применительно к конкретному ребенку исходя из обстоятельств утраты им родительского попечения, возраста несовершеннолетнего, наличия или отсутствия других родственников, состояния здоровья ребенка, черт его характера и др.;

4) последующий контроль за условиями жизни ребенка (воспитания, образования, содержания).

Все эти меры принимаются для создания благоприятных условий жизни детей, охраны их интересов. Для достижения таких целей органы опеки и попечительства наделены правом и в ряде случаев обязаны выступать в судах в защиту прав несовершеннолетних.

Любым гражданам, а особенно тем, кто по долгу службы или в силу трудовой функции связан с детьми (воспитатели, учителя, работники учреждений социальной защиты, врачи и другие должностные лица), вменено в обязанность сообщать органам опеки и попечительства о ставших известными им фактах оставления детей без попечения взрослых. Сообщить об этом они могут в орган опеки и попечительства по месту фактического нахождения оказавшегося беспризорным ребенка.

Затем органы опеки и попечительства в сжатые сроки - в течение трех дней - обязаны обследовать условия жизни несовершеннолетнего, составив соответствующий акт. При подтверждении факта отсутствия попечения еще до решения вопроса об устройстве ребенка названным органам надлежит обеспечить защиту его интересов.

Если дети уже помещены в какое-либо учреждение (воспитательное, лечебное, социальной защиты), руководитель такового в течение семи дней должен сообщить об этом в орган опеки и попечительства по месту нахождения соответствующего учреждения.

За сокрытие несовершеннолетних, оставшихся без внимания взрослых, должностные лица учебных, воспитательных, лечебных организаций и учреждений социальной защиты могут быть привлечены к ответственности (п. 4 комментируемой статьи).

2. Все дети, выявленные тем или иным способом как оставшиеся без родительского попечения, подлежат учету. Деятельность по организации учета ведется в соответствии с правилами, установленными СК РФ, а также Федеральным законом "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей".

В соответствии с п. 3 Правил ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием и использованием орган опеки и попечительства в трехдневный срок со дня получения сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, обязан провести обследование условий жизни этого ребенка и, установив факт отсутствия попечения родителей, зарегистрировать данные о нем в журнале первичного учета детей, оставшихся без попечения родителей. Кроме того, орган опеки должен обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о его устройстве.

Со дня поступления сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, органу опеки и попечительства предоставляется месячный срок для устройства ребенка.

Если орган опеки и попечительства не смог устроить ребенка в семью в одной из предусмотренных правовых форм (например, передал ребенка в учреждение для детей-сирот), то он обязан направить сведения о таком ребенке региональному оператору банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, для учета в региональном банке данных. Региональные банки данных о детях создаются на территории каждого из субъектов Российской Федерации (ст. 1 Закона о государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей).

В течение месяца со дня поступления сведений о ребенке региональный оператор организует его устройство в семью граждан, проживающих на территории данного субъекта Российской Федерации.

Если в течение месяца не удалось устроить ребенка в семью на территории соответствующего субъекта Федерации, то информация о ребенке передается в федеральный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Хранит и предоставляет информацию, содержащуюся в федеральном банке данных о детях, федеральный оператор - федеральный орган исполнительной власти, определяемый Правительством РФ.

В соответствии со ст. 5 указанного Федерального закона предоставление сведений о детях, оставшихся без попечения родителей, региональным операторам или федеральному оператору не освобождает органы опеки и попечительства, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации от обязанности по устройству таких детей на воспитание в семьи.

В соответствии с вышеназванным Федеральным законом государственный банк данных представляет собой совокупность информационных ресурсов регионального и федерального уровней, а также информационных технологий сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и предоставления гражданам документированной информации о детях, оставшихся без родительского попечения. Эти информационные ресурсы находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и формируются для учета детей, содействия в их устройстве, а также в целях реализации права граждан РФ принять детей в семью на воспитание.

Сведения о ребенке, оставшемся без попечения родителей, постепенно передаются с муниципального уровня на региональный. Региональные операторы, в свою очередь, предоставляют сведения федеральному оператору (Министерству образования и науки РФ).

В государственном банке данных о детях, лишенных родительского попечения, накапливаются сведения не только о детях, лишенных присмотра, но и о взрослых, желающих взять ребенка на воспитание, - кандидатах в усыновители, опекуны, попечители, приемные родители.

Органом опеки и попечительства на каждого ребенка заполняется анкета, в которой указан широкий спектр сведений о нем. Это делается с учетом возможного усыновления ребенка в будущем, для которого понадобятся сведения, идентифицирующие его как гражданина (фамилия, имя, отчество, дата рождения, место жительства, гражданство). Приводятся сведения (если они есть) о родителях, имеющихся родственниках (несовершеннолетних братьях, сестрах, взрослых лицах из числа родственников, отказавшихся взять ребенка). Помещается фотография ребенка. Указывается состояние его здоровья (на сей счет существует Приказ Министерства здравоохранения РФ от 8 июля 2002 г. N 218, которым установлен Порядок предоставления сведений о состоянии здоровья детей, оставшихся без попечения родителей, для внесения в государственный банк данных о таких детях ). Даются приметы ребенка, особенности характера, этническое происхождение и др. Указываются причины утраты родительского попечения, меры, уже принятые органами опеки и попечительства нижестоящего уровня для устройства ребенка, а также возможные для данного ребенка меры устройства.

Не менее объемные сведения обязан предоставить о себе гражданин, желающий воспитывать ребенка.

Содержание анкет на ребенка и взрослого гражданина отнесено к конфиденциальной информации. Это персональные данные, позволяющие идентифицировать личность. Наряду со сведениями, составляющими профессиональную или коммерческую тайну, они являются информацией с ограниченным доступом, поэтому не могут быть разглашены либо сообщены любым лицам без согласия правообладателя. Оборот такой информации ограничен. Ею могут обмениваться органы опеки и попечительства. Информация о ребенке может быть предоставлена лишь гражданину, уже приобретшему статус кандидата в усыновители, опекуны, попечители, приемные родители.

Допустимо опубликование такого рода сведений в средствах массовой информации, но лишь в целях устройства детей в семью и не в виде первичных данных, а в виде производной информации. Так, Министерство образования Свердловской области на своем официальном сайте публикует данные о детях-сиротах, живущих в детских домах области.

В Законе о государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, дан перечень сведений, которые могут включаться в производную информацию. Это не все данные анкеты, а лишь сведения о поле, возрасте, приметах ребенка (кроме особых), его развитии, характере, родственниках, причинах отсутствия попечения и возможных мерах устройства. К таким данным предъявляется требование о недопустимости идентификации личности ребенка или его родственников на их основе.

Запрещено использовать производную информацию в коммерческих целях.

Доступ к государственному банку данных имеют граждане, желающие взять ребенка на воспитание. В обязательном порядке сведения из банка должны предоставляться по запросам судебно-следственных органов, прокуратуры и Уполномоченного по правам человека. Использование государственного банка данных осуществляется бесплатно.

Ребенок, оставшийся без попечения родителей, состоит на учете все время, пока он не устроен каким-либо образом на воспитание в семью либо не возвращен родителям. Снятие его с учета происходит в случае достижения им дееспособности в полном объеме (в связи с достижением возраста 18 лет, эмансипацией или вступлением в брак с понижением минимального брачного возраста), а также в случае смерти ребенка.