2.1.2. Реализация права на труд, защита от безработицы

В соответствии с Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации» решение о признании гражданина безработным принимается органами службы занятости по месту жительства гражданина¹⁴, механизм признания безработными граждан, не имеющих места жительства, законом не предусмотрен. Данное обстоятельство исключает возможность признания бездомных граждан безработными и, как следствие, исключает возможность назначения и выплаты данной категории граждан пособия по безработице.

Как уже было сказано выше, в настоящее время в Мурманской области Правительством Мурманской области принята Долгосрочная целевая программа «Оказание помощи лицам, отбывшим наказание в виде лишения свободы, и содействие их социальной реабилитации в Мурманской области» на 2010-2012 годы. Разделом 5 программных мероприятий, данной программы предусмотрено: «... осуществление мероприятий, направленных на оказание помощи в трудоустройстве и социальной адаптации лиц, отбывших наказание в виде лишения свободы». Порядок предоставления указанной помощи должен определяться Правительством Мурманской области. Несмотря на то, что программа действует с 1 января 2010 года, на апрель 2010 года такой порядок утвержден все еще не был. Возникает закономерный вопрос, каким образом, в этой ситуации должна оказываться освобожденным помощь в трудоустройстве и социальной адаптации? Вопрос этот не праздный - только в январе-апреле 2010 года в Мурманский Комплексный центр социального обслуживания населения за помощью обратилось более 80 человек, освободившихся из мест лишения свободы. Между тем, практика работы с бездомными придонного слоя показывает, что освободившиеся из мест лишения свободы граждане, в связи с невозможностью легально трудоустроится из-за отсутствия регистрации по месту жительства, зачастую пополняют ряды уличных бездомных.

Реализуемые в Мурманской области региональные целевые программы «Преодоление бедности в Мурманской области на 2007—2010 годы», «Молодежь Мурмана» так же не предусматривают никаких мер по трудоустройству бездомных.

Из сказанного выше можно сделать следующий вывод: несмотря на то, что в последние годы власти Мурманской области уделяют проблеме бездомности и помощи бездомным довольно много внимания, вопрос содействия трудоспособным бездомным, а так же освободившимся из мест лишения свободы, которые, как уже было сказано, являются группой риска по бездомности, в получении работы серьезно не ставится и не решается.

3.1. Право на социальное обеспечение

3.2.1. Социальное обслуживание бездомных

Согласно Закону Мурманской области «О социальном обслуживании населения в Мурманской области» бездомные граждане имеют право на получение материальной помощи в виде денежных средств, продуктов питания, средств санитарии и гигиены, средств ухода за детьми, одежды, обуви и других предметов первой необходимости.¹⁵ В соответствии с вышеуказанным законом, на территории региона действует постановление Правительства Мурманской области от 25.01.1008 № 21-ПП/1 «О предоставлении материальной помощи лицам без определенного места жительства и лицам, освободившимся из мест лишения свободы», утвержден порядок предоставления материальной помощи данным категориям населения. Согласно этому документу, бездомные и другие граждане, попавшие в трудную жизненную ситуацию, могут получить помощь в виде возмещения расходов, а так же в виде материальной помощи в натуральной форме.

Нельзя не сказать о некоторых улучшениях, произошедших за последний год в работе с бездомными. Так, например, социальные службы г.Мурманска (КЦСОН) при работе с уличными бездомными стали учитывать и принимать во внимание условия их существования, а так же конкретные жизненные обстоятельства, которые могут иметь значение в вопросе доступности помощи. В результате улучшился доступ уличных бездомных к горячему питанию, при утере направления на восстановление документов, удостоверяющих личность, выдается повторное, стало осуществляться социальное сопровождение граждан, оказавшихся на территории Мурманской области без средств к существованию, при отбытии заявителя к месту постоянного жительства.

Наряду с этим, остаются несоответствия некоторых видов помощи с характером и потребностями целевых групп (уличные бездомные и освободившиеся из мест лишения свободы). Так, например, у бездомных придонного слоя, по понятным причинам, нет возможности попасть в отделение общей бани (неопрятный внешний вид, запах, педикулез и т.д. – таких людей туда попросту не пускают), поэтому на сегодняшний день единственным местом удовлетворения гигиенических потребностей для этой категории населения остается один на весь город санпропускник. Во многих городах Мурманской области такие заведения отсутствуют, не говоря о сельских населенных пунктах

Что касается освободившихся из мест лишения свободы, то человеку, принадлежащему к этой категории, для успешной адаптации в обществе в большей степени необходим не продуктовый и гигиенический набор, а жилье, регистрация по месту жительства, возможность легального трудоустройства, медицинского обслуживания и т.д. С этим в Мурманской области до сих пор остаются серьезные трудности, о чем будет сказано ниже.

В соответствие с Законом Мурманской области «О социальном обслуживании населения в Мурманской области» бездомные или попавшие в трудную жизненную ситуацию имеют право на получение временного приюта.¹⁶ Несмотря на то, что Правительство РФ еще в 1996 году приняло постановление, касающееся организации в субъектах РФ Домов ночного пребывания (ДНП)¹⁷, в Мурманской области данное учреждение до сих пор отсутствует. Еще в 2007 году была предусмотрена реконструкция здания, предназначенного для размещения учреждения социального обслуживания лиц без определенного места жительства в г.Мурманске (Заречная д.34). Законом Мурманской области «Об областном бюджете на 2007 год» на это были выделены средства в размере 5 млн. рублей¹⁸, в 2009 году на эти же цели было предусмотрено более 60 млн. рублей, однако до сих пор никакой реконструкции данного здания не производится. Следовательно, ст. 9 «Предоставление временного приюта» Закона Мурманской области «О социальном обслуживании населения в Мурманской области» на сегодняшний день выполнена быть не может, т.е. ст. 9 вышеуказанного закона является типичной «голой нормой» «Nudum jus».

Законом Мурманской области «О государственной социальной помощи в Мурманской области» устанавливаются правовые и организационные основы предоставления государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и малоимущим семьям, имеющим детей, и нуждающимся в социальной поддержке.¹⁹ В соответствии с этим документом возможность получения государственной социальной помощи имеют только граждане, зарегистрированные по месту жительства или месту пребывания в Мурманской области.²⁰

Таким образом, представители всех вышеперечисленных категорий населения, нуждающихся в социальной поддержке, при этом не имеющие места жительства и не зарегистрированные по месту жительства или месту пребывания в Мурманской области, возможности получения государственной социальной помощи не имеют. Как следствие, не в полной мере могут быть достигнуты поставленные этим законом цели:

- поддержание уровня жизни малоимущих семей, малоимущих одиноко проживающих, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленной в Мурманской области;

• снижения уровня социального неравенства;

• усиления адресности социальной поддержки нуждающихся граждан;

• обеспечения поддержки материнства, отцовства и детства²¹.

Доступ к механизмам реализации прав и свобод человека и гражданина на основе наличия регистрации по месту жительства/пребывания является по своей сути дискриминационным и противоречит принципам, декларируемым ст. 4 данного Закона²²:

1. Первоочередность предоставления государственной социальной помощи лицам, попавшим в экстремальную ситуацию;

Согласно данному закону Мурманской области, экстремальная ситуация определяется как ситуация, сложившаяся в результате воздействий стихийных бедствий, межнациональных конфликтов и войн, террористических актов, несчастных случаев (пожар, авария, катастрофа и тому подобное), в результате которой гражданин остался без жилья, имущества, средств к существованию.²³ Малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и малоимущие семьи, имеющие детей, и нуждающиеся в социальной поддержке при этом не зарегистрированные по месту жительства или месту пребывания в Мурманской области и попавшие в экстремальную ситуацию (согласно определению данного Закона) не имеют права на получение государственной социальной помощи. Кстати, ставя возможность получения социальной помощи в зависимость от регистрации по месту жительства, законодатели Мурманской области прямо нарушили Закон РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ»²⁴.

2. Доступность мер социальной поддержки.

Как уже было сказано выше, отсутствие регистрации по месту жительства/пребывания ограничивает малоимущие семьи, малоимущих одиноко проживающих граждан и малоимущие семьи, имеющие детей, и нуждающиеся в социальной поддержке и не зарегистрированных по месту жительства или месту пребывания в Мурманской области в праве получения государственной социальной помощи, предусмотренной данным законом.

Таким образом, данный закон Мурманской области и принимаемые в соответствии с ним подзаконные акты, создают юридические предпосылки для дискриминации граждан, проживающих на территории Мурманской области без регистрации по месту жительства или по месту пребывания.

Кроме вышеуказанных законов Мурманской области, на территории региона действует еще масса нормативных актов, которые мы рассмотрим на предмет выявления дискриминационных механизмов, препятствующих реализации предусмотренных этими документами услуг для различных категорий населения, бездомными представителями соответствующих категорий, проживающими в Мурманской области без регистрации по месту жительства/ пребывания.

Согласно постановления Правительства Мурманской области от 28 декабря 2007 г. N 646-ПП/26 «О полустационарном социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов и срочном социальном обслуживании в государственных областных учреждениях (отделениях) социального обслуживания населения Мурманской области» утверждено Положение гласящее, что: «Лица без определенного места жительства в отделение временного проживания не принимаются».²⁵

Согласно ст. 39 Конституции РФ: «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом». Как мы видим, Конституция РФ не связывает получение услуг социального обеспечения с наличием постоянного места жительства и регистрации по месту жительства/пребывания. Напротив, ст. 19 Конституции РФ гласит: «1. Все равны перед законом /.../ 2. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от /…/ места жительства, /…/ а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, /…/ принадлежности. /…/». Это так же противоречит и ст. 18 Конституции РФ, в которой говорится, что: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Таким образом, очевидно, что пункт 4.1.12 вышеуказанного постановления Правительства Мурманской области грубо нарушает Конституцию РФ, поскольку граждане, имеющие постоянное место жительства или регистрацию по месту жительства или по месту пребывания и граждане, не имеющие места жительства и регистрации, в получении социальных услуг и их доступности не имеют равных возможностей.