XVII в., таким образом, правящий класс стал более демократическим. И дума

Боярская в это время не наполнена только родовитейшими людьми, но состоит,

по выражению Ключевского, "из старших членов боярских фамилий и из

выслужившихся приказных дельцов". В XVI в. дума была политическим органом

притязательного боярства, в XVII в. она стала главным правительственным

учреждением, простым советом государя. Этот боярский совет ведал все стороны

государственной жизни: вырабатывал законодательные формы, являлся высшей

инстанцией судебной и центральным административным учреждением, наконец,

ведал все дипломатические сношения. В XVII в. судебная деятельность думы

была сосредоточена в особой думской комиссии, которая носила название

Расправной палаты и состояла из членов думы. Кроме этой палаты, других

постоянных комиссий или департаментов дума не имела, а все дела решала в

общих заседаниях. Как ни изменялся сословный состав думы в XVI и XVII вв.,

ее чиновный состав был неизменен. Члены думы делились на два разряда лиц:

более аристократический, или боярство, и более демократический, или думных

людей. Боярство делилось на два чина -- бояр и окольничьих, думные люди тоже

на два

-- думных дворян и думных дьяков. Эти четыре чина были высшими чинами

Московского государства. С таким составом и характером деятельности дума

дожила до времени Петра и действовала как главная пружина управления еще в

первые годы его царствования.

Думе были подчинены органы центрального управления

-- приказы. Число их не было постоянным (от 40 до 50), системы в

распределении ведомств не соблюдалось, поэтому однородные дела ведались

различными приказами, и редкие приказы простирали свою деятельность на все

государство. Ведомство каждого приказа создавалось довольно случайно

вследствие исторически создавшейся потребности в новом органе. В основании

ведомства приказа полагались поэтому разнообразные предметы управления. Одни

приказы ведали во всех отношениях известную местность государства (Сибирский

приказ, Костромская четь и др.); другие ведали известный разряд лиц (Приказ

холопий -- холопов, Стрелецкий -- стрелецкое войско и т. д.); третьи,

наконец, заведовали определенным родом дел (Разбойный -- уголовной юстицией,

приказ Большой казны -- финансами, Разрядный -- военными делами, Посольский

-- дипломатическими сношениями и т. д.). Рядом с крупными приказами (вроде

упомянутых) стояли мелкие, вроде Аптекарского -- ведавшего

придворно-медицинскую часть, Каменного -- наблюдавшего за каменными

постройками. Наконец, одинаковым устройством с приказами пользовались те

дворцовые учреждения, которые носили характер домашних хозяйственных контор

государевой семьи (мастерские палаты, панихидный приказ). Вся эта масса

разнородных спутанных приказов тяготила уже в XVII в. московское

правительство. Оно стремилось упорядочить и упростить свое центральное

управление и достигало этого отчасти двумя путями: соединением однородных

приказов и подчинением нескольких мелких одному крупному. При этих

соединениях отдельные приказы, однако, сохранили свою особую внутреннюю

организацию, и соединение имело, таким образом, внешний характер.

Организация всех приказов была приблизительно одинакова. Они состояли из

присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из начальника приказа (часто

члена думы) и "товарищей". Они назывались судьями и были подчиненными по

отношению к начальнику, поэтому, будучи по форме коллегиальным, приказное

присутствие на деле таковым не было:

дела решались не большинством присутствующих, а по усмотрению старшего.

В мелких приказах не было и коллегиальной формы: дела ведал один начальник,

без товарища. Канцелярия состояла из подьячих под начальством дьяков;

численность и тех и других зависела от размеров приказной деятельности.

В зависимости от приказов была вся волостная администрация. В XVII в.

выработался, наконец, в Московском государстве однообразный тип местного

управления -- воеводское управление. В городах и их уездах назначаемые из

московских приказов (почему местное управление и называлось приказным)

воеводы совмещали в своем лице и военную, и гражданскую власть. Они

являлись, как гражданская власть, и администраторами, и судьями. Все стороны

местной жизни подлежали их ведению.

Воеводы имели свою канцелярию ("Приказная изба") и, если ведали большой

город и уезд, то имели "товарищей" в виде "меньших", "вторых" воевод или

дьяков. Руководствуясь инструкцией приказа, воевода пользовался большой

властью в своем городе и в то же время вполне зависел от приказа. Следя за

деятельностью воевод в XVII в., можно сказать, что к концу века их власть

росла по отношению к населению, и круг деятельности увеличивался.

Правительственный элемент в областях, таким образом, приобретал все больше

значения; установленное же в XVI в. самоуправление суживалось все более и

более; но отношения приказного управления и земских властей в течение всего