§ 3. Стадии правотворческого процесса

Не следует отождествлять правотворческий и законодательный процесс. Законодательный процесс - важная составная часть правотворческого процесса, имеющая сложный характер (см. § «Законодательный процесс»).

Правотворческий процесс - система взаимосвязанных процедур (стадий) по принятию, изменению как законов, так и подзаконных актов. Стадии правотворческого процесса, в свою очередь, могут быть разбиты на ряд этапов.

Каждый вид нормативно-правовых актов связан с компетенцией государственных органов определенного уровня, а поэтому подготовка, рассмотрение и принятие каждого вида актов в иерархии актов обладают специфическими признаками. Степень сложности правотворческого процесса определяется тем, какие нормативно-правовые акты принимаются - законы Верховной Рады, указы Президента Украины, постановления Кабинета Министров, решения органов местного самоуправления и др.

В юридической литературе имеется несколько подходов к пониманию системы стадий, на которые подразделяется правотворческий процесс. Все они заслуживают внимания, поскольку авторы используют различные критерии их выделения.

Предлагаем классификацию стадий правотворчества в обобщенном виде (включая законодательный процесс и процесс принятия подзаконных актов).

Классификация стадий правотворчества подаётся на фоне процесса правообразования. Предварительно заметим, что стадии правотворчества могут совпадать со стадиями правообразования, однако процесс правообразования не исчерпывается процессом правотворчества.

Стадии правообразования и правотворческого процесса:

1. Предпроектная стадия.

1.1 - формирование юридического мотива о необходимости внесения изменений в действующую систему норм права - происходит на уровне правосознания в результате выявления воли народа (коллектива), объективно обусловленной потребностями его социальной жизни;

1.2 - правотворческая инициатива (фр. initiative - почин) - обоснование юридической значимости правовой регламентации - издания нормативно-правового акта.

Это - этап правообразования. Он характеризуется действием объективных факторов и представляет собой подготовительную стадию правотворчества.

2. Проектная стадия.

2.1 - принятие решения о подготовке проекта нормативно-правового акта;

2.2 - разработка концепции проекта нормативно-правового акта и подготовка его текста (либо доработка проекта, внесенного в порядке правотворческой инициативы), т.е. юридическое формулирование воли народа (коллектива) в виде норм права.

Проекты указов Президента, постановлений правительства обычно готовятся соответствующими министерствами и ведомствами либо на основании плана предварительных работ, либо по разовому поручению Президента, руководства правительства. Такие проекты могут быть подготовлены в аппарате Президента и правительства.

Чтобы обеспечить квалифицированное составление проекта, предусматривается участие специалистов в соответствии с ведомственным (отраслевым) принципом, согласно которому составление первоначальных проектов осуществляется теми органами и организациями, профилю деятельности которых они соответствуют.

Привлекаются к подготовке проектов нормативно-правовых актов (главным образом законов) партии, профсоюзы и другие общественные объединения.

2.3 - предварительное рассмотрение проекта нормативно-правового акта правотворческим органом. Для рассмотрения проекта обычно привлекаются заинтересованные государственные органы, организации, общественность. Формы обсуждения различны: парламентские чтения, совещания с участием научной общественности и заинтересованных министерств, рецензирование научно-исследовательскими институтами и др. После учёта предложений и замечаний проект окончательно отрабатывается и редактируется;

2.4 - обсуждение проекта нормативно-правового акта и согласование его текста с заинтересованными лицами. Важнейшие законопроекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение.

Этот этап правообразования представляет собой начальную стадию правотворчества.