§ 6. Система «сдержек и противовесов» органов законодательной,

Принцип разделения властей дополняется системой «сдержек и противовесов». Система «сдержек и противовесов» предполагает конкуренцию различных органов власти, наличие средств для их взаимного сдерживания и поддержания относительного равновесия сил. «Сдержки» и «противовесы», с одной стороны, поощряют сотрудничество и взаимное приспособление органов власти, а с другой - создают потенциал для конфликтов, которые чаще всего разрешаются путем переговоров, соглашений и компромиссов.

Субъектами системы сдержек и противовесов по Конституции Украины являются Верховная Рада, Президент, Кабинет Министров, Конституционный суд и Верховный суд. Данная система выражается, прежде всего, через полномочия этих органов, включающие строго определенные взаимные ограничения.

В Конституции Украины предусмотрены следующие институты системы «сдержек и противовесов»:

1) право «вето» Президента на законопроект, принятый Верховной Радой;

2) импичмент Президента со стороны Верховной Рады, влекущий его смещение с должности;

3) принятие Верховной Радой резолюции недоверия Кабинету Министров, влекущей его отставку;

4) участие Верховной Рады в формировании Конституционного суда (назначение трети состава);

5) контроль Конституционного суда за соответствием Конституции законов и других правовых актов Верховной Рады, Президента, Кабинета Министров, Верховного Совета Автономной Республики Крым;

6) парламентский контроль Уполномоченным Верховной Рады по правам человека (омбудсманом) за соблюдением конституционных прав и свобод человека и др.

§ 7. Управление в административно-территориальных единицах.

Территория любого государства делится на административно-территориальные единицы. Социальная природа административно-территориальных образований разная.

Можно выделить два пути их образования:

 естественный - поселения, города, села, поселки возникают вследствие исторического естественного (общинного) группирования людей для совместной жизни (снизу);

 искусственный - районы, уезды (районное звено), области, губернии (областное звено) являются результатом издания и реализации актов государственной власти (сверху).

В административно-территориальных единицах, сформировавшихся естественным путём, как правило, избираются органы самоуправления, которые занимаются местными делами.

В административно-территориальных единицах, сформированных искусственным путём, управление осуществляется агентами государства (губернатором, префектом, главой районной администрации), назначаемыми центральной властью - президентом, правительством. В таких административно-территориальных единицах могут избираться органы местного самоуправления с тем, чтобы представить интересы естественных административно-территориальных образований.

Местное самоуправление - особый вид управления, реализация гарантированного законом права территориальных общностей граждан и органов, которые они избирают, самостоятельно, под свою ответственность, решать все вопросы местного значения, действуя в рамках закона и исходя из интересов населения. Здесь территориальная общность (громада, коммуна, муниципалитет) выступает первичным субъектом местного самоуправления. Ее не следует смешивать с территориальной единицей (село, поселок, город, регион, область), которая является пространственной основой местного самоуправления, а не его субъектом.

Местное самоуправление имеет специфическую правовую форму в каждом государстве и зависит от его устройства, исторических, национальных и других особенностей. При общности признаков местного самоуправления¹ в странах по-разному решается вопрос: представляют ли органы местного самоуправления глубинный слой государственной власти или являются отделенными от государства, но взаимодействующими с ним специфическими организациями управления делами общества.

В конце XX в. коллективная мысль о местном самоуправлении нашла воплощение во Всеобщей декларации о местном самоуправлении и Европейской хартии о местном самоуправлении от 15.10.1985 г. Верховная Рада Украины ратифицировала Европейскую хартию самоуправления, которая теперь стала частью украинского законодательства. В соответствии с этими европейскими документами Конституция Украины 1996 г. (раздел XI) разрешила местному самоуправлению самостоятельно решать вопросы местного значения.

Функционирование системы местного управления рассматривается как децентрализация и деконцентрация власти. Под децентрализацией понимается передача центром отдельных полномочий местным выборным органам, а под деконцентрацией - делегирование полномочий назначаемым из центра органам местной администрации. Местное самоуправление - это децентрализованная форма управления.

Основные системы местных органов самоуправления и управления:

1. Англо-американская система. В административно-территориальных единицах для решения местных вопросов избирается совет, обычно на 4 года. Его состав может быть как избранным, так и наёмным. Однако назначаемых чиновников из центра на местах нет. Эта система местного самоуправления сохранилась в «старых» государствах - Англии, Канаде, Австралии и др. Её нет в новых развивающихся странах, где созданы более централизованные системы.

2. Континентальная (романо-германская) (Франция, Италия, Бельгия и др.). При формировании управления административно-территориальных единиц используется смешанный принцип: выборность и назначаемость. Это объясняется разграничением самоуправления в общинах и управления в административно-территориальных единицах. В общинах - выборные органы самоуправления, без назначаемых «сверху» администраторов. В административно-территориальных единицах - как выборные, так и назначаемые чиновники из центра, призванные осуществлять «административный контроль» над органами самоуправления.

3. Социалистическая система. Хотя это отжившая в целом система, однако ее элементы в ряде стран сохранились до наших дней. Государственная система строилась на отрицании принципа разделения властей. Местный Совет являлся органом государственной власти на своей территории. Все остальные государственные органы (напр., суды) формировались Советами и были подчинены им. Не было относительной самостоятельности местного самоуправления по отношению к центральным органам.

4. Иберийская система (Испания, Португалия, некоторые страны Латинской Америки). Местные советы избираются только населением, а главы администраций - или населением, или советом. Во всех случаях главы администраций утверждаются органами государственной власти. Они объединяют в своих руках публичную власть территориального коллектива и государственную власть.

5. Гибридные формы характерны для стран Африки. В государствах, где имеются кочевые племена (Гана, Камерун, Нигер и др.), функции управления осуществляют или вожди единолично, или советы вождей либо старейшин. Среди оседлого населения административные функции вождей упразднены, однако по своему положению они входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Ванутау, Папуа-Новая Гвинея и др.).

7. Военные режимы (Нигерия, Алжир и др.). Характеризуются исключительно централизованной системой управления. На места назначаются офицеры, которые являются военными губернаторами, комендантами. Органы местного самоуправления распускаются. При военных губернаторах и комендантах могут создаваться совещательные советы, куда включаются и гражданские лица.

Черты местного самоуправления в Украине:

1. Не является составной частью государственного механизма управления в стране, однако, как и государство, осуществляет публичную власть, власть народа;

2. Является одной из форм народовластия. Осуществляется громадой («местным сообществом») в пределах определенной территории как непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.), так и через органы местного самоуправления;

3. Имеет особый субъект - население, граждане, которые проживают на определенной территории;

4. Имеет особый объект управления - вопросы местного значения;

5. Обладает самостоятельностью, что выражается в его организационной обособленности, в праве на финансово-экономические ресурсы¹, в выполнении значительной части общественных дел в рамках закона и др.;

6. Несёт ответственность за свою деятельность, что обеспечивается различными формами контроля со стороны населения;

7. Соединяет в себе начала института гражданского общества и государственной власти: баланс государственных и местных интересов обеспечивается законом. Значительная часть деятельности местного самоуправления представляет собой решение вопросов, на которые государство влияет многими способами (правовыми, финансовыми и др.). Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями органов исполнительной власти, участвовать в осуществлении государственных функций. В этом случае государственные органы вправе осуществлять контроль над реализацией наделенных полномочий.

Отметим, что конституционное разделение государственной власти и местного самоуправления в Украине имеет практическое основание, хотя и не носит абсолютного характера. Важно, чтобы в самоуправлении сочетались два начала - государственное и общественное.

Организационные формы местного самоуправления выражаются через формы демократии:

 непосредственную (широкое непосредственное участие граждан в управлении через общественные советы, комиссии, домовые, уличные квартальные и другие органы самоорганизации населения, референдумы, опросы и другие формы, которые допускаются по закону);

 представительную (наличие представительных высших органов на местах, избранных должностных лиц и право отзыва их избирателями; функционирование органов местного самоуправления: сельских, поселковых, городских советов и их испол­комов).

Представительная и исполнительная части органа местного самоуправления, при сохранении своей относительной самостоятельности, объединены в единое целое одним руководителем. Этим руководителем является председатель самих советов.

(См. о самоуправлении главу «Общее учение о демократии», об органах местного самоуправления в Украине - главу «Государственные органы власти Украины»).