§ 5. Делегированное правотворчество

В системе источников права существенно возросло значение подзаконных нормативных актов, актов правительственной власти. Это ордонансы, декреты, регламенты, решения, постановления, циркуляры, инструкции, уведомления и др. Значительная часть из них появляется на свет в результате делегированного правотворчества. Парламент в пределах своей компетенции и в соответствии с конституцией делегирует полномочия правительству и его структурным подразделениям. Значение правовых актов, являющихся результатом делегированного правотворчества, определяется полномочиями издавших их органов.

Особое место среди актов делегированного правотворчества Франции занимают ордонансы¹. Их можно назвать актами делегированного законодательства. В иерархии актов правительства они обладают высшей юридической силой, изменяются или отменяются лишь законом. В Испании законы, изданные правительством в результате делегирования со стороны парламента, называются «уполномочивающими законами». Для них установлены конституционные ограничения: а) не изменять уже существующие уполномочивающие законы; б) не издавать нормы, имеющие обратную силу. Правительство Испании может «в чрезвычайных и срочных случаях» издавать декреты-законы, которые должны быть рассмотрены парламентом (Генеральными Кортесами) в 30-дневный срок.

Ряд подзаконных актов принимается по собственной инициативе исполнительно-распорядительными органами. Их юридическая сила уступает законам. Однако по своему количеству (особенно в тех странах, где нет жесткого контроля над их принятием) они занимают большое место в регулировании отношений:

(1) внутри исполнительной власти;

(2) между исполнительной властью и гражданами, учреждениями, предприятиями и др.

В ФРГ, например, федеральное правительство, федеральный министр или правительство земель издают постановления. С согласия Бундесрата¹ федеральное правительство может издавать административные предписания. В отличие от Франции и Испании, оно не имеет права на самостоятельное правотворчество. Правительственные акты издаются только во исполнение законов. Однако правительственным законопроектам отдается предпочтение перед парламентскими.

§ 6. Правотворчество субъектов федерации

В федеративных государствах немалое значение имеет правотворчество субъектов федерации. Например, в ФРГ законодательные полномочия земель осуществляются в областях, не отнесенных к ведению Федерации. Сфера исключительной компетенции земель не указана в основном законе. К их ведению, как правило, относится регулирование местных вопросов - культура, строительство, местные финансы.

На схеме это можно изобразить так:

Остановимся на вопросе о соотношении законодательной деятельности Федерации и земель ФРГ.

1. Исключительная компетенция федерального законодательства. Законы принимаются только на уровне Федерации, к исключительному ведению которой относятся общегосударственные дела - внешние сношения, оборона и безопасность, паспортизация, иммиграция, финансовое и валютное регулирование, денежная эмиссия, информация, связь и другие. Все они определены в Конституции. Федеральный законодатель может делегировать землям законотворческие полномочия по предмету своей исключительной компетенции. Однако, как правило, он уполномочивает правительства земель на издание подзаконных актов по конкретным вопросам. Такие правительственные постановления являются нормативно-правовыми актами земель.

2. Конкурирующая компетенция Федерации и земель. Земли могут принимать законодательные акты в случае неиспользования Федерацией своих законодательных полномочий в области гражданских, уголовных, хозяйственных, трудовых, земельных, жилищных, процессуальных и других правоотношений. Конкурирующую компетенцию нельзя квалифицировать как совместное ведение Федерации и земель. Законодатель Федерации вправе основательно отрегулировать ту или иную сферу общественных отношений, чтобы избежать разрушения единого правового или экономического пространства страны, когда интересы одной земли законодательным путём могут нарушить интересы другой земли

3. Компетенция по принятию основ федерального законодательства. Федерация вправе принимать основы законодательства, которые: (а) регулируют правовое положение должностных лиц, состоящих на службе в органах земель, муниципалитетах и других органах местного самоуправления; (б) устанавливают общие принципы организации и деятельности высшей школы, кинематографии, землеустройства и землепользования и некоторые другие. Земли лишь конкретизируют основы законодательства.

4. Исключительная компетенция законодательной деятельности земель. В неё входит все, что не относится к трём предыдущим. В исключительной компетенции земель находится конституционное законодательство, административное устройство земель, школа, культура, средства массовой информации, в том числе кинематография и пресса, поскольку федеральные основы законодательства в этой области отсутствуют. К ведению земель относится законодательство о местном самоуправлении. Это правоположение привело к формированию разных систем местного самоуправления в ФРГ.

Федерация имеет явное преимущество в сфере законодательства. На долю законодательства земель приходится лишь одна десятая часть всех законов, действующих в ФРГ ¹, что соответствует Конституции, провозгласившей перевес федерального права над правом земель (ст. 31). Нормативные акты земель - подзаконные. В случае коллизии - расхождения законов земель с общефедеральным законодательством - превалируют федеральные законы.

В ФРГ имеет место привлечение земель к участию в европейском нормотворчестве. Позиция земель по вопросам европейского нормотворчества выражается и учитывается на уровне Бундесрата, в рамках которого образована специальная коллегия.