Глава 4.1. Адміністрування повноважень в організації §4.1.1. Поняття і вміст повноважень

Адміністрування як чітка регламентація і строге закріплення організаційно-методичних ресурсів професiональной діяльності визначає склад і вміст повноважень кожного її учасника і підрозділу. Цим пояснюється виключно важлива роль визначення повноважень персоналу і його формувань в адмініструванні функціонуванні організації. У реальних умовах створення організації і в ще більшій мірі її системи керівництва і управління, як це було наочно проілюстровано історичним аналізом матеріалів таблиці. 1.3.1.1 справжнього підручника, нерідка визначалося саме розділенням і закріпленням повноважень. Цей феномен і визначив виключно важливе значення розділення, розподілу і закріплення повноважень в процесах формування, функціонування, розвитку, перетворення і ліквідації організації. Власне поняття «повноваження» при очевидності, що здається, і простоті його визначення і використання має досить широкий спектр прикладної вистави і відповідну палітру практичного вживання. Навіть у чисто наукових їх словниках, що претендують на серйозне теоретичне обгрунтування, довідниках, описах і тому подібне суть поняття «повноваження» формулюється досить всілякий. Її визначають як владні прерогативи, посадові можливості, закріплювані обов'язки, співвідношення компетенції і відповідальності, права, що надаються, сукупність видів діяльності, статусні функції і всілякі поєднання цих формулювань, Природно, що подібне положення вимагає окремого обосглванія і визначення, хоч би в рамках дисципліни адміністративного менеджменту. Термін «повноваження» сформувався шляхом об'єднання слів «повно» і «могти», причому така побудова була властива його появі і в таких мовах, як англійський — authority power, німецький, — plenipoten або французький — plein pouvoir. Це визначено вказує на смислову природу формування і приведення даного словотворення в конкретному дослідженні — російській мові. Сенс першого слова в будь-якому з приведених мовних словотворень очевидний, а ось друга складова передбачає деяку різноманітність. Якщо в англійському — вона перш за все визначає потужність, в німецькому — потенціал, у французькому — стан, то її російськомовне сприйняття і вживання всілякіше. Перше і найбільш поширене розуміння цієї складової розкривається терміном «можливість». Вона визначається наявністю необхідних умов для здійснення досягнення бажаного. Але цілеспрямоване і результативне використання наданої можливості передбачає наявність у суб'єкта певної «здатності». Вона відображає потенціал суб'єкта, що забезпечує використання наданої йому можливості При цьому якщо можливість, як правило, надається суб'єктові, то здатність отримується самим суб'єктом, що кардинально розділяє його участь в цих процесах. У вільних економічних стосунках вищим рівнем повноважень вже по самому своєму статусу володіє власник. Його повноваження найчастіше розкриваються правами користування, рішення, розпорядження об'єктом власності. Але цим же статусом власність обтяжує власника, а значить, і його повноваження - законодавчо певною відповідальністю. До неї відносяться такі законодавчо встановлені положення, як сумлінність придбання, реєстрації, експлуатації і реалізації прав власності або оподаткування саме повноважного власника, що визначають його відповідальність за дотримання ряду положень і виконання комплексу процедур. У ряді випадків, наприклад при визнанні тимчасової недієздатності, власник може позбавлятися права розпорядження власністю, що належить йому, а значить, і відповідних повноважень. Так, чи можуть признаватися і, головне, практично здійснюватися повноваження без встановлення реальної ответственності їх виконавця? Вирішення цієї проблеми вимагає предметного дослідження ще і тому, що сама відповідальність далеко не всіма сприймається і застосовується як здатність або можливість суб'єкта здійснювати всю сукупність наданих повноважень. Що здаються на перший погляд досить зрозумілими і прозорими повноваження менеджера при наочному розгляді також представляються суперечливими. Не випадково вони не раз приводили, та інколи і зараз все ще приводять, до «відведення власності» менеджером від власника на «сповна законних підставах». Саме тому власник, уповноважуючи менеджера на оперативне керівництво бізнесом, найсерйознішим чином оцінює його професійні, ділові і особисті здібності. Вони не просто маються на увазі, але і детально перевіряються, при цьому важливе значення приділяється далеко не завжди особистим якостям, що однозначно формалізуються. У господарській організації надання повноважень керівника може регламентуватися настільки жорстко, наскільки відповідальна ним посада. Заняття ряду ключових посад керівників безпосередньо законодавчо обумовлюється наявністю певної освіти, набуттям досвіду роботи, здобуттям спеціальної ліцензії і тому подібне Це положення не лише жорстко зв'язало, але і на практиці формує явне сприйняття керівника, як особи, що володіє сповна певними формальними і неформальними характеристиками. Значить, і те або інший стан кандидата на певну посаду, як своєрідний ценз, може відкривати чи ні дорога до здобуття повноважень. Абсолютно особливим чином практичне визначення повноважень застосовується до персоналу управління. Не дивлячись на те що тут вони, як правило, чітко обумовлені, строго визначені, конкретно сформульовані, їх практичне здійснення незрідка реалізується на неформальній основі. У сталих організаціях це навіть породило широко визнаний ефект практичного розділення повноважень, що безпосередньо враховується, на формальних і неформальних. Причому реальний статус і дієвість останніх незрідка виявляються набагато ефективнішими за тих, що передбачаються відповідними положеннями, інструкціями або навіть керівними вказівками. Про це свідчить хоча б реальний прояв повноважень «Сірого кардинала», так добре знайомий вітчизняній апаратній номенклатурі.

У поданні реальних повноважень працівника бере участь широкий спектр найрізноманітніших ресурсів, позицій і факторів, які визначаються як в організації, так і поза нею. Більшість з них звичайно сприймається і застосовується нами в практичній діяльності, але конкретизація їх місця і ролі у визначенні реальних повноважень працівника обумовлює необхідність додаткового повернення до їх сприйняття і розуміння.

Найбільш природними і звичними, в тому числі на підставі практичного досвіду взаємодії кожного, є такі складові повноважень працівника, як посада, обов'язки, права, відповідальність. Але разом з ними реальні повноваження працівника в тій чи іншій мірі представляють, визначають, відображають, зумовлюють і т. д. і такі характерні поняття, як:

кваліфікація (від лат. qualificatios - відповідність якості, ступені придатності, рівень підготовки) - однозначно зрозумілий і вживаний в адміністративному менеджменті термін. Їм визначається офіційно закріплений, необхідний для виконання повноважень конкретної посади рівень практично освоєних працівником професійних знань і навичок;

компетенція (від лат. competentis - належний, здатний, що володіє своїми знаннями і наділений правом вирішувати що-небудь або судити про щось) далеко неоднозначно сприймається і вживаний адміністративним менеджментом термін. Спочатку сприймався як синонім знання практики, він активно застосовується при визначенні конкретного складу посадових повноважень, наприклад, всім добре знайомої фразою: «... це поза моєю компетенцією»; субординація (від лат. subordination - приведення в порядок, підпорядкування правилам, виконання дисципліни) – сприймаються і застосовується при визначенні правил службового підпорядкування. Добре запам'ятався ще з середньої школи приклад встановлення чітких правил подібної субординації: «Васал мого васала - не мій васал!» Дає уявлення про застосування цього терміна у визначенні підпорядкування на основі позиціонування посади в організаційній структурі;

ієрархія (від лат. hierarchia - перехід від нижчого до вищого, висхідна, в тому числі посадова, сходи) - конструктивно пов'язаний із субординацією термін отримав сьогодні досить універсальне розуміння і застосування не тільки в адміністративному менеджменті. Ним чітко встановлюється співвідносне значення класифікованих, в окремих випадках структурованих об'єктів, що визначає систему їх узгодження і підпорядкування;

статус (від лат. status - визначення положення) - застосовується в адмініструванні для чіткого визначення стану або положення об'єкта. Формально визначається офіційною посадою працівника, його положенням в підрозділі і організації в цілому. Неформально відображає визнання особистого авторитету працівника, що склалося ставленням до нього оточуючих; статут (від лат. statutum - статут, положення) - на відміну від статусу визначає офіційно випущений документ, визначаючий основні закріплені характеристики ідентифікації, стану, положення об'єкта. Обмежено застосовуючись на практиці, по суті, мається на увазі і широко використовується в адміністративному менеджменті в сприйнятті і виконанні різноманітних статутів, положень, регламентів, описів і т. і.

Така безліч і розмаїтість прямих і непрямих факторів сприйняття, розуміння та застосування терміна «повноваження» обумовлює необхідність чіткого визначення їх місця і ролі в його позиціонуванні. Це важливо ще й тому, що бурхливий розвиток сегмента наукових напрямків і навчальних дисциплін менеджменту і управління об'єктивно призводить до виникнення протиріч у визначенні та застосуванні цих понять. Не претендуючи на абсолютну універсальність подання співвідношення цих факторів у визначенні поняття «повноваження», відобразимо загальну конфігурацію їх позиціонування в організації наступним чином (рис. 4.1.1.1).

Участь розглянутих вище і представлених на малюнку факторів у визначенні поняття «повноваження» в реальних умовах настільки ж очевидна, наскільки й невизначена. І хоча в першому наближенні дана конфігурація досить обґрунтовано і конструктивно позиціонує їх співвідношення, формування остаточного подання зажадає проведення досліджень і розробок пунктів цього розділу. Їх об'єктом стає обґрунтування складу та взаємодії виділеної рис. 4.1.1.1 піраміди основних факторів визначення повноважень.

О рганізація

Ієрархія –>

<-Субординація

Статус

Права

Відповідальність

О бов’язки

С татут посади

К омпетенції

Кваліфікація

Функціонування організації –>

Рис. 4.1.1.1. Співвідношення факторів визначення поняття «повноваження» Докладно розглянуті вище визначення складових піраміди дозволяють зосередити основну увагу на з'ясуванні їх співвідношення та участі в прикладному сприйнятті і розумінні повноважень. При цьому спочатку ми будемо виходити з об'єктивно необхідного подання, яке на певному етапі адаптації доведеться проектувати на реально сформовану практику застосування. Це спочатку обумовлює формування подвійного підходу до визначення даного поняття.

Очевидність позиціонування кваліфікації в якості фундаменту повноважень представляє ідеальну конфігурацію їх сприйняття, на жаль, далеко не завжди реалізується в закритих, централізованих, номенклатурних та інших організаціях. Це протиріччя виражається в подвійності розуміння компетенції – на основі кваліфікації та статуту посади, як правило, використовуються відповідно у науковому та номенклатурному середовищі. У сприйнятті і застосування поняття «повноваження» це протиріччя ще більш посилюється, хоча домінування номенклатурного підходу, в кінцевому рахунку, стає вирішальним.

Статут як офіційно встановлений опис посади визначає основні права, обов'язки і відповідальність її виконавця, але у визначенні повноважень ця послідовність змінюється на протилежну. У них основою цієї побудови стають посадові обов'язки, відповідальне виконання яких необхідно забезпечується відповідними правами. Саме ця послідовність визначає безпосередній зміст повноважень працівника займаючого ту чи іншу конкретну посаду.

Здавалося б, уже цілком визначені повноваження в умовах реальної організації можуть бути досить серйозно змінені, розширені або звужені одержуваним конкретним виконавцем статусом. Формат класичного формулювання: «... з повноваженнями в ранзі міністра ...», є наочним підтвердженням загальноприйнятого офіційного закріплення такого механізму коригування повноважень. Він в тій чи іншій мірі базується вже на ієрархії і субординації конкретних організацій, широко й різноманітно застосовуваних у визначенні складів, участі, допусків та інших процедур регулювання практично здійснених повноважень.

Двоїстість підходів до визначення і застосування поняття «повноваження» склалася й існує вже досить тривалий час, що вказує на об'єктивні причини і суб'єктивну затребуваність такого протиставлення. Більш того, в науковому середовищі і реально функціонуючих організаціях воно сприймається як одне з найбільш контрастних проявів відмінностей між теорією і практикою. Спочатку ніхто не протестує проти відомого принципу паритету прав, обов'язків і відповідальності. Разом з тим, в умовах адаптації та установлення досить специфічної системи ієрархії і субординації в кожній конкретній організації реальне уявлення повноважень істотно трансформується. Виділена вище двоїстість підходу, наведені відмінності і обґрунтування дозволяють на цьому етапі формуванні професійних уявлень виділити два базових визначення поняття «повноваження». Вони реально відображають практично складені уявлення, освоєння, застосування і розвиток яких є однією з провідних завдань адміністративного менеджменту. У широкому науково-методичному плані під повноваженнями розуміються «посадові обов'язки, відповідальне виконання яких необхідно забезпечується відповідними правилами.

Разом з тим, безпосередньо в діючій організації складається і застосовується вузько прикладне сприйняття і розуміння повноважень працівника. Воно відображає постановку і реалізацію складних процедур неузгодженості прав, обов'язків і відповідальності, специфічно реалізовану в кожній конкретній системі управління. Їхні цілі, причини, умови досить різноманітні, в чомусь об'єктивно необхідні або суб'єктивно поінформовані, але на практиці частіше за все реалізуються саме так. В умовах реальної організації під повноваженнями розуміється «сукупність прав виконавця, що надаються займаною посадою або додатковим актом». Виділені наведеними визначеннями відмінності, їх застосування, поєднання і взаємодія вимагає додаткових досліджень і уявлень, що і буде наведено в наступних параграфах цього розділу.

14.1.2. ФОРМУВАННЯ СКЛАДУ І ЗМІСТУ ПОВНОВАЖЕНЬ

В умовах реально функціонуючої організації формування складу та змісту повноважень нерідко починається з жадання загального науково-методичного підходу до вирішення проблеми. При цьому послідовно і предметно визначаються місце і роль конкретної посади в традиційному підрозділі організації і, звичайно ж, її організаційну структуру, вибудуваної також за «зразком і подобою". Так чи інакше це виражається у прийнятті за зразок пакету типових положень, інструкцій та інших матеріалів, які безпосередньо диктують або рекомендують певний склад закріплених за посадою прав, обов'язків, відповідальності. На цьому, як правило, і закінчуються благі наміри розробників, оскільки типовий формат таких матеріалів не тільки не передбачає, але і в жодному разі не допускає чіткого визначення, детермінування і конкретизації фактичного змісту розподілу повноважень. У зв'язку з цим значна частина реально прийнятих складів повноважень, що встановлюються офіційними документами конкретних організацій, так і залишається у вигляді самих загальних типових і вже тому, чітко невизначених перерахувань і формулювань. Таке, вже саме по собі, формальне подання і закріплення безпосередньо не визначених повноважень нічого не дає, але відображає вельми небезпечну для організації тенденцію. Вона проявляється в тому, що даний стан, з одного боку, цілком очевидно влаштовує, а з іншого - латентно утримується як власне виконавцями, так і їх безпосередньо діючими керівниками. Сформоване положення характеризує тенденцію до збереження невизначеності повноважень за двома стійко визначеними категоріями суб'єктів.

Перші в результаті невизначеності складу та змісту власних повноважень отримують можливість «звільнення» від виконання чітко визначеного складу конкретних посадових обов'язків. Зрозуміло, що їх загальне представлення все-таки складається на основі типового або зразкового перерахування прав і обов'язків в посадовій інструкції та інших матеріалах. Разом з тим, адаптована до реальних умов застосування версія виконавця про поставлені йому посадові обов'язки і надання прав, як правило, істотно відрізняється від практичних вимог керівника. Про забезпечення персональної відповідальності в цій ситуації найчастіше можна судити по вже ставшому крилатим висловом: «... я за це не відповідаю ».

Друга категорія використовує дану невизначеність з метою безпосереднього розширення власних фактичних можливостей функціонального завантаження підлеглих. Причому на практиці це забезпечує становище, при якому за підпорядкованими разом з дійсно необхідними обов'язками закріплюють виконання і специфічних складів, що виходять далеко за рамки безпосередньо передбачених посадою повноважень. Їх фактичне виконання по зрозумілим причинам спочатку не може супроводжуватися наданням легітимних прав, в силу чого, як правило, здійснюється латентно. Природно, що і офіційну відповідальність за це, якщо така взагалі присутня, приймає на себе керівник, який вже на суто особисті стосунки з підлеглим забезпечує виконання задуманого.

Необхідно визнати, що наведені позиції у відносини чіткого визначення повноважень отримали масовий вияв в тій чи іншій мірі, що властиве більшості підлеглих і керівників. При цьому приведення інших досить різноманітних причин неможливості чіткого перерахування осудних працівникові повноважень, як правило, є всього лише прикриттям домінування цих тенденцій. Відверто вуаліруєме чи ні прагнення скоротити перелік своїх обов'язків при одночасному збільшенні складу нехай навіть тільки декларуємих прав однаково властиво як будь-якому розсудливому індивідуалісту, так і відвертому прихильнику колективної безвідповідальності. Але це не тільки не виключає можливості чіткої регламентації наданим їм повноважень, і, навпаки, робить рішення цього завдання ще більш актуальним.

Особливо небезпечно в цьому зв'язку ще недавно активно поширювалося в суспільстві уявлення про ефективність вільних, а по суті хаотичного розподілу повноважень за принципом: «... беріть стільки, скільки зможете понести ...»! Подібна позиція не тільки спочатку знімає з суб'єкта, яку б то не було відповідальність за проявлену ініціативу, але і прямо розкладає організаційну дисципліну.

Практичне розмежування, чіткий розподіл, сувора регламентація складу та змісту реальних повноважень цілком природно стикаються з цілим комплексом не тільки суб'єктивних, а й найрізноманітних об'єктивних проблем. Навіть однозначна ідентифікація і просте перерахування всього розмаїття практично здійснених в організації повноважень представляють достатньо складне і повністю, можливо, ніколи не вирішуване завдання. Але і це всього лише визначає ступінь його складності, обумовлює необхідність розробки нових методів рішення, але ні в якому разі не є виправданням збереженням в організації функціональної невизначеності та персональної безвідповідальності.

Поява в зв'язку з орієнтацією приватного бізнесу виключно на зростання прибутку тенденція «звалювання в купу» повноважень всіх і кожного ще більше загострює проблему формування повноважень. Без її вирішення контроль власника в принципі неможливий, хоча б тому, що чітко персоніфікована регламентація прав, обов'язків, відповідальності є необхідною умовою постановки задачі програмування і комп'ютерної інформатизації адміністрування організації. Її можливості і перспективи добре видно на прикладі впровадження не паперових технологій документообігу діловодства в сучасних компаніях.

На фоні всіх цих суперечностей в конструктивно розвиненій організації складається і посилює свій вплив альтернативного розглянутого вище підходу до формування повноважень. Його прояв властиво відповідальним професіоналам, що спираються на нехай численне, але чітке визначення власних повноважень, і пред'являє, відповідно, високі вимоги до колег по роботі. Їх неприхована посадова зацікавленість у встановленні максимально чіткої персональної відповідальності за кожну виділену позицію встановлює актуально затребувані стандарти завтрашніх розробок адміністративного менеджменту.

Сьогодні ж формування повноважень працівника визначається насамперед його посадою, її позиціонуванням в конкретному підрозділі структури і покладеної на нього загальної відповідальності за дотримання вимог, що пред'являються. На формування повноважень працівника самим безпосереднім чином впливає статус займаної ним посади, що визначає його положення та умови взаємодії в організації. І тільки після цього в процес формування повноважень включаються обов'язки, що закріплюють склад професійних функцій визначаються статусом посади та її позиціонуванням в ієрархії організації. Завершує цей процес визначення прав наданих працівнику, прав щодо виконання фактично закріплених за ним посадових обов'язків.

У цілому місце і роль кожної з цих складових у формуванні реальних повноважень співробітника організації можна представити наступним чином (рис. 4.1.2.1).

Така досить загальна модель формування повноважень, в тій чи іншій мірі традиційно реалізована в кожній організації, модернізується активізацією застосування матричного підходу до визначення та закріплення реально затребуваним повноважень. Він адаптує зіставлений розподіл до умов функціонування організації, що детально розглядається в наступному параграфі цього розділу.

Навіть саме детерміноване, взаємопов'язане і суворо визначене подання повного переліку прав, обов'язків, відповідальності або повноважень працівника в цілому не є остаточним. Як і будь-який інший нормативний документ, такий перелік має пройти досить численне узгодження, комплексну адаптацію і багатоступінчасте твердження.

ОРГАНІЗАЦІЯ

Посада працівника

Підрозділ структури

Покладена на працівника відповідальність за дотримання вимог, що пред'являються до займаної ним посади

Статус посади, що визначає її положення та взаємодію в організації

Права за виконання закріплених за працівником посадових обов'язків

Повноваження

працівника

Обов'язки, що закріплюють склад і зміст професійних функцій, визначених статутом посади та її позиціонуванням в організації

Функціонування організації

Рис. 4.1.2.1. Формування повноважень співробітника організації

У ряді далеко не рідкісних випадків ці процедури настільки змінюють початкові склад і зміст переліку, що його, по суті, доводиться переформовувати чи навіть цілком складати наново. Такий своєрідний цикл для певних посад конкретної організації може повторюватися не один раз, причому послідовно-паралельно взаємодіючи з аналогічними процедурами. Нарешті, важливо завжди пам'ятати про те, що, пройшовши тривалі процедури всіх цих погоджень і тверджень, перелік офіційно закріплених повноважень прослужить у такому складі зовсім недовго. Це при тоталітарно-централізованій системі СРСР фінансист банку в 1982 р. міг проводити факторинг векселів за інструкцією, яка не змінювалася з 1932 р. У реальних ринкових умовах сьогоднішнього дня склад і зміст положень, інструкцій, регламентованих ними, складу та змісту прав, обов'язків, відповідальності змінюється настільки оперативно й радикально, наскільки цього вимагають реальні бізнес-процеси.

Численні спроби забезпечення оперативного вирішення цього завдання в створі вектора традиційного пріоритету ієрархії зверху - вниз переконливо показали помилковість застосування в даному випадку централізованого підходу. Це ще раз підтвердило необхідність максимального відхилення від такої звичної менталітету нашого адміністратора централізації всіх повноважень в одних руках. Конструктивні перспективи виходу із ситуації позначилися в протилежному напрямку, де принциповою основою децентралізованого підходу до вирішення даного завдання стало реальне звільнення від ініціативи кожного співробітника.

Цей інноваційний і виключно перспективний підхід до формування механізму перманентної оптимізації перерозподілу складу посадових обов'язків між виконавцями відкриває перспективи розвитку завтрашнього дня адміністративного менеджменту. Особливе значення формуючого підходу для розвитку адміністративного потенціалу організації зумовило необхідність окремого розгляду основ його становлення та застосування у другому параграфі останнього розділу цього підручника. У цьому контексті ми тільки згадуємо його як один з перспективних напрямків адміністративного менеджменту, що забезпечує конструктивне рішення проблеми перерозподілу повноважень в організації.

У цілому сукупність наведених вище чинників обумовлює необхідність розробки і застосування самостійного механізму визначення повноважень конкретної посади кожного працівника до практично адаптованої організаційно-методичній основі. Цілком очевидно, що механізм, як і вся основа його побудови і застосування, повинні забезпечувати розробку і прийняття всього комплексу нормативно-інструктивних положень організації, представлених відповідними документами. Причому визначальним у них стане не тільки склад і зміст, а й у вирішальному ступені узгодженість їх взаємопов'язаного використання в конкретній організації. Наведені вище обставини зумовлюють необхідність розробки і побудови комплексного підходу до обґрунтування і вирішення всіх цих завдань на загальній організаційно-методичній основі. Його методичне обґрунтування та практичне застосування в процесі формування та адаптації положень про підрозділи, а також посадових інструкцій будуть детально представлені змістом параграфів наступного розділу. Але перш ніж перейти до розгляду цього матеріалу, необхідно заздалегідь визначитися з ще одним, не менш важливим етапом - реалізацією повноважень. Це завдання і стане безпосереднім предметом досліджень і уявлень матеріалів завершального параграфа даного розділу.