5. Разграничение предметов ведения и полномочий в рамках Российской Федерации. Участие субъектов рф в делах Федерации

Одной из основ федеративного устройства России служит разграни­чение предметов ведения и полномочий в рамках Российской Федерации.

Конституция РФ (ст. 71) предметы исключительного ведения Рос­сийской Федерации определяет в виде перечня, включающего 18 пунк­тов, которые можно разделить на несколько сфер.

В сфере прав и свобод человека и гражданина Российская Федера­ция регулирует права и свободы человека и гражданина, решает вопро­сы гражданства, защищает права национальных меньшинств. Помимо Федерации эти вопросы могут регулировать субъекты РФ, но только в тех случаях, когда такое регулирование направлено на расширение этих прав и свобод, укрепление гарантий их реализации.

В сфере государственного строительства к ведению Российской Фе­дерации отнесено федеративное устройство и территория, установление и регулирование федеральных государственных органов, а также общих принципов организации государственных органов субъектов РФ, госу­дарственная граница, судоустройство, прокуратура, уголовное, уголов­но-процессуальное, уголовно-исполнительное законодательство, амни­стия и помилование, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, федеральная государственная служба.

К ведению Российской Федерации отнесено принятие и изменение федеральной Конституции, контроль за ее соблюдением, а также феде­ральные государственные награды и почетные звания.

В экономической и социально-культурной сферах в исключитель­ном ведении Российской Федерации находится федеральная государ­ственная собственность и управление ею, денежная эмиссия (выпуск в обращение денежных единиц), федеральные банки. Федерация опреде­ляет правовые основы единого рынка, основы ценовой политики, при­нимает федеральный бюджет, финансовое и валютное законодательство, устанавливает федеральные налоги и сборы, таможенное регулирование и т. д.

Часть производственных систем и отраслей экономики, которые имеют общегосударственное (стратегическое) значение, находятся в ве­дении Российской Федерации: федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транс­порт, информация и связь, космическая деятельность и др.

В социально-культурной сфере к ведению Федерации отнесено не­много вопросов: установление основ федеральной политики и федераль­ные программы развития в этой области.

В сфере обороны, безопасности и внешней политики только Россий­ская Федерация вправе иметь свои вооруженные силы, заниматься во­просами оборонного производства, определять порядок продажи и по­купки оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного иму­щества, производить ядовитые вещества, наркотические средства, устанавливать порядок их использования.

К числу иных предметов исключительного федерального ведения относятся установление различных стандартов и эталонов, исчисление времени, геодезия и картография, наименование географических объек­тов, статистический и бухгалтерский учет.

Следует отметить, что некоторые перечисленные в ст. 71 предметы ведения конкретизируются в других статьях Конституции РФ. Напри­мер, положение о денежной эмиссии (ч. 1 ст. 75).

Компетенция Федерации уточняется и, как правило, расширяется Конституционным Судом РФ. Так, Постановление Конституционного Суда от 4 марта 1997 г. № 4-П определяет, что регулирование реклам­ной деятельности не может находиться ни в ведении субъектов РФ, ни даже в совместном ведении Федерации и ее субъектов, поскольку эта сфера затрагивает вопросы единого рынка и гражданско-правового за­конодательства.

Конституция РФ (ст. 72) определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в виде перечня, насчитывающе­го 14 пунктов.

Предметы совместного ведения по их содержанию можно разделить натри группы.

Сфера государственного строительства включает обеспечение со­ответствия актов субъектов Российской Федерации федеральным, защи­ту прав и свобод человека и гражданина, кадры судебных и правоохра­нительных органов, административное, семейное, жилищное, трудовое и другое законодательство.

Экономическая сфера включает владение, пользование и распоря­жение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, установление общих принципов налогообложения и сборов и др.

Социально-культурная сфера включает здравоохранение, соци­альную защиту, общие вопросы образования, науки, культуры и др.

Конституция РФ напрямую не устанавливает вопросы исключи­тельного ведения субъектов Российской Федерации. К ним относятся те, что не перечислены ни в одном из имеющихся перечней предметов ведения и полномочий. Компетенция субъектов РФ по остаточному прин­ципу вытекает из норм Конституции РФ (ст. 71, 72). Так, к вопросам исключительного ведения субъектов РФ вполне могут быть отнесены государственные награды субъектов РФ, управление государственной собственностью субъектов Федерации и др.

В России разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществ­ляется не только на основе Конституции РФ, но и Федеративного дого­вора и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномо­чий. Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географически­ми и иными особенностями субъекта РФ. Договоры между органами го­сударственной власти РФ и органами государственной власти ее субъек­тов носят не международный, а внутригосударственный характер. Они не могут иметь преимущества перед Конституцией РФ. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил новый порядок заключения и вступления в силу таких договоров. Со­гласно ст. 26.7 названного федерального закона договор о разграниче­нии полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении этого договора. Таким образом, договор о раз­граничении полномочий должен быть утвержден федеральным законом.

Разграничение может происходить также с помощью текущего за­конодательства. Так, в Лесном, Земельном, Водном кодексах устанав­ливаются полномочия Федерации и субъектов РФ по вопросам регули­рования этих законов.

Наиболее системный вариант разграничения полномочий (прежде всего по предметам совместного ведения) предусмотрен в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ФЗ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ, в ред. от 21.07.2005). В Законе установлены ос­новные принципы и порядок разграничения полномочий при заключе­нии: а) договоров между органами государственной власти Федерации и ее субъектов о разграничении полномочий; б) соглашений между феде­ральными органами исполнительной власти и органами исполнитель­ной власти субъектов Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.

В федеральном законе предусмотрены три группы полномочий субъектов по предметам совместного ведения:

1. полномочия, которые финансируются из бюджета субъекта. Закон установил исчерпывающий перечень этих полномочий. Изменять этот перечень можно только внесением поправок в данный закон;

2. полномочия, которые передаются субъекту от Российской Федерации (на определенный срок) и финансируются из федерального бюджета. Эти полномочия передаются на основании специального федерального закона, и финансирование этих полномочий утверждается при утверждении закона о федеральном бюджете на очередной год;

3. полномочия, которые не требуют дополнительного финансирования ни из бюджета субъекта, ни из бюджета Федерации. Эти полномочия могут не устанавливаться федеральными законами, а осуществляться органами власти субъекта.

Передачи осуществления части полномочий от федеральных орга­нов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации, и наоборот, осуществляется в форме соглашения. Соглаше­ния считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.

Федеративное устройство России предполагает участие субъектов РФ в формировании и осуществлении федеральной государственной власти. Федеральные государственные органы являются общими для всей Федерации, в организации их деятельности и используемых ими процедурах отражена федеративная природа России.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъек­та РФ: по одному от представительного и исполнительного органов госу­дарственной власти. В созданный указом Президента РФ Государствен­ный совет РФ (совещательный орган, содействующий реализации пол­номочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти)

входит сам Президент России и все главы субъектов Федерации. Посредством Государственного совета субъекты РФ могут принимать участие в обсуждении имеющих особое государственное значение проблем, каса­ющихся взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, во­просов государственного строительства и укрепления основ федерализ­ма, а также вносить необходимые предложения Президенту РФ.

Участие органов государственной власти субъектов РФ в делах федеральных органах государственной власти выражается также в их праве отстаивать свои интересы в Правительстве РФ; просить Президента РФ использовать согласительные процедуры (ст. 85 Конституции РФ); вно­сить законопроекты в Государственную Думу (ст. 104); обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ, в том числе при возникновении споров о компетенции между ними и органами государственной власти Российской Федерации (ст. 125); участвовать в рассмотрении Государ­ственной Думой проектов федеральных законов по предметам совмест­ного ведения.

Лекция № ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ

1. Понятие и назначение.

2. Нормативная основа деятельности Правительства РФ.

3. Правительство РФ и иные исполнительные органы РФ.

4. Компетенция Правительства РФ.

5. Акты Правительства РФ.

Понятие и назначение. Правительство РФ является испол­нительным коллегиальным органом общей компетенции, воз­главляющим единую систему исполнительной власти в РФ. Статус Правительства как органа общей компетенции означа­ет, что Правительство вправе решать любые вопросы, относя­щиеся к ведению исполнительной федеральной власти, если они при этом прямо не отнесены к компетенции иных орга­нов, должностных лиц. Кроме того, Правительство в пределах своих полномочий вправе контролировать и координировать деятельность всех иных органов, должностных лиц.

Правительство состоит из членов Правительства — председа­теля Правительства, заместителей председателя и федеральных министров. Указом Президента РФ от 12.05.2008 г. ? 724 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"  (Российская газета. 2008. 13 мая.) предусмотрены ряд изменений действующей системы органов исполнительной власти:

1) Председатель Правительства РФ имеет 7 заместителей (ранее было 5):- двух Первых Заместителей Председателя Правительства РФ,- Заместителя Председателя Правительства РФ – Руководителя Аппарата Правительства РФ,- Заместителя Председателя Правительства РФ – Министра финансов РФ,- трех «обычных» Заместителей Председателя Правительства РФ. 

В случае временного отсутствия председателя Пра­вительства его обязанности исполняет один из его заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей. В структуре Правительства по предложению председателя Правительства для решения оперативных вопросов может образовываться президиум Правительства. Заседания президиума Правительства проводятся по мере необходимости. Решения президиума принимаются большинством голосов от общего числа его членов и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства РФ. Правительство вправе отменить любое решение своего президиума.

Для обеспечения деятельности Правительства, организации контроля за выполнением его решений органами исполни­тельной власти образуется аппарат Правительства РФ. Воз­главляет аппарат Правительства руководитель, который может занимать государственную должность заместителя председателя Правительства или федерального министра.

Нормативная основа деятельности Правительства РФ. Ее со­ставляют Конституция РФ (гл. 6, др.), ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (с измен.), иные законы федерального уровня, нормативные указы Пре­зидента РФ, нормативные акты самого Правительства (регла­мент, положение об аппарате Правительства). Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, фе­деральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти РФ и субъек­тов РФ, принимает меры по устранению нарушений законода­тельства РФ.

Правительство РФ и иные исполнительные органы РФ. Пра­вительство РФ руководит работой федеральных министерств, служб, агентств и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной вла­сти подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Тут надо иметь в виду, что руководство рядом ведомств осуществляет Президент РФ (МИД, МВД, МЧС, Минюст, Служба внешней разведки, др.). Правительство РФ для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и назначать соответст­вующих должностных лиц. Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной вла­сти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства, устанавливает предель­ную численность работников их аппаратов и размер ассигнова­ний на содержание этих аппаратов в пределах средств, преду­смотренных на эти цели в федеральном бюджете. Правительст­во РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федераль­ных органов исполнительной власти, находящихся в его веде­нии, их заместителей, руководителей федеральных органов ис­полнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ. Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих ак­тов. Правительство РФ вправе учреждать организации, образо­вывать координационные, совещательные органы, а также орга­ны при Правительстве РФ.

Указом Президента РФ от 12.05.2008 г. ? 724 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"  (Российская газета. 2008. 13 мая.) предусмотрены ряд изменений действующей системы органов исполнительной власти:

2) Из системы ФОИВ исключены государственные комитеты, а из структуры ФОИВ исключены: Государственный комитет Российской Федерации по делам молодёжи (преобразован в Федеральное агентство по делам молодёжи) и Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству (преобразован в Федеральное агентство по рыболовству). 

 

ФОИВ	Указ от 24.09.2007 г. ? 1274 (с послед. измен.)	Указ от 12.05.2008 г. ? 724
Министерства	16	18
Федеральные службы	36	35
Федеральные агентства	34	31
Государственные комитеты	2	0
Общее количество ФОИВ	88	84

Компетенция Правительства РФ. Компетенцию Правитель­ства составляют его общие полномочия, а также полномочия, в сфере: 1) экономики; 2) бюджета и финансов; 3) социаль­ной; 4) науки, культуры, образования; 5) природопользования, охраны окружающей среды; 6) обеспечения законности, прав, свобод граждан, борьбы с преступностью; 7) обороны, госу­дарственной безопасности РФ; 8) внешней политики и между­народных отношений.

В числе общих полномочий Правительства — организация осуществления внутренней и внешней политики РФ; регули­рование в социально-экономической сфере; обеспечение един­ства системы исполнительной власти в РФ, направление и контроль деятельности ее органов; формирование федеральных целевых программ и обеспечение их осуществления; законода­тельная инициатива в Государственной Думе.

В сфере экономики Правительство осуществляет регулиро­вание экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятель­ности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозирует социально-экономическое развитие РФ, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритет­ных отраслей экономики; вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации; осуществляет управление федеральной соб­ственностью; разрабатывает и реализует государственную по­литику в сфере международного экономического, финансово­го, инвестиционного сотрудничества; осуществляет общее ру­ководство таможенным делом; принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполните­лей работ и услуг.

В сфере бюджета и финансов Правительство обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной поли­тики; разрабатывает и представляет Государственной Думе фе­деральный бюджет, обеспечивает его исполнение; представляет Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабаты­вает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет управление государ­ственным внутренним и внешним долгом РФ; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях РФ с ино­странными государствами; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

В социальной сфере Правительство обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспе­чения, способствует развитию социального обеспечения и бла­готворительности; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает программы сокращения и ликви­дации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает проведение единой государственной миграцион­ной политики; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологи­ческого благополучия; содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реали­зации молодежной политики; взаимодействует с общественны­ми объединениями и религиозными организациями; разраба­тывает и осуществляет меры по развитию физической культу­ры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

В сфере науки, культуры, образования Правительство разра­батывает и осуществляет меры государственной поддержки развития' науки; обеспечивает проведение единой государст­венной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профес­сионального образования, развивает систему бесплатного обра­зования; обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов России.

В сфере природопользования и охраны окружающей среды Правительство обеспечивает проведение единой государствен­ной политики в области охраны окружающей среды, обеспече­ния экологической безопасности; принимает меры по реализа­ции прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует дея­тельность по охране и рациональному использованию природ­ных ресурсов, регулированию природопользования, развитию минерально-сырьевой базы России; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью Правительство участвует в разработке, реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества, государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав, свобод граждан, ох­ране собственности, общественного порядка, борьбе с пре­ступностью, другими общественно опасными явлениями; раз­рабатывает, реализует меры по укреплению кадров, развитию, укреплению материально-технической базы правоохранитель­ных органов.

В сфере обороны и государственной безопасности Правитель­ство осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ; организует оснащение вооружением, военной техникой, материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований; обеспечивает выполнение государст­венных целевых программ и планов развития вооружения, про­грамм подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности РФ; принимает меры по охране Государственной границы РФ; ру­ководит гражданской обороной.

В сфере внешней политики и международных отношений Правительство РФ обеспечивает представительство страны в иностранных государствах и международных организациях; в пределах своих полномочий заключает международные догово­ры РФ (межправительственные), обеспечивает выполнение обязательств РФ по международным договорам, а также на­блюдает за выполнением другими участниками указанных до­говоров их обязательств; отстаивает геополитические интересы РФ, защищает граждан РФ за пределами ее территории; осу­ществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Акты Правительства РФ. Правительство на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президен­та РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оператив­ным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ под­писываются председателем Правительства и обязательны к ис­полнению в Российской Федерации. Порядок опубликования и вступления в силу актов Правительства РФ определяется Указом Президента РФ от 29 мая 1996 г. (с измен.)

Акты Правительства подлежат обязательной официальной публикации в «Российской газете», «Собрании законодательст­ва РФ» в течение десяти дней со дня их подписания, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, со­ставляющие государственную тайну, или сведения конфиден­циального характера.

Акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обя­занности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей террито­рии РФ по истечении семи дней после дня их первого офи­циального опубликования. Иные акты Правительства, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государст­венную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. В актах Правительства может быть установлен иной порядок вступления их в силу. Правительство РФ вправе также принимать обращения, за­явления и иные акты, не имеющие правового характера.