9.3. Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Для российской практики защиты прав и свобод че­ловека институт Уполномоченного по правам человека и гражданина — новое явление, тем не менее этот институт хорошо известен конституционному законодательству за­рубежных государств. В настоящее время существует около 100 омбудсменов в различных странах мира.

Впервые в 1809 г. в Швеции была введена новая должность специального парламентского контролера за законностью де­ятельности администрации, носившая название «парламент­ский омбудсмен»¹. Институт омбудсмена, первоначально по­явившийся в скандинавских странах, только с XX в. прочно занял свое место в конституционно-правовых актах других государств. Во многих странах было установлено собственное наименование этого института: Уполномоченный по граждан­ским правам — в Польше, Проведор юстиции — в Португалии, Уполномоченный Государственного собрания по правам граж­дан и правам национальных и этнических меньшинств — в Венгрии, Коллегия народной правозащиты — в Австрии, Ад­вокат народа — в Румынии, Парламентский комиссар по делам администрации — в Великобритании, Посредник — во Фран­ции, Защитник народа — в Испании, Комиссия по правам че­ловека — на Филиппинах, Уполномоченный по публичным расследованиям — в Израиле, Уполномоченный Бундестага по обороне — в Германии, Парламентский омбудсмен — в Литве. Обязанностью этих должностных лиц является контроль за тем, чтобы государственные органы, прежде всего органы ис­полнительной власти, не нарушали прав человека и гражда­нина. Быть на стороне гражданина при ущемлении его прав бюрократией есть одно из важнейших достоинств данного института защиты прав человека.

В компетенцию данного органа входит:

- рассмотрение жалоб на нарушение конституционных прав человека и гражданина после того, как исчерпаны все другие законные пути, в том числе и судебные, для их раз­решения;

— возбуждение производства в соответствующих госу­дарственных органах, если это необходимо в интересах за­явителя;

• анализ состояния дел в области прав человека и гражданина в стране, результаты которого представлены в ежегодном докладе парламенту;

• предложения о принятии законодательных и иных мер по устранению нарушений прав человека.

Следует отметить, что в государствах с развитой систе­мой контроля за соблюдением прав человека сам омбудсмен или иной аналогичный орган не наделяется правом госу­дарственного принуждения и разрешить дело по существу обычно не может.

Неоспоримые преимущества омбудсмена доказаны ми­ровой практикой его функционирования. На наш взгляд, обращают внимание на себя такие характерные черты этого института, которые обусловливают его популяр­ность среди «униженных и оскорбленных». Во-первых, открытый, публичный и демократичный характер самой должности Уполномоченного по правам человека. Во-вто­рых, неформализованная, квалифицированная, безотлага­тельная помощь. В-третьих, бесплатность и общедоступ­ность обращения к Уполномоченному, что особенно важно для малоимущих слоев населения. В-четвертых, независи­мость и беспристрастность, неприкосновенность данного должностного лица.

Конституции большинства зарубежных стран предусмат­ривают образование данного органа парламентом. Причем компетенция этого органа зависит от специфики законода­тельства каждого конкретного государства.

Институт Уполномоченного по правам человека и граж­данина является крупным достижением мировой право­защитной деятельности и не дублирует иные средства правовой защиты. Условиями эффективности его работы выступают высокий уровень правовой культуры населе­ния, использование всех судебных и несудебных методов и средств рассмотрения жалоб, искоренение правового ниги­лизма в сознании как управляющих, так и управляемых.

Учреждение в России должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее — Упол­номоченный) — это не только дань демократическому гу­манитарному опыту западных государств, но и назревшая необходимость в силу наличия множества нарушений и преступлений против прав человека. Уполномоченный по правам человека выступает важнейшей конституционной гарантией осуществления прав и свобод в Российской Федерации. Это дает реальный шанс всем жителям страны обеспечить соблюдение своих прав.

Следует отметить, что введение в политико-правовое поле России фигуры Уполномоченного будет способство­вать как приближению России к международному стандар­ту прав человека, так и повышению авторитета и престижа нашей страны на международной арене.

Идея учреждения в Российской Федерации института Уполномоченного впервые получила юридическое выра­жение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР. Статья 40 данной Декларации содержит следующие поло­жения:

«1. Парламентский контроль за соблюдением прав и сво­бод человека и гражданина в Российской Федерации воз­лагается на Парламентского уполномоченного по правам человека.

2. Парламентский уполномоченный по правам человека назначается Верховным Советом РСФСР сроком на 5 лет, подотчетен ему и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР.

2. Полномочия Парламентского уполномоченного по правам человека и порядок их осуществления устанавливаются законом».

До принятия Конституции РФ не был издан ни закон о парламентском уполномоченном, ни назначен сам Упол­номоченный. Введение должности Уполномоченного, а также Принятие Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предусмотрено п. «д» ст. 103 Конституции РФ. Назначение и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека относит­ся к ведению Госдумы Федерального Собрания РФ.

В системе разделения властей РФ Уполномоченный занимает особое место, он, по сути, не принадлежит ни к судебной, ни к исполнительной, ни к законодательной вла­сти. Он выполняет публично-представительную функцию, его деятельность распространяется на самую конфликтную сферу общественных отношений — отношения гражданина и государства, особенно гражданина и чиновника.

Важность возникновения такого нового для России пра­возащитного института обусловлена тем, что ситуация с правами человека остается в России напряженной. Распространены нарушения гражданских, политических и особен­но социально-экономических прав. Продолжают нарушать­ся права беженцев и вынужденных переселенцев, сложное положение сохраняется в пенитенциарной системе, ущем­ляются права военнослужащих, имеют место проявления экстремизма и антисемитизма. Неуважение к закону, прене­брежительное отношение к правам и законным интересам граждан отрицательно сказываются на состоянии общества в целом, вызывают недоверие россиян к власти. Необходи­мость в таком инструменте защиты прав человека вызвана еще и тем обстоятельством, что в современном государстве несоизмеримо возрастает значение и объем управленческой деятельности, а соответственно, возрастает количество жа­лоб граждан, неудовлетворенных работой органов исполни­тельной власти. Все это обусловливает существование по­требности в институте защиты прав человека от действий администрации.

Несмотря на отсутствие Федерального конституцион­ного закона об Уполномоченном Госдума первого созыва 1993—1995 гг., использовав положение о прямом действии норм Конституции РФ, назначала и освобождала от долж­ности Уполномоченного.

Первым Уполномоченным в Российской Федерации был назначен 17 января 1994 г. известный правозащитник С. А. Ковалев. Пробыв на этой должности около года, по инициативе фракций КПРФ; ЛДПР и некоторых других депутатских объединений он был освобожден от должно­сти 10 марта 1995 г. В 1998 г. на эту должность был избран О. О. Миронов, а в 2003 г. - В. Лукин.

Федеральный конституционный закон «Об Уполно­моченном по правам человека в Российской Федерации» определяет порядок назначения на должность и освобож­дения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его компетенцию, организацион­ные формы и условия его деятельности.

Уполномоченный призван способствовать восстановле­нию нарушенных прав, совершенствованию законодатель­ства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотруд­ничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Его деятельность дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспе­чивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

В своей деятельности Уполномоченный независим и не­подотчетен каким-либо государственным органам и долж­ностным лицам, а также обладает неприкосновенностью.

Согласно вышеназванному Закону на должность Упол­номоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее позна­ния в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Являющееся одним из основных требований к кандидату на должность омбудсмена в зарубежных странах требование о наличии обязательного юридического образо­вания наш законодатель не счел необходимым, что, по на­шему мнению, нелогично.

Предложения о кандидатах на должность Уполномо­ченного могут вноситься в Госдуму Президентом РФ, Со­ветом Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами Госдумы и депутатскими объединениями в Госдуме в тече­ние месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

Уполномоченный назначается на должность и освобож­дается от должности Госдумой, а именно большинством голосов от общего числа депутатов Госдумы тайным голо­сованием. Каждая кандидатура, выносимая на тайное голо­сование при назначении Уполномоченного, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов Госдумы.

При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу. С момента принесения присяги начинается пятилет­ний срок его пребывания в этой должности. Причем истече­ние срока полномочий Госдумы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий данного должностного лица.

Срок пребывания в должности Уполномоченного огра­ничивается 10 годами, т.е. не более чем два срока подряд.

Находясь на этом ответственном посту, Уполномоченный не может являться депутатом Госдумы, членом Совета Фе­дерации или депутатом законодательного (представитель­ного) органа субъекта РФ, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачива­емой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности.

Предупреждая возможную политическую ангажирован­ность, Закон запрещает Уполномоченному заниматься по­литической деятельностью, быть членом политической пар­тии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.

Уполномоченный обладает неприкосновенностью в том же объеме, что и депутаты Федерального Собрания, в тече­ние всего срока его полномочий.

Согласно Закону Госдума может досрочно освободить Уполномоченного от должности в двух случаях:

1. если он занимается деятельностью, несовместимой с его должностью;

1. при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного.

Также полномочия Уполномоченного могут быть пре­кращены ввиду его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанно­сти. Если произошло досрочное освобождение Уполномо­ченного, новый Уполномоченный должен быть назначен в течение двух месяцев.

В соответствии с Законом граждане Российской Федера­ции и находящиеся на территории РФ иностранные граждане и лица без гражданства могут обратиться к Уполномоченному с жалобами на решения или действия (бездействие) государ­ственных органов, органов местного самоуправления, долж­ностных лиц, государственных служащих, если ранее они обжаловали эти решения или действия (бездействие) в судеб­ном либо административном порядке, но не согласны с реше­ниями, принятыми по их жалобе. Такая жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда ему стало известно об их нарушении. Причем жалоба, направляемая Уполномочен­ному, не облагается государственной пошлиной.

Особенностью статуса Уполномоченного является то, что он не рассматривает жалобы на решения палат Феде­рального Собрания РФ и законодательных (представитель­ных) органов государственной власти субъектов РФ.

После получения жалобы Уполномоченный имеет право совершить одно из следующих действий:

1. принять жалобу к рассмотрению;

1. разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;

2. передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;

3. отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

О принятом решении Уполномоченный в 10-дневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует также государ­ственный орган, орган местного самоуправления или долж­ностное лицо, решения или действия (бездействие) кото­рых обжалуются.

Хотя отказ в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивирован, однако обжалованию не подлежит.

Доказательством общественной значимости, публичного характера должности Уполномоченного является его право при наличии информации о массовых или грубых наруше­ниях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих осо­бое общественное значение или связанных с необходимо­стью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, принять по соб­ственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции. По этому вопросу Уполномоченный вправе выступить с докладом на очередном заседании Гос­думы и обратиться с предложением о создании парламент­ской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в работе указанной комиссии и проводимых слушаниях.

Возможности Уполномоченного при проведении про­верки по жалобе достаточно широки. Он может беспрепят­ственно посещать все органы государственной власти, орга­ны местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посе­щать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения. Эти органы обязаны предоставить ему запрашиваемые сведения, доку­менты и материалы, необходимые для рассмотрения жало­бы, и давать объяснения по вопросам, подлежащим выясне­нию в ходе рассмотрения жалобы.

В ряде случаев Уполномоченный вправе поручать ком­петентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопро­сам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы. При этом он может знакомиться с уголовными, граждан­скими делами и делами об административных правона­рушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

По результатам рассмотрения жалобы обязанностью Уполномоченного является извещение заявителя и госу­дарственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, в решениях или действиях (бездей­ствии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан. Получив заключение Уполномоченного, содер­жащее его рекомендации, эти органы обязаны в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной фор­ме сообщить Уполномоченному.

С начала деятельности Уполномоченного (с мая 1998 г.) к нему поступило свыше 52 тыс. жалоб и обращений граж­дан. Около 5 тыс. россиян обратились непосредственно в группу приема заявителей в г. Москве. Во время выездов в субъекты РФ Уполномоченным и сотрудниками его ра­бочего аппарата были проведены беседы с более чем 2500 гражданами, принято 1200 заявлений. Однако деятельность Уполномоченного направлена не только на рассмотрение жалоб граждан, но и на поддержание связи между граждан­ским обществом и государством, на совершенствование де­ятельности органов государственного управления с целью ее улучшения. Этому призваны способствовать ежегодные доклады о его деятельности, которые рассылаются всем высшим органам власти России. Подготовка ежегодных докладов о деятельности Уполномоченного, а также специ­альных докладов, доведение их до сведения должностных лиц и широкой общественности дает возможность Уполно­моченному изложить свое видение ситуации с обеспечени­ем прав человека как в целом по стране, так и в отдельных сферах жизни общества, является мощным рычагом воздей­ствия на общественное мнение. Как показывает практика, а также опыт работы омбудсменов других стран, ежегодные и специальные доклады Уполномоченного представляют собой важное средство реализации его полномочий, позво­ляют заострить внимание властей на проблемах, которые требуют незамедлительного решения.

Для обеспечения деятельности Уполномоченного соз­дается рабочий аппарат. Финансирование деятельности Уполномоченного и его рабочего аппарата осуществляется из средств федерального бюджета.

Уполномоченный призван способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответ­ствие с общепризнанными принципами и нормами междуна­родного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что рос­сийский омбудсмен, находясь в русле мирового правоза­щитного движения, не обладает никакими государственно-властными полномочиями. Тем не менее его компетенция позволяет эффективно реагировать на случаи нарушения прав человека в Российской Федерации.

Помимо существующего общероссийского Уполномо­ченного в ряде субъектов РФ был создан институт регио­нального Уполномоченного по правам человека. В насто­ящее время он действует в ряде субъектов РФ. Введение поста Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ является прерогативой самого субъекта, его функци­онирование обеспечивается за счет средств регионального бюджета. В своей деятельности региональный омбудсмен не подчиняется Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, хотя всячески взаимодействует с ним и коллегами из других субъектов.

Функционирование института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее регионах способствует улучшению деятельности правозащитного механизма на всей территории России, повышению уровня правовой защищенности граждан России.