Глава 5. Інформаційна безпека

Історія формування категорій “національна безпека” і “національні інтереси”. Поняття і правові основи інформаційної безпеки України. Напрями державної політики у сфері інформаційної безпеки. Інституціональний механізм інформаційної безпеки. Міжнародно-правові основи інформаційної безпеки.

5.1. Історія формування категорій “національна безпека” та “національні інтереси”.

Інформаційна безпека останнім часом стала одним із найважливіших напрямів інформаційної діяльності. Важливість цього напряму зумовлена низкою чинників. Передусім це ключова організаційно-управлінська та регулятивно-контрольна функція інформаційного чинника в сучасному суспільстві. Але пропорційно до збільшення ролі цього чинника зростають і можливі суспільно-небезпечні наслідки від протиправного втручання в інформаційні відносини і процеси. Крім того, в умовах сучасних глобалізаційних тенденцій Україна має бути спроможною адекватно відповідати на всі виклики та небезпеки, пов’язані з розбудовою глобального інформаційного суспільства.

У загальному вигляді інформаційна безпека виступає складовою або підсистемою такої категорії, як “національна безпека”⁴⁰. Це поняття має велику кількість вимірів та аспектів, різниця між якими зумовлена і за відповідними позиціями, з яких розглядається це питання. Навіть за наявності певних принципових узгоджень щодо методології та системи світогляду відразу помітні розбіжності в баченні сутності та змісту національної безпеки у фахівців-правників на відміну від військових, економістів, політологів та ін. Оскільки метою цього розділу є аналіз різних аспектів інформаційної складової національної безпеки саме з позицій юридичної науки, причому під адміністративно-управлінським кутом зору, то і підхід до цієї

проблеми буде певною мірою обмежений наявними організаційно- правовими засадами.

Навіть у межах окресленого організаційно-правового підходу можна виділити дві самостійні сфери існування понять національної безпеки та її інформаційного компонента. По-перше, це теоретична сфера національної безпеки, яка розглядає окреслену проблему щодо розуміння її змісту й сутності, визначення її місця в системі державної діяльності тощо.

По-друге, це практична сфера національної безпеки, що розглядає нормативно-правові основи діяльності держави, спрямовані на захист національної безпеки та на створення відповідних дієвих механізмів цього захисту.

Категорія “національна безпека” виникла як зовнішньополітична і є цілком американським винаходом. Вперше на державному рівні це поняття було використано в 1904 р. в посланні тодішнього президента США Теодора Рузвельта конгресу США, в якому він обгрунтовував приєднання зони Панамського каналу інтересами національної безпеки ⁴¹.

Відтоді національна безпека стала об’єктом досліджень у сфері спочатку політичної науки, а згодом, коли цей термін із політичного лексикону перейшов у нормативно-правові акти, – і юридичної науки. Ще одним певною мірою відокремленим напрямом розроблення проблем національної безпеки можна вважати так звані “стратегічні дослідження”, тобто відповідний аналіз зовнішньо- та внутрішньополітичної ситуації з урахуванням широкого спектра об’єктивних суб’єктивних чинників, які здійснюють спеціальні установи на замовлення центральних органів державної влади і результати якого використовуються, останніми для прийняття політичних рішень.

Щодо “чистої” американської концепції національної безпеки зазначимо, що вона грунтується на теорії “національних інтересів”, і саме звідси бере початок відповідна модель співвідношення, в якій національна безпека розглядається як частина національних інтересів. Така модель нині набула широкого визнання. Вперше її запропонував американець У. Липпман. Дослідниками цієї проблеми були також Б. Броуді, М. Гальперін, Г. Кан, Г. Кіссінджер, Г. Ласвел, Г. Мор- гентау, Дж. Шлессінджер.Однією із особливостей американської школи слід назвати розроблення двох принципових підходів, один із яких пов’язує національну безпеку з могутністю держави, що і створює ресурс захисту безпеки, а другий ставить на перше місце міжнародну співпрацю як створення умов гарантування національної безпеки.

Розглядаючи історію введення в політичний і правовий обіг категорій “національна безпека” та “національні інтереси”, зазначимо певний негативний аспект їх застосування. Від початку ці поняття стали використовувати для обґрунтування принципово протиправних і антидемократичних дій. Тобто йдеться про певні неузгодженості право- творчого і правозастосовного аспектів цих категорій. Вони несуть певний відбиток харизматичності, перетворилися на зручний інструмент спочатку міжнародної, а згодом і внутрішньої політики. Виникнення їх саме в міжнародній сфері також має своє пояснення. На початку XX ст. міжнародне право вже склалося в чітку систему, яка значною мірою обмежувала дії держав, і, отже, потрібно було знайти виправдання порушенню цих обмежень. А обґрунтування зневаги до норм міжнародного права необхідністю захисту національної безпеки виявилося цілком дієздатним. На жаль, така сама доля спіткала й застосування категорії національної безпеки у внутрішній сфері, яка, також, почали використовувати в США як привід для обмеження громадянських свобод. Прикладом став Communist Control Act, або Закон про контроль за комуністами 1950 p., згідно з яким кожна організація, визнана комуністичною, відразу оголошувалася незаконною і втрачала будь-які права.

В СРСР подібна термінологія не використовувалася, а перші розробки в цій сфері з’явилися в 1990 р. зі створенням Фонду національної та міжнародної безпеки. Можливо, це можна пояснити тим, що СРСР мав власні, що грунтувалися на комуністичній ідеології, методи пояснення своїх, часто протиправних, дій.

Процес захисту державою своїх інтересів та безпеки безпосередньо пов’язаний із проведенням державної політики, в межах якої і здійснюються конкретні заходи їх реалізації. Зокрема, існує думка про те, що “національна безпека – це державна політика, скерована на створення внутрішніх і міжнародних умов, сприятливих для збереження чи зміцнення життєво важливих національних цінностей; це стан, що забезпечує захищеність інтересів народу й держави, суспільства та кожного його члена”⁴².Проте будь-якій інтерпретації поняття “безпека” та “небезпека” пов’язані з умовами існування певного об’єкта, що характеризується, відповідно, відсутністю або наявністю реальної чи потенційної загрози. А політика, яка є певною системою заходів відповідної спрямованості, виступає як інструмент, що змінює або намагається змінити в той чи інший бік умови існування об’єкта, повертаючи вектори розвитку в бік зменшення чи збільшення загрози.

Складовими сучасної системи безпеки є такі:

• доктрина і правова основа, якими визначаються основні завдання і принципи державної діяльності щодо захисту безпеки;

• інституціональний механізм, тобто сукупність міжнародних і національних державних і громадських органів, які в своїй діяльності вирішують певні завдання щодо підтримання стану безпеки різних рівнів;

• методологічна база, тобто способи, засоби й ресурси, що використовуються для реалізації конкретних завдань у межах політики безпеки.

Безпосередній зв’язок поняття “безпека” з конкретним об’єктом та його умовами існування робить цей об’єкт головним критерієм класифікації видів безпеки.

За об’єктним складом (особа, суспільство або держава, що є об’єктом загрози) розрізняють безпеку: міжнародну (безпеку багатьох держав), окремої держави, особисту (безпеку конкретної особи) та суспільну (безпеку невизначеного кола осіб). За сферою суспільних відносин, що є об’єктом загрози, виокремлюють безпеку: інформаційну, військову, економічну, політичну, екологічну, санітарно- епідеміологічну, культурну, технологічну, ядерну, пожежну, безпеку дорожнього, залізничного та повітряного руху, безпеку мореплавства та ін. Хоча буває досить важко розрізнити види безпеки, або безпеку одного суб’єкта та безпеку інших суб’єктів.

Загалом сучасні процеси глобалізації призводять до певного стирання меж між внутрішньодержавними і міжнародними проблемами. Будь-які критичні ситуації в одній державі (порушення прав людини, екологічна або економічна криза, соціальні, національні або військові конфлікти) миттєво позначаються на стабільності й розвитку цілих регіонів і можуть перетворитися на міжнародні.

Реалії сьогодення не оминули і таку досить консервативну сферу, як національна безпека. Причому йдеться не про загальні цілі, які є певного роду догмою для будь-якої держави, а насамперед про засоби, якими досягають цих цілей.

Домінуючими в цій трансформації стали два чинники. По перше, внаслідок розподілу СРСР та закінчення “холодної війни” зникла або значно зменшилася загроза глобального військового конфлікту. По-друге, нинішній світ, принаймні його розвинена частина, охоплений процесами глобалізації та інтеграції. Все це зумовило певний зсув векторів у національних системах, зокрема включення в них елементів глобалізації. За деякими концепціями “національна безпека” пев- ною мірою втрачає свій державний або блоковий характер, перетворюючись на глобальне явище, що частково залежить не від потужності держави, блоку чи угруповання держав, а від процесів міждержавної та міжнародної співпраці.

Подібними міркуваннями зумовлена і поява специфічного терміна “кооперативна безпека”. На думку Д. Дьюіта, основами цієї нової системи кооперативної безпеки стають три елементи:

• спрямованість не на залякування агресора, а на створення твердих гарантій запобігання агресії;

• альтернативність політиці союзів або принаймні співіснування поряд з ними;

• просування в галузі не лише військової, а й невійськової безпеки⁴³.

Характерними її рисами стає зменшення військових зовнішніх загроз на тлі розвитку низки процесів як глобального, так і регіонального характеру, що негативно впливають на внутрішню безпеку. Такими негативними процесами є: нові громадянські та міжнаціональні, міжконфесійні конфлікти, масові порушення прав людини, зростання насильства, розповсюдження наркотиків, тероризму, епідемії та екологічні проблеми. Саме просування векторів небезпеки від військових до невійськових і зумовлює потребу кожної держави приділяти увагу поліпшенню своєї внутрішньої безпеки.

Зі зсувом основних загроз у невійськову площину безпосередньо пов’язане деяке протиставлення індивідуальної безпеки та безпеки держави. Цікавою щодо цього думка колишнього міністра закордонних справ Канади Ллойда Ексвордсі, який вважає, що, попри посилення міжнародної безпеки, безпека людей стає менш гарантованою через зростаючу кількість внутрішніх конфліктів. Він вважає, що саме ці внутрішні конфлікти та зазначені вище негативні чинники, з якими держава або не може, або не бажає боротися, спростовують гіпотезу, що безпека особи залежить від безпеки держави. JL Ексвордсі пов’язує зміцнення безпеки, особливо безпеки людини, в сучасному світі із впровадженням принципово нової наднаціональної стратегії кооперативної безпеки, яка має шість складових, саме:

• система індивідуальної безпеки потребує енергійного втручання для захисту людського життя, зокрема, застосування примусових заходів серед яких санкції та військове втручання;

• важливо оцінити людські “витрати” стратегій безпеки – як міжнародних, так і пов’язаних із безпекою окремої держави;

• політика безпеки має бути тісно інтегрована у стратегію підтримання прав особистості, демократії та розвитку;

• зважаючи на складний характер сучасних викликів безпеці індивідів, ініціативи в цій сфері мають бути спрямовані до суб’єктів світової спільноти, включаючи держави, багатосторонні організації та групи громадянського суспільства, а оскільки проблеми безпеки особистості мають транснаціональну природу, лише багатостороння співпраця дасть знайти ефективні рішення;

• результативність цих рішень залежатиме від посилення операційної координації, тобто чітко погоджених дій різних суб’єктів, зокрема учасників політичних переговорів, “блакитні шоломи”, спостерігачів за правами особи та відповідальних за гуманітарну допомогу;

• зростаючу роль у концепції безпеки відіграють неурядові організації – органи громадянського суспільства, які в багатьох випадках були у найбільш ефективними партнерами в зусиллях щодо захисту безпеки людей⁴⁴.

Загалом політика національної безпеки держави спрямована на зменшення й уникнення наявних та можливих загроз нормальному розвиткові держави відповідно до її цілей і є частиною національних інтересів країни.

Характеризуючи поняття національних інтересів, потрібно усвідомлювати, що інтерес взагалі – це “об’єктивно зумовлений мотив діяльності окремої людини, соціальної спільноти, суспільства в цілому, спрямований на досягнення мети”⁴⁵. Він має таку структуру: конкретні об’єктивні умови існування суб’єкта цього інтересу, суб’єктивна система цінностей, яка зумовлює конкретні завдання та необхідність їх досягнення і, нарешті, конкретна мета (завдання), що стоїть перед суб’єктом. Отже, якщо поняття національної безпеки виражає стан захищеності держави, її громадян від різних загроз, то поняття національних інтересів – зміст головних цінностей, цілей і прагнень суспільства й держави на конкретно-історичному етапі розвитку. Національні інтереси – це “інтегральний вираз інтересів усіх членів суспільства, що реалізуються через політичну систему відповідної держави, як компроміс у поєднанні запитів кожної людини і суспільства в цілому”⁴⁶.

Державна політика завжди виражає і представляє певний суспільний інтерес⁴⁷. У формуванні державної політики виражаються інтереси держави та суспільства загалом (національні інтереси) та інтереси окремих фізичних і юридичних осіб.

Категорія національних інтересів має системний характер у розумінні, що, з одного боку, вона є основою для визначення цілей і напрямів державної політики та діяльності органів публічної влади і політичної системи в цілому, а, з другого в – тому, що зміст національних інтересів формується у процесі розвитку держави й суспільства під впливом зовнішніх і внутрішніх об’єктивних чинників; у формуванні змісту національних інтересів беруть участь усі інститути держави, суспільства, окремі громадяни. Подібна ситуація потребує комплексного підходу до формування національних інтересів і характеризує його як досить складний процес, оскільки при визначенні єдиної загальнонаціональної системи потреб (інтересів) варто враховувати інтереси і потреби різних за характером суб’єктів (держави, її органів та інститутів, суспільства, суспільних груп, індивідів). Незрідка подібні інтереси можуть бути радикально протилежними і вступати в конфлікт. Для уникнення таких конфліктів і потрібні базові національні та державні цінності, які зазвичай формалізуються в нормах основних законодавчих актів держави.Національна безпека співвідноситься з національними інтересами як частина й ціле і є важливою складовою національного інтересу держави, поряд із внутрішньою стабільністю, економічною успішністю, моральним здоров’ям суспільства, сприятливим зовнішнім оточенням, позитивним міжнародним іміджем ⁴⁸. Безпечні умови існування – це одна з базових потреб як окремого індивіда, так і суспільства цілому, а отже, держави як територіальної організації суспільства.

Місце і роль такого чинника як безпека в житті особи та суспільства, те його вплива на легітимність державної влади добро пояснює ієрархічна теорія потреб американського психолога А. Маслоу. У межах цієї теорії виділено два типи потреб – базисні (постійні) та похідні (ціль потреби). Базисні потреби мають чітку ієрархію від нижчих до вищих, що складається із п’яти рівнів: фізіологічний, безпека, любов, самоствердження та самоактуалізація (творчість). Похідні (цілі-потреби) є рівнозначними, наприклад, потребам у справедливості, добробуті, порядку тощо.

Отже, на потребі в безпеці ґрунтується система потреб людини. Задоволення цієї потреби є основою подальшого розвитку й задоволення потреб більш високого рівня. Так само і в життєдіяльності держави за певних умов (наявність істотних зовнішніх або внутрішніх загроз) безпека може бути на першому плані, але у повсякденному бутті держави це лише один із багатьох напрямів її діяльності.

Як уже зазначалося, категорії національної безпеки та національних інтересів мають політичне походження і, набуваючи конкретного суспільного і державно-політичного змісту та значення, виражаються у нормах законодавства. Існує кілька сучасних концептуальних підходів до співвідношення функцій захисту національної безпеки та інших функцій держави.

Одним з найбільш широких є трактування питання національної безпеки законодавством Російської Федерації, з якого, до речі, Україна зробили низку запозичень.

Так, ч. 1 ст. 1 Закону Російської Федерації “Про безпеку” визначає що “Безпека – стан захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства та держави від внутрішніх та зовнішніх загроз”, а згідно з ч. 2 цієї статті, основними об’єктами безпеки є “особа – її права і свободи; суспільство – його матеріальні та духовні цінності; держава – її конституційний лад, суверенітет і територіальна цілісність”⁴⁹.

У цьому нормативно-правовому акті чітко простежується тенденція до створення всеохопної системи безпеки, адже така категорія, як інтереси особи, суспільства та держави, не має чітких меж, і будь-яка більш-менш значуща проблема може бути оголошена життєво важливим національним інтересом. Необхідність захисту подібного інтересу, в свою чергу, зумовлює узгоджену діяльність органів публічної влади для досягнення поставленого завдання. Так ч. 1 ст. 4 названого Закону встановлює, що: “Безпека досягається проведенням єдиної державної політики в галузі забезпечення безпеки системою заходів економічного, політичного, організаційного та іншого характеру, адекватних загрозам життєво важливим інтересам особи, суспільства та держави”. Фактично ця концепція забезпечує максимальне і практично необмежене втручання держави в усі практично всі аспекти життя людини і суспільства.

Дещо інший підхід до законодавчого визначення обсягів поняття “національна безпека” використано на батьківщині цього терміна – у США. Правовою основою забезпечення національної безпеки США є закон про національну безпеку 1947 p. – The National Security Act of 1947. На жаль, він безпосередньо не визначає терміна “національна безпека”. Але, згідно з указом президента США “Про класифіковану інформацію з національної безпеки” – Classified National Security Information (частина 1, секція 1. 1. ), “національна безпека означає національну оборону або зовнішні відносини Сполучених Штатів” ^|47. Подібний підхід простежується практично в усіх нормативно- правових актах США з питань національної безпеки. Зовнішня спрямованість національної безпеки в її американському розумінні підкреслюється існуванням двох специфічних нормативно-правових актів -закону “Про національну безпеку” 1947 р. та закону “Про внутрішню безпеку” 1951 p. – The internal security act of 1951.

Відомі події 11 вересня 2001 р. справили величезний вплив на формування концепції національної безпеки в Сполучених Штатах і сприяли розширенню кола питань, які віднесено до цієї сфери. Це виявилося і у виникненні нового терміна homeland security, який фактично є варіацією на тему внутрішньої безпеки і стосується насамперед запобігання терористичним атакам на території США. Цей термін запроваджено Законом “Про внутрішньодержавну безпеку” 2002 p. – Homeland Security Act of2002, який трактує терміни American homeland та homeland як Сполучені Штати або територія Сполучених Штатів. Проте навіть у цьому разі такі питання, як, наприклад, екологія та соціальна сфера, до питань національної безпеки не включаються, на відміну від російської та української концепцій.

Зазначимо також, що обидві ці концепції належать державам, які мають загальновизнаний статус “наддержав” з виключно широкими геополітичними інтересами. Хоча відомі приклади ще більш прагматичного й обмеженого підходу до питань національної безпеки. Наприклад, це стосується досвіду Канади, яку об’єднує з Україною такий чинник як близьке сусідство з наддержавою (в її випадку із США, в нашому – із Росією). Так, за законом “Про розвідувальну службу безпеки Канади” (Canadian Security Intelligence Service Act) 1984 p., “питаннями, що стосуються безпеки Канади, є:

1. шпигунство або саботаж, спрямовані проти Канади або такі, що є шкідливими для інтересів Канади, чи діяльність, спрямована на підтримку такого шпигунства або саботажу;

2. діяльність, що чиниться під зовнішнім впливом усередині або щодо Канади, яка є шкідливою для інтересів Канади, таємною або оманною або містить загрозу для будь-якої особи;

3. діяльність усередині або щодо Канади, спрямована на підтримку загрози чи використання актів серйозного насильства проти осіб або майна з метою досягнення політичних цілей усередині Канади або іноземної держави;

4. діяльність, спрямована на підрив за допомогою таємних протиправних дій чи така, що має намір призвести врешті до руйнації чи повалення шляхом насильства конституційно заснованої системи державного управління в Канаді, але не включає законні адвокатський захист, протест або незгоду, якщо це не здійснюється у поєднанні з діяльністю, віднесеною до частин від (а) до (d)^us.

Як бачимо, порівняно з уже зазначеними трактуваннями національної безпеки, в канадському варіанті коло її питань значно звужене і охоплює лише питання, критично необхідні для забезпечення нормальних умов існування держави.

Проте, як широке, так і вузьке трактування терміна “національна безпека” має переваги і вади. За своєю суттю вибір між цими двома трактуваннями можна розглядати в контексті дискусії щодо кількості та обсягу функцій, які має виконувати держава, інакше кажучи – питання про межі втручання держави в життя суспільства. Крім того, важливими є не тільки формальні межі державного втручання в інтересах національної безпеки, а і його зміст і методи. Тобто важливо не те, що робиться для захисту національної безпеки, а як робиться. Причому обидві концепції є актуальними і адекватними для відповідної держави, але ці актуальність і адекватність зумовлені передусім відповідністю цих концепцій геополітичним, економічним та соціальним реаліям, основним цілям і завданням держав, яким вони належать. Тому, аналізуючи проблеми національної безпеки конкретної держави, слід дуже обережно підходити до використання зарубіжного досвіду з огляду на індивідуальний зміст і характер безпеки кожної держави. Маючи однакові функціональні завдання захисту власної безпеки, різні держави, залежно передусім від геополігичних реалій, ставлять перед собою принципово різні цілі та обирають різні способи й методи їх досягнення.

Слід також зважати на те, що політичне походження зумовило перетворення національних інтересів та національної безпеки на такі собі “гумові” категорії, якими можна пояснити будь-які дії держави, що саме і створює потенційну небезпеку. Така ситуація надає важливого значення розвиткові правового регулювання сфери національної безпеки. Основним завданням права щодо цього є чітке визначення сфери застосування таких категорій як національні інтереси та національна безпека, та визначення дієвих і контрольованих механізмів їх захисту, аби, з одного боку, забезпечити демократичний розвиток держави та суспільства, а з другого, створити справді безпечні умови цього розвитку.