1.1.2 Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением

Виды ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Население муниципального образования также вправе отозвать депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно ч. 2 ст.71 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления".

Отзыв - это процедура, позволяющая избирателям отстранять от должности ранее на них избранных или назначенных лиц.

Институт отзыва должностных лиц с выборных должностей уходит своими корнями во времена демократии Древней Греции.

Европейская хартия местного самоуправления определяет, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий, а также что функции и деятельность, несовместимые с мандатом местного выборного лица, могут быть установлены только законом или основополагающими правовыми принципами (ст.7).

Институт отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления является характерным признаком императивного мандата. Императивный мандат жестко связывает позицию выборного лица с местными интересами, волей, наказами и другими поручениями избирателей.

Как показывает анализ уставов муниципальных образований, во многих из них используется в качестве основания для отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления такая формула, как «утрата доверия».

Указанный термин был введен Федеральным законом 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹.

Этот обозначают уверенность в чьей-либо недобросовестности, неискренности, в неправильности чьего-нибудь поведения, т.е. носит общий характер и не конкретизирует причины данной утраты.

Это означает, что названные причины определяет само население в ходе голосования по отзыву. Чаще всего утрата доверия наступает вследствие неудовлетворенности деятельностью выборных органов, должностных лиц местного самоуправления.

Ее причинами оказываются: нарушение прав и законных интересов граждан; нарушение действующего законодательства; недобросовестное выполнение депутатских полномочий, предвыборных программ и должностных обязанностей; утрата контактов с избирателями, игнорирование ведения приема граждан, формальное рассмотрение их обращений; совершение действий, порочащих звание выборного лица, и др.

Как показывает практика, основания и порядок отзыва депутатов, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц, закрепленные в уставах муниципальных образований, во многом определены как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ.

Например, основанием для отзыва депутата представительного органа местного самоуправления является невыполнение им депутатских обязанностей, а основаниями для отзыва главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц - неисполнение ими своих служебных обязанностей, либо нарушение требований устава муниципального образования, либо неисполнение решений представительного органа местного самоуправления.

Гарантии прав граждан на осуществление местного самоуправления установлены в статье 78 Устава муниципального района «Советский район» Ростовской области и таким гарантом является суд.¹

В соответствии с положениями Устава «Советский район» предусмотрены такие виды ответственности как: досрочное прекращение полномочий в случае отзыва избирателями для депутатов Совета муниципального района (п. 8 статьи 37 Устава) и для Главы муниципального района (п.п.10п. 1 ст. 28 Устава).

При этом статья 18 Устава подробно регламентирует порядок голосования по отзыву депутата Совета и Главы муниципального района «Советский район», однако основания для отзыва определяет весьма туманно, как «нарушение … срока издания муниципального правового акта, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального района» и «конкретные противоправные решения, действия (бездействие), выразившиеся в невыполнении депутатских обязанностей или обязанностей Главы муниципального района «Советский район», нарушении Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, законов Ростовской области, настоящего Устава. Указанные обстоятельства должны быть подтверждены в судебном порядке».

Выдвижение инициативы проведения отзыва возможно только в связи с правонарушениями, совершенными в период текущего срока полномочий Главы или депутата.

Для «запуска» процедуры отзыва создается инициативная группа, в которую могут входить:

1) граждане Российской Федерации, имеющие право на участие в местном референдуме;

2) избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом.

При этом предложение о проведении голосования по отзыву может быть внесено не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, подтверждающего совершение, депутатом Совета правонарушения (правонарушений).

Инициативная группа по проведению отзыва обязана письменно уведомить Главу или депутата Совета о времени и месте проведения своего собрания (заседания) по выдвижению инициативы проведения голосования по его отзыву.

Лицо, в отношении которого выдвигается инициатива проведения голосования по отзыву, вправе присутствовать при рассмотрении этого вопроса на собрании (заседании) и давать устные или представлять письменные объяснения.

Инициативная группа по проведению отзыва после принятия на собрании (заседании) решения об отзыве обязана обратиться с ходатайством о ее (инициативной группы) регистрации в избирательную комиссию муниципального района «Советский район».

В ходатайстве инициативной группы должны быть указаны сведения и приложены документы, предусмотренные Федеральным законом, законом Ростовской области для проведения местного референдума, а также:

1) информация о правонарушении (правонарушениях), послужившем (послуживших) основанием для выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву с приложением решения суда (официально заверенной копии решения суда), подтверждающего совершение Главой, депутатом Совета правонарушения (правонарушений);

2) протокол собрания (заседания) инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения голосования по отзыву.

Избирательная комиссия муниципального района «Советский район» рассматривает указанное ходатайство в течение пятнадцати дней со дня поступления ходатайства и принимает решение о регистрации инициативной группы по проведению отзыва, или об отказе в регистрации инициативной группы.

В случае регистрации инициативной группы по проведению отзыва избирательная комиссия выдает ей регистрационное свидетельство и удостоверения ее членам, доводит информацию о регистрации инициативной группы до населения, а также извещает о принятом решении Совет муниципального района «Советский район» и лицо, в отношении которого выдвинута инициатива проведения голосования по отзыву, по просьбе указанного лица предоставляет ему копии решения о регистрации инициативной группы, ходатайства о ее регистрации и приложенных к нему документов.

В случае отказа инициативной группе в регистрации, ей выдается соответствующее решение, в котором указываются основания отказа¹.

Далее, инициативная группа собирает подписи в поддержку инициативы отзыва проведения голосования по отзыву депутата Совета или Главы устанавливается законом Ростовской области.

Период сбора подписей составлять не менее 20 и не более 30 дней с момента регистрации инициативной группы.

Форма подписного листа утверждается избирательной комиссией. В нем указывается правонарушение, послужившее основанием для выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву.

После сбора подписей вопрос о назначении голосования по отзыву рассматривается Советом муниципального района. Лицо, в отношении которого выдвинута инициатива проведения голосования по отзыву, вправе дать устные или представить письменные объяснения как депутатам Совета, так и избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для его отзыва.

Совет муниципального района назначает день голосования по отзыву. Избирательная комиссия проводит голосование и подводит результаты. Сроки и порядок проведения голосования, а также порядок подведения итогов, Устав муниципального района «Советский район» не регламентирует.

Депутат Совета муниципального района «Советский район» считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе, по которому был избран депутат.

Глава муниципального района «Советский район»считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных на территории муниципального района «Советский район».

В случае принятия решения об отказе в проведении голосования по отзыву, члены соответствующей инициативной группы не могут в течение одного года со дня принятия этого решения выступать повторно с инициативой проведения голосования по отзыву того же депутата Совета муниципального района «Советский район», либо Главы муниципального района «Советский район» по тем же основаниям.

Изученная судебная практика Советского районного суда, начиная с 1995 года, показала, что ни один депутат Совета или Глава муниципального района к уголовной или административной ответственности за правонарушения не привлекался.

В ряде случаев Глава привлекался к гражданско-правовой ответственности, но такая ответственность перед населением не связывается с основаниями, по которым возможен отзыв и, как следствие, отзыв не инициировался и не осуществлялся.

Руководитель администрации муниципального района «Советский район» а также иные должностные лица администрации муниципального района замещают должности по контракту, поэтому ответственность указанных лиц не относится к рассматриваемой в этой главе ответственности перед населением.

Но руководитель администрации также как и Глава муниципального района несет ответственность за нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан (статья 43 Устава «Советский район»). Процедурный порядок реализации этой ответственности в Уставе не прописан.

Уставом муниципального «Советский район» предусмотрена дополнительная по сравнению с положениями Федерального закона № 131 ответственность представительного органа района:

1) в случае принятия Советом решения о самороспуске. При этом оснований, по которым принимается такое решение, не предусмотрено. Предусматривается только один процедурный вопрос о том, что решение о самороспуске принимается не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Совета (статьи 35 и 36 Устава);

2) в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан (статья 35 Устава).

Полагаю, что указанные виды ответственности являются ответственностью представительного органа перед населением (статья 35 «Досрочное прекращение полномочий Совета…»).

В Устав также включены еще два основания досрочного прекращения полномочий Совета депутатов и Главы муниципального района, которые сложно отнести вообще к понятию «ответственность». Это досрочное прекращение полномочий:

1) в случае преобразования муниципального района «Советский район», осуществляемого в соответствии со статьей 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

2) и в случае увеличения численности избирателей муниципального района более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального района.

Эти основания хоть и относятся к неблагоприятным правовым последствиям для представительного органа и Главы муниципального района в виде досрочного прекращения полномочий, но не связаны с принятием противоправного решения либо ненадлежащего осуществления своих задач и функций, т.е. отнести их к видам ответственности перед населением, государством или физическими и юридическими лицами нельзя.

Все остальные основания досрочного прекращения полномочий Главы, руководителя администрации или депутатов Совета непосредственно связаны с личностью указанных лиц, и не относятся к основаниям юридической ответственности, за исключением некоторых оснований, которые будут рассмотрены ниже в соответствующих разделах доклада.