2.2 Элементы конституционно-правового статуса субъектов рф и их специфика

Термин «статус» упоминается в Конституции РФ 1993 года в п. 1, 2 и 5 ст. 66. Однако само содержание понятия «статус» Конституцией РФ не раскрывается²¹.

Некоторые ученые, например А.Т. Карасев, М.С. Саликов, Н.М. Добрынин в характеристиках правового статуса субъекта Российской Федерации выделяют следующие элементы: наличие собственной территории; самостоятельное установление своего наименования, наличие системы органов государственной власти; обладание собственной правовой системой; своя официальная символика; возможность быть участниками международных и внешнеэкономи­ческих связей, а также равноправие субъектов и отсутствие сецессии²².

Правовое положение субъекта Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации. Наряду с этим все субъекты Российской Федерации обладают элементами учредительной власти. Это означает, что каждый субъект Федерации вправе решать вопросы своей внутренней организации и с этой целью принимать нормативные акты, регламентирующие его статус. Что касается автономий, то они обладают дополнительным правом, в отличие от других субъектов федерации. В соответствии с п. 3 статьи 66 Конституции РФ по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Этот закон самостоятельно разрабатывается ими и представляется на рассмотрение в Федеральное Собрание соответствующими законодательным и исполнительным органами. В ходе законо­творческого процесса проект, надо полагать, может быть и отозван автономиями.

Так, статус республики определяется не только Конституцией Российской Федерации, но и конституцией самой республики. Аналогично определяется и статус других субъектов Федерации — краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — с той лишь разницей, что наряду с Конституцией Российской Федерации он определяется уставом соответствующего субъекта, принимаемым его законодательным (представительным) органом. При этом следует отметить, что уставы и конституции субъектов имеют одно и то же назначение. Роль устава аналогична роли конституции в республике — и тот и другой нормативно-правовой акт регулируют сходные виды правоотношений. При этом оба документа подлежат одинаковой государственно-правовой защите, исходя из равноправия субъектов в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Субъект Российской Федерации не может в одностороннем порядке изменить свой статус. Конституции республик и уставы других субъектов, являясь частью правовой системы Российской Федерации, не могут противоречить Конституции РФ, которой отведено главенствующее место в определении статуса субъектов. Вместе с тем в своих основных законах (конституциях и уставах) субъекты Федерации, естественно, могут и должны учитывать имеющиеся у них особенности, в числе которых специфические особенности их территории и про­живающего на ней населения, в том числе особен­ности его национального состава.Конституция РФ в п. 5 статьи 66 закрепляет возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта. Преобразование конституционно-право­вого статуса субъекта, например области в республику, или объединение субъектов может привести и к их переименованию. Но изменение статуса субъекта Федерации возможно только в рамках п. 1 статьи 5 Конституции РФ. По смыслу п. 5 статьи 66 Конституции РФ изменение статуса субъекта федерации допустимо: в пределах Российской Федерации, форм и принципов ее устройства, которые закреплены в п.1 статьи 5 Конституции РФ по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта, пожелавшего изменить статус в соответствии с федеральным конститу­ционным законом. Регулирование изменения статуса субъекта Российской Федерации должно осу­ществляться на основе федерального конститу­ционного закона, его принятие предусматривается Конституцией Российской Федерации.

Однако, обладая равностатусностью, Еврейская автономная область фактически не сможет изменить свой правовой статус, хотя при необходимости она может иметь еще и специальный именной федеральный закон. Его принятие относится к усмотрению автономной области.

При обретении субъектом федерации нового статуса необходимые изменения вносятся в ч. 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации. Пункт 1 ст. 137 Конституции РФ устанавливает особые случаи внесения изменений в ст. 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, которые вносятся на основании федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Исходя из вышесказанного, Еврейская автономная область может изменить статус в процессе принятия федерального конституционного закона²³.

Внесение на основании ч. 1 ст. 137 Конституции РФ изменений в перечень субъектов Федерации не носит характера конституционной поправки и потому не требует реализации процедуры, предусмотренной статьей 136 Конституции РФ, которая в соответствии с толкованием, данным в Постановлении КС РФ от 31.10.1995 N 12-П, завершается принятием специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.

В соответствии со статьями 5 и 65 Конституции РФ статус «автономной области имеет только один субъект» - Еврейская автономная область и изменение ее статуса может потребовать внесения изменений в первую главу Конституции РФ, что влечет за собой принятие новой Конституции. Поэтому практически данное изменение статуса вряд ли возможно. Конституционное Собрание вряд ли поддержит данный законопроект, даже если он будет поддержан тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Конституционное Собрание, скорее всего, подтвердит неизменность Конституции Российской Федерации, отказав в положительном решении вопроса (да и самого Конституционного Собрания, как такового, еще нет). Это дает основание говорить о неравноправии субъектов, которое выражается в особенностях конституционно-правового статуса некоторых субъектов.

До недавнего времени наиболее пробле­матичным в вопросе о территориях субъектов являлось положение п. 4 ст. 66 Конституции РФ, которое допускает вхождение одного «равно­правного» субъекта в состав другого, что вызывало сомнения в их «равноправности». Большинство автономных округов признавали свое вхождение в состав краев, областей, это порождало определенные проблемы во взаимоотношениях «сложносоставных субъектов» федерации. Укрупнение субъектов Российской Федерации позволило решить многие вопросы государственного устройства России²⁴.

Следующей особенностью, подтверждающей неравностатусность субъектов РФ, является наличие в их нормативно-правовых актах юридических категорий федерального значения (государство, государственный язык, суверенитет). В названиях одних субъектов используется «государственная» категория «республика» (Республика Саха (Якутия), Республика Коми и т. д.), а в названиях других – чисто «административные» категории: области, края, города; также и в терминах «столица» и «административный центр». В соответствии с п. 2 ст. 68 Конституции РФ за республиками в составе Российской Федерации закреплено право устанавливать свой государственный язык. Это вполне объяснимо, поскольку республики образованы по национальному признаку. Но ведь автономные округа тоже образованы по национальному признаку, тем не менее, эти «равноправные» субъекты права на свой государственный язык не имеют. Что касается краев, областей, городов федерального значения, то для них вопрос о собственном государственном языке и не стоит. На указанных территориях действует общефедеральный государственный язык – русский. Безусловно, субъекты РФ обладают атрибутами государственной власти (герб, гимн, флаг, республики также вправе установить государственный язык). Заметим, что Конституция РФ использует формулировку «государственный язык субъекта РФ», а не «язык официального общения» или «национальный язык». Представляется нелогичным в этой связи утверждение о равностатусности субъектов.

Очевидно, что большинство статусных различий проходят по линии республики – нереспублики. Республики, как правило, наделяют себя дополнительными полномочиями, которые нарушают Конституцию РФ и федеральные законы. В подтверждение этому можно привести договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, в котором предусмотрено дополнительное требование (владение обоими государственными языками Республики Татарстан) к кандидатам, предлагаемым Президентом РФ на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан. Граждане РФ, проживающие на территории Республики Татарстан, имеют право получать основной документ, удостоверяющий личность (общегражданский паспорт гражданина РФ), с вкладышем на государственном языке Республики Татарстан (татарском) и с изображением государственного герба Республики Татарстан. Данный договор нарушает отдельные положения Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Федеральный закон «О гражданстве РФ»²⁵ гражданство субъектов РФ не допускает, однако в настоящий момент в Конституции республики Татарстан ст. 21 предусматривает свое гражданство. Более того, имеется и соответствующее постановление Конституционного суда Республики Татарстан, содержащее определение гражданства республики. Так, провозглашается, что каждый гражданин РФ, проживающий в Республике Татарстан, признается гражданином Татарстана, а это нарушает принципы равностатусности субъектов.

Проблемы правового регулирования статуса субъектов РФ, в основном, сводятся к тому, что в современной России конституционный, а тем более правовой статус различных видов субъектов федерации неодинаковы. О равноправии субъектов РФ представляется возможным говорить только в смысле ч. 4 ст. 5 Конституции России. Все эти особенности и характеризуют различия в конституционно-правовых статусах субъектов РФ, что отражает специфику конкретного региона. Однако построение «симметричной» федерации не должно быть самоцелью внутренней политики государства. Целью должно служить сохранение единства России, равенство и соблюдение конституционных прав, свобод, обязанностей граждан России на всей территории страны, создание благоприятных условий для экономического и культурного развития российских регионов, реализации местных инициатив.

Конституционно-правовой статус субъекта Федерации включает в себя следующие элементы:

1) место в государственном устройстве, социально-политическое положение;

2) общая правосубъектность, которая выступает основанием для участия в конституционных отношениях;

3) комплекс основных прав и обязанностей, установленных нормами права;

4) система гарантий, направленных на обеспечение стабильности правового состояния;

5) конституционно-правовая ответственность.

Элементы статуса можно характеризовать как своеобразный «блок», связывающий одну из частей целого с другими его частями, равно как и с самим целым. Система элементов целого и образует структурную связь компонентов данного целого, без которого целое распалось бы на части и перестало существовать как целое»²⁶.

Элементы статуса отдельно взятого субъекта права могут быть как основными, так и дополнительными, факультативными. Они и позволяют определить политико-территориальное образование в качестве субъекта Федерации.

Очевидно, что в приложении к конституционным проблемам федерализма и государственного строительства вопрос о содержании понятия «статус субъекта Российской Федерации», играет важную роль не только для юридической теории, но и для политической практики. При этом конкретные задачи подчас требуют не только возвращаться к теоретическим «азам» федерализма, но и пересматривать привычный методологический инструментарий. В конституционном праве России есть такие понятия, как «территория Российской Федерации», «территория субъекта Федерации», «территории, в которых осуществляется местное самоуправление». Понятию «территория» как признаку государства сопутствует другой признак – суверенитет. Одной из отправных статей Конституции Российской Федерации, содержащей два фундаментальных понятия – «суверенитет» и «территория» является ст. 4 (гл. 1 «Основы конституционного строя»).

Значение этой статьи состоит в провозглашении суверенитета. Последний предполагает верховенство и единство власти Федерации и обязательность актов ее органов для всех граждан и вообще всех физических лиц на территории Российской Федерации (с изъятиями для лиц, обладающих дипломатическим иммунитетом), а также верховенство федеральной власти по отношению к власти субъектов Федерации, будь то республика, край, область, автономия или город федерального значения. Присущее суверенитету свойство единства государства и независимости его власти от любой другой власти как внутри страны, так и вне ее – в условиях федеративного правового государства, каковым провозглашена Россия (ч. 1 ст. 1 Конституции), – понимается с известными ограничениями. Эти ограничения вызваны связанностью федеративных органов власти положениями гл. 3 «Федеративное устройство» и Федеративного договора (трех его составляющих), оговаривающими полномочия субъектов Российской Федерации.

Притом положения Федеративного договора действуют, поскольку не противоречат п. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации.

Отсюда следует, что суверенные права Российской Федерации распространяются на всю территорию России. Правовой формой реализации суверенитета Российской Федерации является закрепление верховенства ее Конституции и федеральных законов на всей территории России (ч. 2. ст. 4).

Оно предполагает юридически строгое разграничение предметов ведения и полномочий Федерации, с одной стороны, и ее субъектов – с другой, и жесткую систему согласования между ними с целью устранения коллизионности законодательства. Кроме того, воплощением суверенитета Российской Федерации является и обеспечение целостности и неприкосновенности ее территории вовне, что вытекает из Устава Организации Объединенных Наций (ст.ст. 1, 2), а также из многочисленных международных договоров.

Конституция Российской Федерации гарантирует единство, целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 4, ч. 1 ст. 67, п. «б» ст. 71). Все вопросы, связанные с территорией России могут решаться только самой Россией, только с ее согласия (п. «б» ст. 71 Конституции Российской Федерации). Исходя из взаимообусловленности территории и суверенитета, неоднозначную реакцию политиков и юристов вызывает в настоящее время содержание ст. 66 Конституции России о том, что автономные округа входят в состав областей и краев.

Территориальное вхождение одного субъекта Российской Федерации в другой предполагает особенности их взаимоотношений. Обратимся к выводам Конституционного Суда Российской Федерации.

Пункт 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» определяет: «Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов…»²⁷.

Соответственно, необходимо говорить о правообязанностях автономного округа включать свою территорию и население в состав территории и населения области (края) и о подчинении органов власти округа органам власти области (края). Вряд ли есть необходимость говорить о правообязанностях области (края).

При этом необходимо отметить, что выводы Конституционного Суда и не могли быть иными: без связи территории, населения и государственной власти округа, как системообразующих элементов всякого государственно-территориального образования, с аналогичными элементами области (края), вхождение (в смысле «стать членом чего-либо») не могло состояться. Соответственно, вхождение автономного округа в состав края, области не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса – территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т. п. В частности, Конституционный Суд указывает на то, что включение территории автономного округа в территорию области (края) не означает, что она поглощается областью (краем).

Более того, развивая этот тезис он уточняет, что «в правовом смысле территория определяет, прежде всего, пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера».

Исходя из этого, территориальное единство округа и области (края), в понимании Конституционного Суда, означает только то, что на одной и той же территории (территории автономного округа) осуществляется не только государственная власть Российской Федерации (как целого) и автономного округа (как равноправного субъекта Федерации), но и государственной власти области (края), в состав которой округ входит.

То есть, Конституционный Суд признает, что в этом исключительном случае происходит соединение территориально-правового пространства округа и области (края). Если территориальное единство, в смысле единства правового пространства округа и области (края), нетрудно себе представить как особенность конституционных статусов субъектов Российской Федерации, то единство их территорий, как природных явлений, чтобы территория автономного округа оставалась элементом его статуса, – гораздо труднее.

Представляется, что для правильного понимания и практического использования этого аспекта территориального единства области (края) и округа, следует обратиться к норме ст. 42 Федерального закона «О недрах», в которой указывается, что «при добыче полезных ископаемых на территории автономного округа, входящего в состав края или области, платежи за добычу полезных ископаемых поступают в бюджет края или области в сумме, равной двум третям или половине (для прочих районов) от суммы платежей, поступающих в федеральный бюджет».

Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 66) определяет, что отношения, вытекающие из территориального единства сложнопостроенных субъектов Федерации, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Однако, несмотря на прямое обращение Конституционного Суда Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации ускорить разработку и принятия такого закона, он до сих пор не принят. Другим правовым источником, определяющим правовые основы территориального единства таких сложных субъектов, исходя из ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации является договор.

Рассматривая причины возникновения асимметрии субъектов в рамках Российского государства волей-неволей напрашивается тот факт, что причиной асимметрии в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации явился сам факт ее создания и развития. Особый национальный и территориальный состав России во все времена требовал необходимости удовлетворения в том или ином виде потребностей и стремлений не русских, т.е. славянских народов, в удовлетворении своих потребностей, а именно, самоопределении. Ведь прошло то время, когда можно было силой держать составные части в едином целом и политический, а в каком-то роде, и философский механизм сдерживания пришел на смену²⁸.

Этот факт способствует тому, что федеративное государство в России рассматривается как один из способов решения национальной проблемы, которая временами имеет довольно-таки острый характер. Имеющие место быть на данный момент черты асимметрии в структуре конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, отраженные в Конституции России от 12 декабря 1993 г., неразрывно связаны с историческими процессами формирования и создания Российского государства, вобравшего в себя особенности входивших в него автономных областей, автономных округов, областей, краев, городов федерального значения и республик, а также на ранних этапах развития Российской Федерации такая возможность разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ на основании договоров привела к достаточно серьезной дифференциации конституционно-правового статуса различных субъектов РФ.

Основная задача договоров о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации заключается в обеспечении соблюдения в условиях реально сложившегося в Российской Федерации территориального устройства, размещения населения, дифференциации экономического развития и географических различий субъектов Российской Федерации принципов федерализма, равенства прав граждан, сохранения государственного единства.