2 Содержание и элементы конституционно-правового статуса субъектов рф

2.1 Содержание конституционно-правового статуса субъектов рф

Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 66) определяет, что отношения, вытекающие из территориального единства сложнопостроенных субъектов Федерации, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Однако, несмотря на прямое обращение Конституционного Суда Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации ускорить разработку и принятия такого закона, он до сих пор не принят.

Другим правовым источником, определяющим правовые основы территориального единства таких сложных субъектов, исходя из ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации является договор. Конституция Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень субъектов Федерации. В ст. 65 Конституции восемьдесят три субъекта Федерации перечислены в алфавитном порядке по подгруппам, в основе выделения которых лежит разновидность субъектов (сепаратно республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Данная статья демонстрирует основные недостатки субъектного состава Российской Федерации, среди которых: - большое количество субъектов РФ, - разностатусность субъектов РФ, - неопределенность в правовом положении субъектов РФ (в частности, автономных образований), - финансово-экономическая и политическая недееспособность значительного числа субъектов РФ¹⁵.

Российская Федерация является лидером по количеству субъектов Федерации, взаимодействие с которыми малоэффективно как с экономической, так и с управленческой точек зрения. Существующий подход к формированию субъектного состава в Российской Федерации нельзя считать оптимальным. Зарубежный опыт в отношении субъектного состава не предлагает исчерпывающих решений, однако, принимая во внимание проблематичность управления как слишком большим, так и слишком малым количеством субъектов Федерации, предпочтителен усредненный подход к количественным характеристикам субъектного состава федеративного государства, подразумевающий укрупнение субъектов Федерации и, соответственно, сокращение их числа исходя из экономических критериев оптимальности.

Сложнопостроенные субъекты Российской Федерации как фактор размывания компетенции и ответственности органов власти перед населением необходимо готовить к поэтапному реформированию их статуса путем принятия федерального закона в соответствии ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, а также федеральных законов согласно ч. 3 ст. 66 Конституции РФ¹⁶.

Дальнейшая эволюция правового статуса автономных округов может развиваться в двух направлениях с учетом дифференцированного подхода к автономным округам, исходящего из степени их социально-экономической самодостаточности:

1) полное поглощение автономного округа краем, областью с образованием нового субъекта Российской Федерации;

2) выход автономного округа из состава края, области. На завершающей стадии процесса ликвидации феномена сложносоставных субъектов Федерации согласно ч. 1 ст. 137 Конституции РФ вносятся изменения в ст. 65 Конституции, содержащую перечень субъектов Российской Федерации.

Целесообразно принятие решения о выходе из состава края и области только тех автономных округов, которые обладают достаточным потенциалом для более самостоятельного и ответственного построения своих отношений, как с Российской Федерацией, так и с другими субъектами Федерации.

Следует отметить, что вопрос о существовании асимметричной федерации в России с ее большим количеством разностатусных субъектов, как исторического наследия советского государственного устройства становится все более актуальным. Конституция РФ 1993 г. отразила максимально возможный уровень притязаний национальных и региональных элит в условиях слабости центральной власти, зафиксировав крайне неоднородный субъектный состав, в котором особое место занимает феномен «сложнопостроенных» субъектов. Многочисленность субъектов, их фактическое неравноправие между собой, экономическая несостоятельность многих из них объективно обуславливают необходимость изменений в субъектном составе России в сторону его сокращения через укрупнение ее субъектов.

Первыми кандидатами на этот процесс стали автономные округа, входящие в состав «сложнопостроенных» субъектов Российской Федерации.

В научной литературе и в публицистике предлагались различные варианты укрупнения субъектов РФ через их «республиканизацию» или, наоборот, через «губернизацию», некоторые видят прообразы укрупненных субъектов в Ассоциациях экономического взаимодействия регионов, другие – в федеральных округах. Очевидно, что проблема назрела, однако простое механическое укрупнение регионов России ничего не решит, так как ни во властных структурах, ни в теоретических кругах до сих пор нет ответа на главный вопрос: «Какую федерацию мы должны построить?»¹⁷.

Тем не менее, после многочисленных обсуждений на разных уровнях государственной власти, в декабре 2001 г. вступил в силу федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (далее – № 6-ФКЗ), регулирующий, в том числе и вопросы укрупнения субъектов Российской Федерации¹⁸.

Относительно подробно описывая процедурные вопросы, к сожалению, в отношении материально-правовых аспектов закон крайне немногословен, рамочный характер закона, видимо, в этом отношении объясняется тем, что в каждом конкретном случае будет приниматься отдельный федеральный конституционный закон, учитывающий региональную специфику. Системное толкование ч. 2 ст. 2 и ч. 1 ст. 5 ФКЗ № 6 позволяет нам сделать вывод о том, что образование нового субъекта РФ осуществляется в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Часть 2 ст. 5 этого же ФКЗ гласит о том, что образование нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению.

Толкование этого положения приводит нас к заключению о том, что возможны два варианта объединения, которые влекут за собой либо прекращение существования объединяющихся субъектов и образование нового субъекта Российской Федерации, либо образование нового субъекта Российской Федерации не исключает существования одного из объединяющихся субъектов Российской Федерации¹⁹.

Одновременное существование объединяющихся субъектов Российской Федерации при уже образованном новом субъекте Российской Федерации представляется невозможным, так как это означало бы, что в результате объединения на территории нового субъекта Российской Федерации существуют несколько других субъектов федерации и эта ситуация не означает «сложнопостроенности», так как «вхождение» одного субъекта Российской Федерации в состав другого не означает объединения.

Объединение субъектов Российской Федерации предполагает потерю статуса субъекта федерации объединяющимися субъектами, а «вхождение» в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 12-П предполагает лишь специфику сохраняющегося статуса субъекта Российской Федерации. Очевидна нелогичность диспозитивности указанной формулировки. Следовательно, на территории объединившихся субъектов Российской Федерации только один из субъектов может сохранить свой статус, остальные субъекты свой статус утрачивают. В обновленной редакции Федерального закона № 184-ФЗ была предпринята очередная попытка решения проблемы взаимоотношений края и областей с автономными округами, входящими в их состав, путем конкретизации порядка осуществления принадлежащих им полномочий (ст. 26-6).

Нормами Закона, в частности, предусмотрено, что т.н. собственные полномочия автономных округов, т.е. полномочия по предметам совместного ведения, реализуемые за счет бюджетов субъектов РФ, указанные в пп. 3, 6, 8-15, 22-27, 29-33, 36, 39, 42, 43 п. 2 ст. 26-3 Закона, осуществляются органами власти края, областей на территории, включающей территории автономных округов, если иное не установлено законом либо договором (п. 3 ст. 26-6).

Таким образом, из 43-х компетенционных позиций субъектов РФ автономным округам достается всего 18. Получается, что собственные полномочия, принадлежащие автономным округам как равноправным субъектам Федерации на основании ст. 72 Конституции РФ, произвольно изымаются п. 3 ст. 26-6 Закона из их ведения и передаются другим субъектам Федерации (в данном случае – краю и областям).

Подобный подход представляется недопустимым и противоречащим нормам Конституции РФ. Ни один субъект Федерации не может быть лишен своих конституционных полномочий, в т.ч. из сферы совместного ведения никаким актом, даже федеральным законом.

Данная норма противоречит и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, поскольку лишает автономные округа права принятия законов по предметам совместного ведения, передавая краю и областям по сути своей неотчуждаемые полномочия, являющиеся элементами статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Норма п. 3 ст. 26-6 Проекта не согласуется и с правовой позицией Конституционного Суда РФ, согласно которой округ «вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации», что можно толковать как недопустимость перераспределения данных полномочий в пользу других субъектов Федерации²⁰.

Таким образом, способ решения проблемы сложносоставных субъектов РФ, предложенный обновленной редакцией Федерального закона № 184-ФЗ, противоречит Конституции РФ и направлен на изменение конституционно-правового статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации. Проблема отношений края, областей с входящими в их состав автономными округами требует более детальной и глубокой проработки и, возможно, принятия целого комплекса законодательных актов.

К сожалению, Федеральный закон № 95-ФЗ был принят слишком поспешно, что практически не оставило законодателям шансов на вдумчивый и глубокий анализ его положений, возможных политико-правовых и социально-экономических последствий его принятия. В результате Закону так и не удалось избежать целого ряда недостатков концептуального и юридико-технического характера. И это не единичный пример такого рода, а, скорее, негативная тенденция современного российского законотворчества. Ключевые нормативные правовые акты зачастую принимаются в обстановке спешки, без тщательной проработки.