1.2 Нормативно-правовые основы конституционно-правового статуса субъектов

В соответствии со ст. 66 Конституции РФ статус субъектов Российской Федерации определяется Основным законом России и региональными конституциями (уставами). В этой связи одной из главных задач актов конституционного (уставного) регулирования является определение правового статуса соответствующих субъектов Российской Федерации. Однако, как показывает анализ региональных конституций (уставов), правовой статус субъектов Российской Федерации трактуется по-разному. Следует заметить, что в ряде таких актов вообще отсутствует упоминание о данной категории. Поэтому можно констатировать, что далеко не всегда предмет правового регулирования конституций (уставов) определяется верно. Имеется настоятельная необходимость в более глубоком научном осмыслении сущности понятия «статус субъектов Российской Федерации»¹².

Как представляется, правильность понимания категории «правовой статус» зависит от верного его соотношения с категорией «правовое положение» субъектов Российской Федерации. В современной науке нет единства мнений в данном вопросе. Некоторые ученые-правоведы правовой статус и правовое положение в конституционном понимании отождествляют. Подобная позиция кажется весьма спорной. В Конституции РФ нет упоминания о правовом положении субъектов Российской Федерации, говорится лишь об их правовом статусе. Анализ показывает, что целый комплекс общественных отношений, связанных с регулированием каких-либо аспектов правового положения субъектов Российской Федерации, регламентируется не только Конституцией РФ, но и иными федеральными нормативными актами.

В связи с этим, придерживаясь мнения ученых, отождествляющих правовое положение и правовой статус, можно сделать вывод о неконституционности целого пласта федеральных законов. Однако данный вывод не согласуется с правовой действительностью.

Таким образом, следует согласиться с мнением тех ученых, которые утверждают, что в конституционном понимании правовое положение и правовой статус субъектов Российской Федерации — категории различные.

Как отмечается отдельными исследователями, правовое положение состоит из трех элементов: предстатусного (правосубъек- тность, принципы регулирования), статусного (права и обязанности), постстатусного (ответственность, механизмы реализации закрепленных прав).

Каждый из этих элементов правового положения субъектов Российской Федерации находит свое отражение в федеральном законодательстве. Правосубъектность регионов определяется Конституцией РФ, где установлены виды субъектов Российской Федерации, закреплено их равноправие (ст. 5).

В Конституции РФ предопределена возможность субъектов обладать правами и возлагать на себя обязанности (ст. 8, 9). Права и обязанности от имени субъектов осуществляют соответствующие органы государственной власти (ст. 11). Принципы их правового положения также отражены в Конституции РФ. Субстрат данных принципов воплощен в одной-единственной формулировке о том, что Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1). Согласно этому положению формулируется система конституционных принципов, определяющих характер правового положения субъектов Российской Федерации, к которым можно отнести принципы конституционности (ч. 1 ст. 15), законности (ч. 2 ст. 76), разделения властей (ст. 10), сменяемости власти (ст. 1) и т.д.¹³

Одним из элементов правового положения субъектов Российской Федерации является постстатусный элемент.

Основное предназначение данного элемента сводится к установлению механизмов реализации закрепленных прав и обязанностей (полномочий) и системы ответственности в отношении субъектов Российской Федерации, их органов государственной власти и должностных лиц.

Применительно к вопросам установления механизма реализации полномочий субъектов Российской Федерации важнейшую роль играют положения ч. 2 ст. 11, а также ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, из которых следует, что полномочия субъектов Российской Федерации реализуются посредством властного воздействия на общественные отношения. Формирование властной воли и ее выражение осуществляются через соответствующую систему органов государственной власти.

Вопросы определения ответственности субъектов Российской Федерации как части постстатусного элемента их правового положения непосредственно в Конституции РФ не разрешаются. Однако, в соответствии со ст. 77 Основного закона России, ответственность в рамках системы регионального государственного управления устанавливается федеральным законом. Наконец, центральным элементом правового положения субъектов Российской Федерации являются их права и обязанности (полномочия).

Так, предстатусный элемент в обязательном порядке должен найти развитие в более конкретных нормах, определяющих соответствующие права и обязанности. Положения постстатусного элемента также должны поддаваться регламентации в рамках системы полномочий. В связи с особой важностью полномочий субъектов Российской Федерации становится очевидным, что статус, в отличие от ряда иных элементов правового положения, подлежит конституционному закреплению.

В Конституции РФ используется достаточно специфичный метод определения полномочий (статуса) субъектов Российской Федерации. Так, подобный статус двуедин. Во-первых, соответствующие полномочия субъектов Российской Федерации определяются посредством установления на конституционном уровне предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Во-вторых, согласно ст. 73 Конституции РФ, вне пределов ведения Российской Федерации, ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Такое предписание Конституционным судом Российской Федерации материализуется через категорию «исключительного» ведения субъектов Российской Федерации, которая определяется по остаточному принципу¹⁴.

Таким образом, на основе анализа положений федерального законодательства можно сделать вывод о том, что содержание категории статуса субъектов Российской Федерации вполне конкретно. Согласно предписаниям ч. 1 ст. 66 Конституции РФ, акты конституционного (уставного) регулирования должны дополнять статус субъектов Российской Федерации, т.е. устанавливать полномочия в рамках их «исключительного» ведения. Вполне логичен вопрос о характере таких полномочий. Как представляется, они должны отражать территориально-экологические, национально-культурные, отчасти экономические особенности конкретных субъектов Российской Федерации. Без конституционного (уставного) закрепления подобных полномочий невозможно достижение единства статуса того или иного субъекта Российской Федерации.