1 Понятие и нормативно-правовые основы конституционно-правового статуса субъектов рф

1.1 Понятие конституционно-правового статуса субъектов

Статус субъекта РФ определяется совместно Российской Федерацией и самим субъектом. Об этом четко сказано в ст. 66 Конституции РФ: статус республик определяется Конституцией РФ и конституциями республик (ч. 1); статус края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом соответствующего субъекта (ч. 2); статус субъекта может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5)³.

Статус отдельных субъектов РФ может уточняться в федеральных законах и иных правовых актах. В качестве примера можно привести Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации»⁴, федеральные законы об особых экономических зонах (в Калининградской, Магаданской областях и др.), постановления Правительства РФ о федеральных целевых программах экономического, социального, культурного развития отдельных регионов и т. д.

Сохраняется особенность в характеристике конституционно-правового статуса таких субъектов РФ, как автономные округа, которая заключается в том, что три из оставшихся четырех автономных округов входят в состав края или области. Такие субъекты называют «сложносоставными», «матрешечными».

Конституция РФ содержит ряд положений о равноправии субъектов РФ. Оно рассматривается в нескольких аспектах: равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5); равноправие субъектов РФ между собой (ч. 4 ст. 5), то есть в отношениях друг с другом; распространение в равной мере на всех субъектов РФ предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 2 ст. 72). Таким образом, Конституция РФ не только закрепила федеративный характер государства, но и определила конституционно-правовую природу участников Федерации как равноправных субъектов. Установленный Конституцией РФ принцип равноправия ее субъектов, многократно выраженный применительно к различным их правам и обязанностям, несомненно, усилил всю конструкцию Федерации, возведя ее на более высокий уровень развития.

Однако принцип равноправия субъектов РФ, закрепленный в российской Конституции, не является абсолютным. Так, в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республики в составе Российской Федерации признаются государствами, в то время как остальные субъекты РФ таковыми не называются. Исходя из этого, республики наделяются особыми правами. Например, только республики согласно ст. 66 Конституции РФ имеют право самостоятельно определять способ принятия их конституций (референдумом, законодательным органом, специально создаваемым органом и т. д.). Другие субъекты РФ ограничены правом принятия устава только их законодательным органом.

В Конституции РФ речь идет именно о равноправии, но не о равенстве субъектов РФ, о равенстве в правах, но не о равенстве фактическом. Субъекты РФ не равны по размеру территории, численности населения, национальному составу, экономическому потенциалу и т. д. Например, на Москву приходится 0,3 % территории страны, но почти 10 % населения Российской Федерации, более 1/3 доходов федерального бюджета. Однако совершенно очевидно, что в едином федеративном государстве все субъекты РФ должны иметь равные права, равные возможности в реализации политических, социально-экономических и иных прав своих народов и каждой личности. Равенство это должно проявляться в первую очередь во взаимоотношениях с органами государственной власти РФ, в предоставлении субъектам одинакового объема прав и полномочий по предметам их ведения и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

У каждого субъекта есть свой основополагающий акт. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство; край, область, автономная область, автономный округ — свой устав и законодательство (ч. 2 ст. 5). Устав принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ (ч. 2 ст. 66). Установлен приоритет нормативных правовых актов субъекта РФ, изданных по предметам ведения ее субъекта, в случае противоречия между федеральным законом и таким актом (ч. 6 ст. 76)⁵.

Правовые акты органов и должностных лиц субъекта РФ, противоречащие Конституции РФ, федеральным и региональным законам, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем. Президент РФ вправе обращаться в законодательный (представительный) орган субъекта РФ с представлением о приведении его конституции (устава) в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами; приостанавливать действие акта высшего должностного лица и органа исполнительной власти. Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ.

Определен порядок изменения статуса субъекта РФ — по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта (ч. 5 ст. 66). Следует отметить, что Конституция РФ 1978 г. (в редакции от 10 декабря 1992 г.) предусматривала собственно «изменение конституционно-правового статуса» субъектов РФ (ч. 3 ст. 70); возможность «образования» новых субъектов РФ (п. «б» ст. 72), а также «разделение и объединение» существующих субъектов (ч. 3 ст. 70), изменение границ субъектов РФ (п. «б» ст. 72).

Действующая Конституция РФ 1993 г., хотя и предполагает возможность изменения конституционно-правового статуса субъектов РФ, но предусматривает лишь «образование» в качестве способа изменения состава субъектов РФ (в пределах существующей территории). Однако еще более ограниченные возможности «образования» новых субъектов РФ демонстрирует Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»⁶. Согласно ст. 5 Закона образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Тем самым закреплен единственный способ «появления» нового субъекта РФ, который, по существу, исключает применение иных способов — присоединение, выделение, разделение.

В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если иное не предусмотрено соответствующим международным договором. Конституция РФ устанавливает, что в случае изменения наименования ее субъекта новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ (ч. 2 ст. 137). При этом осуществление какой-либо дополнительной процедуры со стороны федеральных органов Конституция РФ не предусматривает. У каждого субъекта есть своя территория. Территория РФ включает в себя территории ее субъектов (ч. 1 ст. 67), таким образом, обеспечивается территориальная и государственная целостность Российской Федерации (ч. 3 ст. 4; ч. 3 ст. 5), что означает отсутствие права выхода какого-либо субъекта РФ из ее состава.

Положения о территории субъектов закрепляются в их конституциях и уставах. Территорию субъекта нельзя изменить без его согласия. Так, Конституция Республики Тыва в ст. 4 устанавливает, что «государственная территория Республики Тыва целостна, неделима, неприкосновенна и не может быть изменена без согласия ее народа». Устав Ханты-Мансийского автономного округа в ст. 4 закрепляет положение о территории округа как неотъемлемой части единой территории Российской Федерации и о невозможности изменения этой территории без согласия округа.

Так, рассмотрев по запросам Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа и Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа дело о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области, Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 14 июля 1997 г. констатировал тот факт, что вхождение автономного округа в состав края, области означает, что, будучи равноправным субъектом РФ, он одновременно составляет часть другого ее субъекта⁷.

Такое конституционно-правовое состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Это означает, кроме того, наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов.

Конституция РФ устанавливает особенность городов федерального значения как субъектов РФ. Статус Москвы — это соединение трех статусов. Москва — это субъект Российской Федерации, столица России, город, на территории которого осуществляется местное самоуправление⁸.

Такая многогранность статуса отражена в Уставе самого города. В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции РФ ее статус как субъекта Федерации определяется Уставом города Москвы и Конституцией РФ. Статус Москвы как столицы России определен Законом РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» (в ред. от 26 июня 2007 г.)5, который предусматривает следующие особенности статуса данного города: власти города предоставляют в установленном порядке федеральным органам власти, представительствам субъектов РФ и дипломатическим представительствам иностранных государств земельные участки, строения, коммунальные, транспортные и иные услуги, обеспечивают условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий, участвуют в развитии системы транспорта и связи и т. д.; затраты города, связанные с осуществлением столичных функций, полностью компенсируются за счет федерального бюджета, бюджета субъектов РФ, а также за счет дипломатических представительств иностранных государств; действует специальный порядок предоставления земельных участков, находящихся в собственности города, в собственность либо аренду федеральным органам власти в целях осуществления ими полномочий, определяемых в перечне, формируемом Правительством РФ, и пр. Правовое положение Москвы как муниципальной единицы, как мы уже говорили выше, в основном определено в Уставе города Москвы. В свою очередь, Санкт-Петербург выступает как субъект РФ и как город, на территории которого осуществляется местное самоуправление.

Изменение границ между субъектами РФ может происходить с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67) и подлежит утверждению Советом Федерации (п. «а» ч. 1 ст. 102)⁹. Конституция РФ закрепляет вхождение автономных округов в состав края или области (ч. 4 ст. 66). Однако следует иметь в виду, что единственный из автономных округов — Чукотский — выделен из состава Магаданской области Законом РФ от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации». Остальные девять автономных округов ранее входили в состав краев и областей, сейчас их осталось три. При этом Конституция РФ лишь в общей форме закрепляет положение о том, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области.

Каждый субъект РФ имеет свою систему органов государственной власти, которую он устанавливает самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» (в ред. 2011 г.). Многие решения Конституционного Суда РФ посвящены тем или иным вопросам разграничения предметов ведения и полномочий. Так, например, в постановлении от 30 апреля 1997 г. N 7-П Конституционный Суд РФ отмечает, что «вопросы формирования представительных органов государственной власти субъектов непосредственно связаны со статусом субъектов Российской Федерации».

Система органов государственной власти представлена органом законодательной (представительной) власти, высшим должностным лицом субъекта РФ, высшим коллегиальным органом исполнительной власти, иными органами исполнительной власти субъекта РФ. В некоторых субъектах РФ созданы конституционные или уставные суды¹⁰.

Оценивая организацию государственной власти республик, принято условно подразделять их на президентские: Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Северная Осетия — Алания, Татарстан, Чувашия; парламентские: Дагестан, Мордовия, Удмуртия; смешанные: Карелия, Коми.

Законодательную власть в краях, областях, городах федерального значения, автономных образованиях осуществляют думы, законодательные собрания, собрания депутатов (названия этих органов устанавливаются в уставах).

Исполнительная власть в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах осуществляется губернатором, главой администрации, администрацией области и т. д. Московская городская администрация является исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти Москвы (ст. 6 Устава города Москвы).

Судебная власть устанавливается в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации»¹¹.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Органы исполнительной власти субъектов РФ и федеральные органы исполнительной власти могут взаимно передавать друг другу осуществление части своих полномочий (ст. 78). Такая передача происходит в соглашениях между соответствующими органами исполнительной власти.