-
Сущность социального обеспечения
К середине 50-х гг. XX века в различных сферах жизни советского общества происходило усложнение общественных отношений. Данное обстоятельство явилось объективным фактором для расширения круга признанных ранее юридической наукой отраслей права и развития соответствующего законодательства.
Общеизвестно, что право граждан на социальное обеспечение (пенсионное обеспечение, обеспечение пособиями, медицинская помощь и лечение) начиная с 20-х гг. XX века было закреплено в советском законодательстве. Правовые нормы, регулировавшие различные виды социального обеспечения, входили в предмет правового регулирования различных отраслей права (трудового, административного, колхозного и финансового). Выделять эти нормы в предмет правового регулирования какой-либо одной отрасли не было необходимости и достаточных оснований, поскольку их было не так много, а своим регулированием они охватывали незначительное количество советских граждан. Решения XX съезда КПСС, направленные на улучшение качества жизни членов социалистического общества, стали мощным импульсом для развития законодательства в различных сферах жизни общества. Социальная политика государства была направлена на увеличение количества выплат и услуг из фондов общественного потребления, результатом которой стало принятие Законов "О государственных пенсиях" (1956 г.), "О пенсиях и пособиях членам колхозов" (1964 г.) и ряда иных нормативных актов15. Количественный рост законодательства привел к качественным сдвигам (В.С. Андреев)16, что позволило законодателю в период с середины 1950-х до 1971 г. провести "малую" кодификацию социально-обеспечительного законодательства и завершить формирование комплексного отраслевого образования законодательства в этой сфере.
Для дальнейшего развития социально-обеспечительного законодательства наиболее значимым обстоятельством стало научное обоснование В.С. Андреевым формирования самостоятельной отрасли советского права - права социального обеспечения17. Ученый доказал наличие у новой отрасли права своего собственного предмета и специфического метода правового регулирования, выявил характерные признаки существования отрасли - заинтересованность государства, всего общества в выделении данной системы правовых норм в самостоятельную отрасль, развитие ее и регулируемых ею общественных отношений, а также наличие многочисленных и многообразных правовых норм18. Специфическим своеобразием формирования отрасли права социального обеспечения и ее системы, в отличие от других отраслей, стал тот факт, что к моменту признания ее правовой наукой был накоплен достаточно большой массив законодательства, нуждающийся в систематизации.
Из общей теории права известно, что выделение отраслевого законодательства происходит на основе существующих отраслей права, система нормативных актов объективно привязывается к существующей структуре права для закрепления норм, регулирующих определенную сферу государственной жизни19.
Так, в период с 1972 по 1990 г. появляются объективные предпосылки для трансформации комплексного отраслевого образования в сфере социального обеспечения в отраслевое законодательство.
Интерес государства, направленный на развитие и совершенствование общественных отношений в сфере социального обеспечения, получил свое законодательное закрепление в ряде статей Конституции СССР 1977 г., в которых было провозглашено:
- о создании общественных фондов потребления для более полного удовлетворения потребностей людей, через которые государство при широком участии общественных организаций и трудовых коллективов обеспечивает рост и справедливое распределение этих фондов (ст. 23);
- о существовании и развитии систем здравоохранения, социального обеспечения (ст. 24);
- о моральной и материальной поддержке материнства и детства, включая предоставление оплачиваемых отпусков и других льгот беременным женщинам и матерям (ст. 35);
- о праве граждан на охрану здоровья (ст. 42);
- о праве на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца (ст. 43);
- об осуществлении заботы о семье путем создания и развития сети детских учреждений, выплаты пособий по случаю рождения ребенка, предоставления пособий и льгот многодетным семьям, а также других видов пособий и помощи семье (ст. 53).
Воздействие политической, экономической и социальной функций сказалось на всех видах общественных отношений, входивших в предмет права социального обеспечения, и, как следствие, не только вызвало структурные преобразования в отрасли права, но и повлияло на строение социально-обеспечительного законодательства. Изменения затронули сформировавшиеся к тому моменту комплексные (межотраслевые) институты законодательства (о пенсионном обеспечении, о медицинской помощи и лечении). Кардинально изменилось внутреннее содержание комплексного (межотраслевого) института законодательства о пособиях по государственному социальному страхованию. В связи с принятием ряда новых нормативных правовых актов (о пособиях малообеспеченным семьям20; о пособиях на детей-инвалидов в возрасте до 16 лет21; об улучшении материального обеспечения инвалидов и престарелых, не получающих пенсий22) указанный институт трансформировался в комплексный (межотраслевой) институт законодательства о пособиях, объединяющий акты, которые закрепляли регулирование общественных отношений по обеспечению граждан пособиями без учета источника их финансирования.
Меры государства и политика КПСС, направленные на улучшение материального обеспечения нетрудоспособных граждан, выразились в принятии множества нормативных актов, касающихся предоставления гражданам различных видов социальных услуг и льгот.
В результате кодификации законодательства о льготах и преимуществах для инвалидов Великой Отечественной войны23, проведенной законодателем в 1981 г.24, сформировался институт законодательства о льготах. Новые правовые акты о формах социального обслуживания пожилых граждан, принятые к середине 80-х гг. XX в., послужили основой для формирования самостоятельного института социального обслуживания 25 в структуре социально-обеспечительного законодательства.
Множество подзаконных нормативных актов в сфере социального обеспечения существенно затрудняли построение единой целостной системы социально-обеспечительного законодательства. В то же время достаточный объем законодательства, известный уровень его совершенства позволили М.Л. Захарову и В.М. Пискову издать сборник нормативных актов "Социальное обеспечение в СССР". По своему содержанию сборник наиболее полно отражал сложившуюся и реально существовавшую в Советском государстве систему отрасли права социального обеспечения и социально-обеспечительного законодательства.
Субъективное объединение в соответствующие главы сборника нормативных правовых актов по определенным критериям (видам обеспечения и кругу лиц, имеющих право на соответствующие виды обеспечения) явилось предпосылкой для преобразования комплексного отраслевого образования, закрепляющего нормы различных отраслей права, в отраслевое социально-обеспечительное законодательство. В отраслевом законодательстве каждый нормативный акт или группа актов занимают определенное место в общей системе отрасли законодательства, они дополняют и обусловливают друг друга, находясь в тесной взаимосвязи и взаимозависимости26. Другой, не менее значимой, объективной предпосылкой формирования отраслевого законодательства следует признать факт существования в системе советского права самостоятельной отрасли - права социального обеспечения.
В начале 90-х гг. XX века при переходе Российской Федерации к построению рыночной экономики и, как следствие, изменении общеправовых (политической, экономической, социальной) функций государства законодатель подверг ревизии все нормативные правовые акты в сфере социального обеспечения. Новые российские законы, базирующиеся на положениях Конституции РФ 1993 года и международных актах, стали основой для структурирования и дальнейшего совершенствования системы отраслевого социально-обеспечительного законодательства.
Отраслевая наука призвана адекватно отражать происходящие в обществе изменения.
Это позволяет с одной стороны, coxpaнить взаимосвязь теории и практики, а с другой - своевременно реагировать на значительные расхождения между теоретическими построениями и жизненными реалиями. Теоретические основы права социального обеспечения как самостоятельной отрасли отечественного права в той или иной мере подвержены влиянию, которое окaзывают на них наиболее важные, социально-значимые процессы, связанные с осуществлением в стране перманентных политических, экономических и социальных преобразований.
Развитие в России системы социальной защиты и необходимость адекватного правового опосредования отношений в этой сфере, тесная взаимосвязь понятия социальная защита с такими важнейшими понятиями как социальное обеспечение, социальное страхование, социальные права, позволяют раскрыть новые грани в понимании отраслевого предмета правового регулирования.
1 Право социального обеспечения России. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. 2-е изд., испр. и перераб. - М.: изд-во БЕК, 2002. — с.32
2 Шайхатдинов В.Ш. О некоторых правовых вопросах социального обеспечения в странах ЕврАзЭС: проблемы науки и законодательства // Российский юридический журнал. - Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2012, № 5 (86). - С. 191-195
3 Федорова, М. Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования : Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Специальность 12.00.05 - Трудовое право ; Право социального обеспечения /М. Ю. Федорова ; Санкт-Петербургский государственный университет. -СПб.,2003. -с.43
4 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 03.03.2014, N 9, ст. 851
5 Право социального обеспечения и современные тенденции правового регулирования отношений в сфере социальной защиты. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Миронова Т.К. - М., 2008. - c.11
6 Там же, с. 14
7 Право социального обеспечения и современные тенденции правового регулирования отношений в сфере социальной защиты. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Миронова Т.К. - М., 2008. - c.15
8 Федорова, М. Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования :Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Специальность 12.00.05 - Трудовое право ; Право социального обеспечения /М. Ю. Федорова ; Санкт-Петербургский государственный университет. -СПб.,2003. - с.47
9 Европейская социальная политика : Монография / Пашков А. В. - Киев : Глобус, 1999. – с.35
10 Романова Т.Ф. К вопросу о концепции социальной защиты населения // Финансовая политика Российского государства в условиях экономических и социальных реформ: Сборник научных трудов. Ростов н/Д, 2004. Вып. 3. С. 115
11 Лепихов М.И. Право и социальная защита населения в России (социальное право). – М.: Былина, 2000. – с.11
12 Социальная защита лиц, пострадавших от радиационных и (или) техногенных катастроф в РФ: правовые вопросы: монография / Медведева Е.В. - Екатеринбург: Изд. дом "Ажур", 2013. - c.27
13 Право социального обеспечения России. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. 2-е изд., испр. и перераб. - М.: изд-во БЕК, 2002. — с.44
14 Право социального обеспечения. Миронова Т.К. М.: 2015. — с.17
15 Капустина О.В. К вопросу об истории создания советской системы всеобщего государственного пенсионного обеспечения (вторая половина 1950-х - 1980-е гг.) // Социальное и пенсионное право. 2013. N 1. С. 47 - 52
16 Андреев В.С. Вопросы теории советского права социального обеспечения // Андреев В.С. Научные труды. М.: Изд. центр Ун-та им. О.Е. Кутафина (МГЮА), 2013. Т. 2. С. 454 - 455
17 Морозова Л.А. Лившиц Р.З. Современная теория права: Краткий очерк. - М.: Изд-во ИГиП РАН, 1992. - с.33
18 Андреев В.С. Вопросы теории советского права социального обеспечения // Андреев В.С. Научные труды. М.: Изд. центр Ун-та им. О.Е. Кутафина (МГЮА), 2013. Т. 2. С. 454 - 455
19 Право социального обеспечения и современные тенденции правового регулирования отношений в сфере социальной защиты. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Миронова Т.К. - М., 2008. -c.20
20 Положение о порядке назначения и выплаты пособий на детей малообеспеченным семьям, утв. Постановлением СМ СССР от 25 сентября 1974 г. // СП СССР. 1974. N 21. Ст. 123
21 Постановление ЦК КПСС И СМ СССР от 23 мая 1979 г. "Об улучшении материального обеспечения инвалидов с детства" // СП СССР. 1979. N 14. Ст. 89
22 Постановление СМ РСФСР от 17 октября 1985 г. "О материальном обеспечении инвалидов и престарелых граждан, не получающих пенсии" // СП РСФСР. 1986. N 5. Ст. 33
23 Капустина О.В. К вопросу о пенсионном обеспечении в СССР из числа рядового, сержантского и старшинского состава в период с 1956 по 1991 г. (в системе социального обеспечения) // Военно-юридический журнал. 2014. N 4. С. 22 - 25
24 Постановление ЦК КПСС, СМ СССР и ВЦСПС от 14 мая 1985 г. "О первоочередных мерах по улучшению материального благосостояния малообеспеченных пенсионеров и семей, усилению заботы об одиноких престарелых гражданах" // СП СССР. 1985. N 17. Ст. 80
25 Постановление ЦК КПСС, СМ СССР и ВЦСПС от 22 января 1987 г. "О мерах по дальнейшему улучшению обслуживания престарелых и инвалидов" // СП СССР. 1987. N 9. Ст. 39
26 Шебанов А.Ф. Система законодательства как научная основа кодификации // Советское государство и право. 1971. N 12. С. 33 - 34