Глава 2 Формы социального обеспечения

2.1. Государственное социальное обеспечение

Государственное социальное обеспечение – это гарантированная система материального обеспечения граждан (в денежной и (или) в натуральной форме) по достижении определенного возраста, в случае инвалидности, потери кормильца, временной нетрудоспособности, воспитания детей, утраты трудового заработка и дохода и в других случаях, специально оговоренных законом, а также охраны их здоровья и осуществляемая за счет специально созданных внебюджетных фондов обязательного социального страхования, формируемых за счет страховых взносов (единого социального налога) и ассигнований из государственного бюджета РФ управомоченными органами в порядке, установленном законодательство¹⁹.

Основными формами социального обеспечения являются: пенсии, пособия, компенсационные выплаты и социальные услуги. Кроме этого имеют место и другие формы социального обеспечения, как государственные (бюджетные и внебюджетные), так и международные.

Государственное пенсионное обеспечение в Российской Федерации регулируется Федеральным законом РФ № 166-ФЗ от 15.12.2011 г. «О государственном пенсионном обеспечении в РФ»²⁰, отдельные положения о пенсионном обеспечении военнослужащих и приравненных к ним лиц представлены в Федеральном законе № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»²¹.

Государственное пенсионное обеспечение в Российской Федерации осуществляемое за счет средств федерального бюджета. Непосредственной выплатой занимается Пенсионный фонд РФ за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению имеют:

1) федеральные государственные гражданские служащие;

2) военнослужащие;

3) участники Великой Отечественной войны;

4) граждане, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»;

5) граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф;

6) граждане из числа космонавтов;

7) граждане из числа работников летно-испытательного состава;

8) нетрудоспособные граждане.

Члены семей указанных граждан имеют право на пенсию по государственному пенсионному обеспечению в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 166-ФЗ.

В соответствии с Федеральным законом № 166-ФЗ назначаются следующие виды пенсий по государственному пенсионному обеспечению:

1) пенсия за выслугу лет;

2) пенсия по старости;

3) пенсия по инвалидности;

4) пенсия по случаю потери кормильца;

5) социальная пенсия.

Основанием права на пенсию за выслугу лет является факт службы установленной продолжительности общегосударственным интересам для определенной законодательно категории граждан.

В сущности, наряду со страховыми пенсиями по возрасту, по инвалидности и по случаю потери кормильца в соответствии с законодательством это четвертая разновидность страховых пенсий, но связанных с длительным занятием определенной профессиональной деятельностью. Основанием для такой пенсии теперь выступает специальный страховой стаж установленной законом продолжительности, сформированный за периоды:

- педагогической деятельности в образовательных организациях для детей;

- в учреждениях здравоохранения, при осуществлении лечебной и иной деятельности по охране здоровья населения;

- в театрально-зрелищных организациях (в зависимости от содержания трудовой функции);

- в летном составе гражданской авиации;

- на подземных и открытых горных работах по добыче полезных ископаемых, строительстве шахт и рудников.

По мнению законодателя, статус получателей страховых пенсий за стаж профессиональной деятельности изменился лишь номинально, а правовое положение не было ухудшено по сравнению с существовавшим ранее. Однако правовые реалии свидетельствуют об обратном, ибо в целом такое преобразование оказалось несоразмерным. Если бы за указанными категориями граждан было сохранено прежнее правовое положение, то по условиям пенсионирования настоящего времени они должны были бы быть приравнены к гражданским служащим. В действительности же изменилось главное – объем пенсионного обеспечения в силу различия в механизме исчисления соответствующих пенсий. Ведь пенсия за выслугу лет исчисляется в процентном отношении к индивидуальной сумме денежного вознаграждения (денежного довольствия) с учетом длительности стажа. Страховая же пенсия – это комбинация из общих для всех получателей номинальных величин, определенных государством, а механизм исчисления пенсий за стаж профессиональной деятельности ничем не отличается от общих правил, предусмотренных для страховых пенсий. В результате этого сложилась достаточно парадоксальная ситуация: врач или ученый с мировым именем, внесший своим трудом существенный вклад в реализацию общегосударственных задач, но работавший в государственном учреждении, т.е. формально не служивший, наделяется правом на пенсию по факту размером менее, чем рядовой чиновник, офицер не высшего командного состава, судья, следователь и т.д.

Тем не менее рассмотренная ситуация по преобразованию пенсий лишний раз подтверждает, что право на пенсию за выслугу лет в настоящее время:

а) является средством обеспечения исключительно ушедших в отставку государственных служащих;

б) основанием этого права является государственная служба (выслуга лет) нормативно установленной продолжительности;

в) принципы исчисления выплаты во многом обеспечивают преемственность и более непосредственную зависимость денежного довольствия и сумм пенсионного обеспечения с учетом длительности службы.

Таким образом, с учетом изложенного пенсию за выслугу лет можно определить как государственную ежемесячную денежную выплату, назначаемую гражданам России, длительное время состоявшим на службе и уволенным с нее по определенным установленным в законодательстве причинам, которая назначается на основании, условиях, в размерах и порядке, предусмотренных действующим законодательством.

Основанием права на пенсию за выслугу лет является государственная военная, гражданская или правоохранительная служба установленной законом продолжительности. Оно – единое для всех категорий служащих и единственное, поскольку иные юридические факты, с которыми законодатель связывает возникновение права на данный вид пенсионирования, сами по себе права на пенсию не порождают, в связи с чем их следует относить к такой правовой категории, как условия права на пенсию за выслугу лет.

Условия права на пенсию за выслугу лет достаточно разнообразны и ставятся в зависимость прежде всего от категории служащих, подлежащих данному виду обеспечения. Но имеются и общие условия для всех категорий служащих, обязательное соблюдение которых необходимо для назначения им пенсии:

1. Следуя идее о том, что длительное исполнение обязанностей с неизбежностью отражается на качестве осуществления соответствующей функции, законодатель устанавливал ранее и устанавливает в настоящее время непреложное требование – оставление той службы (увольнение со службы, отставка служащего), которая, собственно, и порождает право на пенсию за выслугу лет. Если служащий на момент возникновения у него права на обращение за пенсией (при наличии необходимой выслуги лет) продолжает исполнять свои обязанности, право на пенсию у него не возникает. Несоблюдение этого требования как бы парализует право на пенсию лиц, которое они заслужили длительной службой, в чем, собственно, и состоит юридическое значение условий права на пенсию и чем они отличаются от ее оснований.

2. Условие о возрасте служащего. Возраст находящегося на службе человека является естественным отражением его стажа, по общему правилу они (стаж и возраст) пропорционально соотносимы: чем продолжительнее стаж, тем больший возраст у лица. Поэтому субъект, имеющий длительный стаж государственной службы, обычно находится в возрасте, в котором трудоспособность человека, по мнению нормотворца, снижается, что с неизбежностью отражается на качестве исполнения служебных обязанностей. С тем чтобы возрастные особенности человеческого организма не смогли отрицательно отразиться на осуществлении государственных функций и задач, действующее законодательство закрепляет пороговый уровень, так называемый предельный возраст пребывания на службе. Границы возрастного предела колеблются от 45 до 65 лет в зависимости от таких фактов, как:

- категория государственного служащего;

- занимаемая им должность государственной службы;

- военное звание или классный чин.

С позиций правовой теории возрастные ограничения для служащих выполняют роль, аналогичную пресекательным срокам, т.е. ими устанавливается определенный заслон для продолжения службы во избежание неблагоприятных последствий, которые могут наступить из-за возрастных изменений организма служащего.

3. При установлении условия о показателях здоровья государство в первую очередь исходит из гуманных целей, так как позволяет служащему, не имеющему на день увольнения требуемой (полной) выслуги лет, быть субъектом права на данный вид пенсионирования.

Например, для военнослужащих, не имеющих на момент увольнения 20-летней выслуги, установлено право на пенсию, если они увольняются со службы по состоянию здоровья. Аналогичное условие предусмотрено и для федеральных гражданских служащих, но при дополнительном условии – если состояние их здоровья послужило основанием для признания их инвалидами.

4. Последнее общее условие в большей степени имеет процедурный характер, поскольку для приобретения права на пенсию за выслугу лет необходимо обратиться за пенсией непосредственно и одновременно с оформлением увольнения со службы. Другими словами, лицо не имеет права на пенсию за выслугу лет, если оно обратилось за пенсией по истечении времени после увольнения со службы, даже при наличии других условий. В таком случае приобретение права на пенсию будет возможно только при вступлении вновь в служебные правоотношения и замещении какой-либо должности военной или правоохранительной службы с последующим увольнением с этой службы.

Вторую группу образуют специальные условия права на пенсию за выслугу лет, их можно именовать также дополнительными, поскольку они:

- дополняют общие условия, которым должен отвечать претендент права на пенсию;

- касаются не всех без исключения служащих;

- применяются не для любого варианта (подвида) пенсионного обеспечения данного вида.

Страховая пенсия по старости по новому закону предоставляются как в рамках обязательного пенсионного страхования (ОПС),

В институте страховых пенсий выделяется субинститут льготных (досрочных) пенсий по возрасту. Наряду с ним может быть обособлен субинститут пенсий с повышенными требованиями к возрасту. Возрастная планка повышается на пять лет по отношению к общеустановленному, т.е. у мужчин право на пенсию возникает по достижении 65, а у женщин – 60-летнего возраста. Такая пенсия законодателем отнесена к категории государственных социальных и устанавливается тем лицам, которые в течение всей жизни не заработали право на страховую пенсию либо на любой вид пенсионирования по системе государственного пенсионного обеспечения. Иными словами, право на получение социальной пенсии по возрасту не обусловлено ни наличием страхового стажа, ни службой Отечеству и т.д. Однако неверно считать данный вид пенсионирования безусловным правом, ибо возможность обеспечения связывается, как правило, с наличием гражданства России, а также отсутствием на момент обращения и впоследствии оплачиваемой работы.

Правила определения размера пенсий по возрасту отличаются в зависимости от того, устанавливается ли она в рамках обязательного пенсионного страхования либо государственного пенсионного обеспечения.

При исчислении размера страховой пенсии по возрасту применяется комбинированный способ путем суммирования фиксированной и переменной величин пенсии, определяемой в установленном законом порядке.

Исчисление размера государственной социальной пенсии по возрасту осуществляется абсолютным способом (в фиксированных денежных суммах), а размер пенсий по возрасту лицам, пострадавшим от техногенных катастроф, исчисляется в процентном отношении к расчетному показателю в зависимости от категории пострадавших.

Исчисление размера государственной пенсии по возрасту гражданам, пострадавшим от техногенных катастроф, производится относительным способом (в процентах) к величине государственной социальной пенсии по возрасту.

Граждане, претендующие на досрочное назначение пенсии по старости, должны представить доказательства, подтверждающие их право на досрочное назначение пенсии. При этом доказательства могут быть любыми, позволяющими достоверно и в полном объеме подтвердить соблюдение льготных условий, установленных законом. Органы ПФ России при этом не вправе требовать представления только строго определенных доказательств, если иное не установлено законом, игнорируя иные представленные стороной доказательства. Например, представление гражданином косвенных письменных доказательств и свидетельские показания, подтверждающие его фактическое проживание в зоне с льготным социально-экономическим статусом, являются достаточным основанием для признания его права на досрочный выход на пенсию по старости на основании ст. 34 Закона РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1, и ПФ России не может отвергать такие доказательства, в т.ч. путем установления конкретного перечня допустимых доказательств права на досрочное назначение пенсии²².

Пенсия по инвалидности – традиционный для нашей страны вид пенсионного обеспечения, гарантированный государством в ст. 39 Конституции РФ. Ее можно определить как ежемесячную алиментарную денежную выплату нуждающемуся, имеющему стойкое расстройство функций организма, с целью его содержания на условиях, в порядке и размерах, установленных действующим законодательством.

Институт пенсий по инвалидности с уверенностью можно отнести к наиболее стабильному элементу права социального обеспечения в целом и пенсионного права в частности. Устойчивость ему придает, прежде всего, субъект-получатель пенсии, в качестве которого всегда выступало лицо с ограниченными возможностями, именуемое в отечественном законодательстве инвалидом.

Общим основанием для всех подвидов пенсий по инвалидности является установленный органом медико-социальной экспертизы факт инвалидности. Однако условия пенсионного обеспечения инвалидов отличаются в зависимости от разновидности пенсии. При этом современное законодательство в отличие от советского периода отказалось от выделения причины инвалидности в качестве критерия, определяющего право на этот вид пенсий.

В соответствии с действующим законодательством все пенсии по инвалидности в зависимости от организационно-правовой формы обеспечения подразделяются на две большие группы: пенсии страховые и государственные.

Механизм правового регулирования страховых пенсий в целом однороден, в связи с чем данный вид пенсионного обеспечения идентичен для всех категорий застрахованных лиц по системе обязательного пенсионного страхования. Необходимыми условиями для возникновения права на обращение за страховой пенсией по инвалидности являются:

- юридическая связь с Российской Федерацией (на основании международных правовых актов, законодательства о правовом положении иностранцев и беженцев в России);

- наличие общего страхового стажа независимо от его продолжительности (достаточно даже факта уплаты страхового взноса).

Пенсия по случаю потери кормильца без преувеличения является наиболее специфическим из видов пенсионного обеспечения. Ее в самом общем виде можно определить как ежемесячную денежную выплату алиментарного характера, назначаемую для цели содержания членов семьи, утративших средства к существованию в связи со смертью кормильца, на условиях, в размерах и порядке, предусмотренных законодательством.

Одним из механизмов реализации социальной политики является обеспечение социальных обязательств и гарантий со стороны государства. Основной перечень обязательств содержится в Конституции РФ: государственная поддержка семьи, материнства и детства (ст. 38), социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей (ст. 39), охрана здоровья и медицинская помощь (ст. 41) и т. д. Кроме того, ряд нормативно-правовых актов также призваны обеспечить минимальные социальные гарантии граждан. Например, установление государственных пенсий (Федеральный закон № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»), выплата пособий отдельным категориям граждан (Федеральный закон № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»), оказание государственной социальной помощи (Федеральный закон № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи») и пр.

Для обеспечения социального равенства каждому гражданину и отдельным категориям граждан законодательством Российской Федерации предусматриваются определенные правовые социальные гарантии и льготы, которые обеспечивают равенство в обществе (многодетным семьям, несовершеннолетним, инвалидам), поощрения за особые заслуги перед обществом (для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, семьям погибших военнослужащих и т. д.), выступают в качестве компенсации за особые условия деятельности (шахтерам, железнодорожникам, лицам, работающим в условиях Крайнего Севера), в том числе стимулируют общественно полезные виды деятельности²³.

Социальные гарантии позволяют через меры долговременного воздействия обеспечить реализацию конституционных прав граждан. Основой для обеспечения социальных гарантий являются минимальные социальные стандарты, представляющие собой минимальный уровень социальной защиты граждан в области пенсионного обеспечения, занятости населения, образования, здравоохранения, жилищно-коммунальной политики, социального обслуживания. Закрепленные на законодательном уровне необходимый минимум социальных гарантий, являются обязательным для обеспечения не только для государственной власти на всех уровнях, но и для работодателей всех форм собственности.

Для эффективной реализации мер социальной политики социальные гарантии должны соответствовать ряду требований: необходимый и достаточный объем, адресность, учет территориальных особенностей, системность и комплексность.

Адресность и учет территориальных особенностей является средством обеспечения социальной справедливости фактором активизации внутреннего потенциала гражданина. Через адресность социальных услуг удается помочь конкретному человеку, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, поддержать его социальную инициативу и активность, стремление самостоятельно разрешать проблемы.

Системность и комплексность предоставления социальных гарантий позволяют обеспечить единство мер экономического, правового, социального характера, эффективно защитить тех, кто находится на грани бедности, попал в трудную жизненную ситуацию.

Важное значение социальные гарантии имеют в предупреждении социального неблагополучия и социальных рисков. Превентивность - это не только упреждающие компенсации в денежной и натуральной форме малообеспеченным слоям населения при тех или иных социальных потрясениях, но и создание таких условий, когда люди самостоятельно могут справиться со сложной жизненной ситуацией, использовать личные ресурсы в случае социальных рисков. Предупреждение социального неблагополучия может осуществляться через развитие надомного труда, поддержки негосударственных систем социального страхования, сочетания платных и бесплатных услуг, поддержания величины денежных доходов на уровне не ниже прожиточного минимума, развития различных форм участия населения в финансировании социальных программ²⁴.

Таким образом, государственное социальное обес­печение - это гарантированная система материального обеспечения граждан (в денежной и (или) в натуральной форме) по достижении определенного возраста, в случае инвалидности, потери кормильца, временной нетрудоспособности, воспитания детей, утраты трудового заработка и дохода и в других случаях, специально оговоренных законом, а также охраны их здоровья и осуществляемая за счет специально созданных внебюджетных фондов обязательного социального страхования, формируемых за счет страховых взносов (единого социального налога) и ассигнований из государственного бюджета РФ управомоченными органами в порядке, установленном законодательством).