71. Британский парламент: процедуры, принятие политических решений.

• Принцип большенства

• Контроль над финансами правительства( проверка смет расхода)

• Контроль за министерством.

Британский парламент состоит из двух палат: палаты общин и палаты лордов.

Палата общин избирается сроком на пять лет путем всеобщих, равных выборов при тайном голосовании на основе мажоритарной системы относительного большинства. Выборы в палату общин могут быть общими, т.е. проходящими одновременно на всей территории страны, или промежуточными, т.е. проводимыми дополнительно в отдельных избирательных округах в связи с вакансией депутатского места. Избирательная кампания начинается с вручения приказа о выборах «чиновникам по выборам», функции которых в городах выполняют мэры, а в графствах шерифы. Приказ вручается лорд-канцлером и содержит распоряжение о времени проведения выборов. «Чиновники по выборам» издают уведомления, в которых граждане, проживающие на подведомственной им территории, информируются о месте и времени проведения выборов. Пассивным избирательным правом пользуются граждане, достигшие 21 года и обладающие правом голоса. Исключение составляют лица, находящиеся на государственной службе и банкроты. Ценз действовавший в отношении священнослужителей отменен законом о палате общин 2001 года, однако в отношении духовных лордов она продолжает действовать. Лицо, желающее баллотироваться на выборах в Палату общин, должно представить «чиновнику по выборам» документ о выдвижении и внести избирательный залог. Обычно эти средства предоставляют политические партии, выдвигающие кандидатов по избирательным округам. Независимые кандидаты вносят сумму залога самостоятельно. Если кандидат набирает менее установленного законом процента голосов избирателей (5%), залог не возвращается. При выполнении всех формальностей, связанных с регистрацией, кандидат осуществляет избирательную кампанию в округе. Обычно в избирательном округе баллотируется два-три кандидата, и избранным считается тот, кто получит больше голосов избирателей по сравнению с другими кандидатами.

Число депутатов палаты общин соответствует числу избирательных округов (в 1997 году – 659). Определяя состав депутатского корпуса палаты общин, следует учитывать два основных фактора: партийную принадлежность и региональное представительство.

Деятельность депутатов палаты общин осуществляется в комитетах, которые подразделяются на четыре вида:

1. Комитеты всей палаты представляют собой палату общин в полном составе, заседание которой проводится под руководством избранного председателя при принятии решений конституционного значения;

2. Постоянные комитеты формируются Комитетом по отбору в составе 16 – 50 депутатов для рассмотрения конкретных законопроектов. Число постоянных комитетов не ограничивается законодательством или регламентом палаты общин, которая может принять решение о создании постоянного комитета для рассмотрения любого публичного билля.

3. Отобранные комитеты формируются из числа депутатов после консультаций с руководителями партийных фракций и осуществляют функции, делегированные им палатой общин. Отобранные комитеты подразделяются на четыре группы: а) комитеты, рассматривающие публичные билли и осуществляющие экспертизу по наиболее важным вопросам, составляющим предмет будущего законодательства; б) комитеты, рассматривающие частные билли; в) сессионные комитеты, создаваемы в начале каждой сессии палаты для рассмотрения определенных вопросов или выполнения функций постоянного характера; г) комитеты по контролю за деятельностью министерств. Последние были впервые созданы в 1979 году для контроля за органами государственного управления.

4. Совместные комитеты обеих палат парламента, формируемые из их представителей и создаваемые для рассмотрения неполитических вопросов и некоторых видов законопроектов, например консолидированных биллей.

Спикером палаты общин является должностное лицо, избираемое палатой из числа своих членов. Кандидатура Спикера согласовывается лидерами политических партий, представленных в палате общин, после предварительных консультаций со всеми депутатами фракции. В соответствии с традицией кандидатура Спикера должна быть одобрена монархом, с которым этот вопрос предварительно обсуждается. Спикер избирается новым составом палаты общин, и если он сохраняет место депутата после новых парламентских выборов, то депутаты по традиции переизбирают Спикера на новый срок. В рамках своих полномочий Спикер обеспечивает взаимодействие палаты общин с монархом и палатой лордов; осуществляет руководство работой палаты общин и обеспечивает равные права на участие в этой работе всех депутатов; дает советы и разъяснения по правилам процедуры палаты общин; обладает дисциплинарными полномочиями; подтверждает правильность процедуры преодоления вето палаты лордов; удостоверяет финансовый характер законопроекта, рассматриваемого палатой общин. Спикер палаты общин не участвует в дебатах, занимает надпартийное положение, его зарплата, а впоследствии и пенсия выплачиваются на основе законодательства, не подверженного политической конъюнктуре, складывающейся при ежегодном принятии государственного бюджета.

Палата лордов имеет четыре вида членства: 1) духовные лорды (епископы англиканской церкви, архиепископы Кентерберийский и Йоркский); 2) лорды-юристы^[1]; 3) наследственные пэры; 4) пожизненные пэры. Институт пожизненного пэрства был учрежден Актом о пожизненных пэрах 1958 года. В соответствии с ним лица, имеющие большие заслуги перед Короной, получают титул барона или баронессы и пожизненное место в палате лордов. Титул даруется монархом по рекомендации премьер-министра.

После реорганизации палаты лордов в 1999 году в ней насчитывается 674 члена, причем только 92 из них являются наследственными (до этого в палате было 1165 членов, из них 650 – наследственные пэры). Несмотря на многочисленный состав, активное участие в работе палаты принимает меньшая ее часть, в основном пожизненные пэры и лорды-юристы. Кворум составляет всего три человека.

Функции палаты лордов распадаются на три основные группы: а) законодательные; б) контрольные; в) судебные. Законодательные функции осуществляются путем участия в законодательном процессе в следующих формах: внесение поправок в законопроекты, принятые палатой общин; отклонение законопроектов, принятых палатой общин; внесение законопроектов, предусматривающих одобрение международных договоров Великобритании или принимаемых в рамках правовой реформы, особенно в связи с участием в ЕС; г) изучение частных биллей и актов делегированного законодательства, издаваемых правительством. Палата лордов создает комитеты, рассматривающие различные вопросы ее компетенции.

Во главе палаты лордов стоит лорд-канцлер, входящий в состав кабинета и назначаемый монархом по предложению премьер-министра сроком на пять лет. Лорд-канцлер осуществляет важнейшие функции в различных областях государственного управления. Лорд-канцлер: а) имеет право участвовать в дебатах и выступать от имени правительства, когда палата лордов заседает как комитет всей палаты; б) оценивает в предварительном порядке запросы пэров, направляемые в комитет по привилегиям; в) является главным советником правительства по вопросам правосудия и применения конституции; г) возглавляет судебную власть, председательствуя в палате лордов, заседающей в качестве Высшей апелляционной инстанции, и в Судебном комитете Тайного совета при монархе; д) является председателем Апелляционного суда и председателем канцлерского отделения Высокого суда; е) играет определяющую роль в назначении судей, а также в деятельности комиссий по реформе правовой системы Великобритании; ж) издает приказы о созыве на сессию палаты лордов и проведении парламентских выборов.

Законодательный процесс в парламенте заключается в рассмотрении в соответствии с установленной процедурой законопроектов, которые могут вноситься в любую из палат. Исключение составляют финансовые законопроекты, вносимые лишь в палату общин. Законопроекты, рассматриваемые в палатах парламента, называются биллями. Условно их можно разделить на три группы:

1. Публичные билли – законопроекты по вопросам большой общественной значимости, призванные регулировать отношения, представляющие всеобщий интерес. Инициатива внесения публичных биллей принадлежит депутатам обеих палат и депутатам – членам правительства. Законопроекты, внесенные последними, именуются «правительственными законопроектами» и имеют приоритет при рассмотрении.

2. Частные билли – законопроекты, регулирующие вопросы, затрагивающие интересы определенной социальной группы или населения того или иного региона. Инициатором частных биллей обычно являются местные органы власти или объединения лиц. В отношении частных биллей действует особая процедура рассмотрения и принятия.

3. Смешанные билли – законопроекты, сочетающие в себе элементы публичных и частных биллей. Признаком смешанного билля является наличие большой общественной значимости и то, что он одновременно затрагивает определенные интересы той или иной социальной группы.

Наряду с законодательными полномочиями и полномочиями по принятию бюджета парламент выполняет и другие функции, в том числе функцию контроля за действиями правительства.

Во взаимоотношениях между палатами британского парламента доминирует нижняя палата. Это в первую очередь относится к законодательному процессу, хотя формально право законодательной инициативы в равной степени принадлежит членам обеих палат. Палата лордов может внести свои поправки в принятый палатой общин законопроект или отклонить его. Однако через год этот законопроект в редакции, предложенной палатой общин, может быть повторно ею одобрен в порядке обычной процедуры и становится законом без какой-либо санкции верхней палаты. Что же касается так называемых финансовых законопроектов, палата лордов вправе только на месяц отложить их промульгацию после соответствующего решения нижней палаты.

72. Премьер и кабинет в структуре гос. управления.

Основу правительства Великобритании составляет Кабинет министров, который представляет собой группу министров, приглашаемых премьер-министром для обсуждения и принятия решений по наиболее важным вопросам внутренней и внешней политики. Кабинетная модель организации правительства, берущая начало именно в британской политической практике, состоит в том, что реальное правительство включает не всех политических руководителей министерств и ведомств, а только тех, кто возглавляет важнейшие из них. Правительства как коллегии всех министров просто не существует. Поэтому понятия «правительство» и «Кабинет» можно считать синонимами. Вопрос о численном составе Кабинета премьер-министр решает самостоятельно, обычно это около 20 человек. Так в 2002 году состав Кабинета министров выглядел следующим образом:

Основные направления деятельности Кабинета министров вне зависимости от его политической ориентации и партийного состава были определены в правительственном докладе в 1918 году и с тех пор принципиально не менялись. К функциям Кабинета относится: а) окончательное определение политического курса государства, выносимого на обсуждение и утверждение парламента; б) контроль за тем, чтобы аппарат исполнительной власти действовал в соответствии с политической линией, определенной правительством; в) постоянная координация и разграничение сфер деятельности министерств и ведомств.

В рамках Кабинета министров по традиции создаются комитеты для рассмотрения различных вопросов внутренней и внешней политики. Названия комитетов, их количество законодательно не определяются, их создание, как правило, относится к компетенции премьер-министра. Обычно создаются комитеты по следующим направлениям работы правительства: 1) обороны и внешней политики; 2) законотворчества; 3) внутренней безопасности и социальных вопросов; 4) экономической политики и планирования.

«Внутренний кабинет» - неформальное объединение министров, не имеющее правового статуса или структурной организации в рамках Кабинета министров, в него входят ближайшие советники и друзья премьер-министра, которые являются членами Кабинета.

«Теневой кабинет» - кабинет министров оппозиции, аналогичный правящему, формируемый партией проигравшей на парламентских выборах. Лидер оппозиционной партии официально именуется Лидером оппозиции Правительства Ее Величества и в этом качестве получает в соответствии с законодательством заработную плату. Задачей «теневого» кабинета является обеспечение беспрерывного эффективного политического управления страной в сочетании с постоянным контролем оппозиции за деятельностью правительства.

Общее руководство Кабинетом министров осуществляет премьер-министр, который одновременно является лидером партии победившей на парламентских выборах и официально занимает должность Первого лорда Казначейства. Функции и полномочия премьер-министра не определяются законом, а вытекают из политических традиций и конституционных соглашений. В самом общем виде они сводятся к следующему: формирование правительства и руководство его деятельностью; поддержание постоянных отношений между Кабинетом и монархом, путем советов монарху по вопросам политики; представление правительства в парламентских дебатах и ответы на вопросы о правительственной политике в парламенте; осуществление контроля за исполнением решений правительства министерствами и ведомствами; участие в принятии решений о назначениях на высшие государственные должности; информирование лидера оппозиции Правительства Ее Величества по наиболее важным конфиденциальным вопросам обороны и безопасности.

Премьер-министр не только определяет состав правительства, но и решает вопросы его внутренней структуры и организации. В политической истории Великобритании известно немало случаев, когда одно лицо совмещало должности премьер-министра и некоторых ключевых министров. Глава правительства не только руководит заседаниями Кабинета и намечает повестку дня, но и во многих случаях самостоятельно принимает важнейшие правительственные решения. Расхождения в позициях по ключевым вопросам между премьер-министром и другими членами правительства почти всегда разрешались и разрешаются не в пользу последних. Глава правительства вправе потребовать отставки конкретного министра. Под руководством премьер-министра работает государственная служба, и контролирует ее формирование.

Определенный конституционными соглашениями порядок формирования правительства Великобритании предусматривает в качестве первого шага замещение должности премьер-министра. Отставка последнего по каким-либо причинам влечет отставку всего правительства. Персональный состав правительства определяется премьер-министром, а участие парламента и монарха в этом процессе носит в основном характер формальных процедур. Выбор премьер-министра обусловлен не только его личными предпочтениями, но и общими политическими факторами: прежде всего расстановкой сил в палате общин и в партии, которую он представляет. Тот факт, что премьер-министр в своих действиях опирается на правящую партию (или коалицию), вовсе не означает ослабления его позиций в государственном механизме. Наоборот, лидерство в такой партии, позволяет ему доминировать в правительстве и контролировать депутатское большинство в нижней палате. В итоге глава правительства имеет реальную возможность направлять деятельность парламента. Ситуация может несколько усложниться в случае создания коалиционного правительства.

Премьер-министру принадлежит решающее слово в роспуске палаты общин, хотя официально считается, что соответствующее решение принимает монарх. На практике же глава государства распускает нижнюю палату парламента по представлению премьер-министра. Как свидетельствует история, монарх может проявить относительную самостоятельность в этом вопросе только в условиях паритета партийно-политических сил в палате и невозможности существования коалиционного правительства. Роспуск нижней палаты, как правило, связан с намерением премьер-министра, использовать благоприятную политическую ситуацию для проведения досрочных парламентских выборов с целью вновь обеспечить себе парламентское большинство. Характерно, что в прошлом столетии ни один состав палаты общин не просуществовал полный срок своих полномочий.

Основными ведомствами в правительстве являются канцелярия премьер-министра, секретариат Кабинета министров и Казначейство. Каждый из этих ведомств участвует в координации деятельности министерств. Канцелярия премьер-министра осуществляет консультации главе правительства по всем вопросам деятельности исполнительных органов власти, определяет стратегическое направление деятельности министерств, исходя из мнения премьер-министра. Секретариат Кабинета министров призван обеспечивать решение приоритетных задач правительства, путем коллективного рассмотрения основных вопросов государственного управления Кабинетом министров и его комитетами, осуществляя их взаимодействие друг с другом. Казначейство управляет государственными расходами, согласовывает ведомственные цели и задачи в соглашениях о государственных услугах и соглашениях о предоставлении услуг.

В Великобритании допускается как коллективная, так и индивидуальная ответственность правительства. При этом, если палата общин выразит недоверие какому-либо конкретному министру, премьер-министр должен решить, подавать ли в отставку этому члену правительства или правительству в целом. Такой подход к вопросу политической ответственности правительства перед парламентом основан на идее солидарной ответственности его членов. Считается, что все члены Кабинета и те, кто не входит в его состав, несут ответственность за его политику даже в тех случаях, когда кто-нибудь из них не согласен с отдельными правительственными решениями и действиями.