1.3 Нормативно-правовое регулирование безопасности и осуществления контроля и надзора

Совершенствование нормативной правовой базы регулирования безопасности и осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности в 2011 г. являлось одной из приоритетных задач государства.

01.08.2011 вступил в силу Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон № 242-ФЗ).

Федеральный закон № 242-ФЗ разработан во исполнение поручения Правительства Российской Федерации в целях реализации положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Федеральный закон вносит изменения в положения 62 законодательных актов Российской Федерации, регламентирующих вопросы государственного контроля (надзора), в том числе по вопросам охраны окружающей среды, промышленной, ядерной, радиационной, пожарной безопасности.

Вносимыми в федеральные законы изменениями предусматривается:

- уточнение системы организации государственного контроля (надзора) и уполномоченных на его осуществление федеральных органов исполнительной власти;

- определение предмета и оснований для проведения плановых и внеплановых проверок (например, основанием проведения плановых проверок в области промышленной безопасности стало истечение одного года со дня регистрации опасного производственного объекта);

- проведение внеплановых проверок в рамках надзора в области использования атомной энергии при поступлении заявлений организаций о начале выполнения ядерно и радиационно опасных работ;

- увязка проведения и периодичность проверок гидротехнических сооружений с наступлением паводкового периода;

- установление более частой, чем один раз в три года, периодичности плановых проверок (например, за соблюдением требований ядерной, радиационной, промышленной безопасности);

- увеличение предельной продолжительности проведения проверок (до 50 рабочих дней при проведении проверок в области обеспечения ядерной, радиационной и промышленной безопасности);

- проведение внеплановых выездных проверок без предварительного уведомления хозяйствующего субъекта о факте проведения проверки в случаях, когда для достижения целей и задач проверки необходимо оперативное проведение контрольных мероприятий (например, в сфере промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, безопасности в области использования атомной энергии).

При осуществлении государственного строительного надзора планирование проверок не осуществляется, а основанием проведения проверок является утверждаемая органом государственного строительного надзора программа проверок.

Одновременно вносятся изменения, согласно которым вводится порядок осуществления режима постоянного государственного контроля (надзора) на объектах повышенной ядерной, радиационной и промышленной безопасности и на отдельных гидротехнических сооружениях.

Положения, регламентирующие порядок осуществления режима постоянного государственного контроля (надзора), вступили в силу с 01.01.2012 г.

В целях реализации положений Федерального закона № 242-ФЗ о постоянном государственном контроле (надзоре) центральным аппаратом Ростехнадзора разработаны соответствующие положения о постоянном надзоре в области промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, а также положение о постоянном надзоре на объектах использования атомной энергии.

Кроме того, Федеральный закон № 242-ФЗ устанавливает обязательное согласование с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, правил эксплуатации таких сооружений.

Кроме этого Федеральным законом № 242-ФЗ вносятся изменения в Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике». В частности, впервые законодательно закреплено понятие федерального государственного энергетического надзора, определен порядок деятельности государственных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять данный вид надзорной деятельности, их обязанности и полномочия.

В настоящее время Ростехнадзором разрабатывается проект постановления Правительства Российской Федерации о федеральном государственном энергетическом надзоре.

22.07.2011 вступил в силу Федеральный закон от 18.07.2011. № 243-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации даются определения понятий строительства и реконструкции объектов капитального строительства. В соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации проведение капитального ремонта, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства, осуществляется на основании разрешения на строительство. При этом статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определение понятия «капитальный ремонт» не предусмотрено. В целях восполнения существующего пробела Федеральным законом вносится изменение в статью 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части закрепления понятия «капитальный ремонт», а также в иные законодательные акты, что направлено на приведение их в соответствие с новой редакцией Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В части изменений, вносимых в Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», уточняется (разграничивается) также предмет экспертизы промышленной безопасности и государственной экспертизы и исключается термин «расширение», как не имеющий конкретного определения.

21.10.2011 вступил в силу Федеральный закон от 19.07.2011 № 248-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона «О техническом регулировании» (далее — Федеральный закон № 248-ФЗ), подготовленный в целях исполнения подпункта «з» пункта 1 Протокола заседания Комиссии при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России.

Федеральный закон № 248-ФЗ направлен на приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», принятыми техническими регламентами и обязательствами Российской Федерации в рамках таможенного союза и решает следующие задачи:

- приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и техническими регламентами в части регулирования безопасности объектов технического регулирования;

- оценка соответствия (в том числе государственного контроля (надзора), выдача согласований, разрешений, заключений по результатам проверок на соответствие обязательным требованиям);

- приведение терминологии, использованной в отдельных законодательных актах Российской Федерации, в соответствие с Федеральным законом «О техническом регулировании»;

- урегулирование применения санитарных правил и норм до вступления в силу технических регламентов и исключение необходимости получения санитарно-эпидемиологических заключений на продукцию;

- приведение в соответствие с обязательствами Российской Федерации в сфере технического регулирования в рамках таможенного союза;

- разграничение полномочий по контролю и надзору в части недопущения одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа;

- введение отсылочных норм на законодательство в области технического регулирования;

- исключение из полномочий федеральных органов исполнительной власти функции по сертификации; разграничение сферы регулирования Федерального закона «О техническом регулировании» и иных законодательных актов Российской Федерации.

В целях повышения эффективности реализации реформы технического регулирования Федеральным законом от 19.07.2011 № 248-ФЗ вносятся соответствующие изменения, направленные на устранение противоречий и пробелов в правовом регулировании, в законодательные акты Российской Федерации, регламентирующие отношения в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области оценки соответствия.

В части, касающейся изменений, вносимых в Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», следует отметить введение нового института «федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности», устанавливающего обязательные требования к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, в том числе требования к работникам опасных производственных объектов, безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, а также, в том числе обязательные требования к порядку действий в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте. Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности разрабатываются и утверждаются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Кроме того, вводимые поправки направлены на определение видов продукции, относящейся к техническим устройствам, на исключение дублирования и избыточных процедур, а также их оптимизации в рамках выдачи разрешений на применение технического устройства на объектах.

В настоящее время Ростехнадзором разработан проект постановления Правительства Российской Федерации о порядке разработки и утверждения федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.

15.07.2011 вступил в силу Федеральный закон от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Принятие данного Федерального закона обусловлено необходимостью законодательного запрета дальнейшего накопления радиоактивных отходов (РАО) без их захоронения и правового регулирования обращения с накопленными РАО.

Законом определяются следующие основные положения:

- создается единая государственная система обращения с РАО, а также определяется сфера деятельности существующих органов государственного управления и государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии в системе обращения с РАО;

- устанавливается обязанность производителей РАО приводить РАО в пригодное для безопасного захоронения состояние и передавать их для захоронения национальному оператору. Сроки нахождения РАО у производителей ограничиваются лимитами, устанавливаемыми органом государственного управления в области обращения с РАО по согласованию с органами государственного управления использованием атомной энергии;

определяется, что финансирование работ по захоронению РАО ведется:

- на основе разовых платежей производителя — для нерегулярных производителей РАО;

- на основе отчислений в специальные резервные фонды Госкорпорации «Росатом» — для организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты;

- в определяемом Правительством Российской Федерации порядке — для РАО, находящихся в федеральной собственности;

- вводится положение, по которому захоронение РАО могут осуществлять только национальный оператор и определенные Правительством Российской Федерации отдельные крупные производители РАО;

- в отношении накопленных РАО предусмотрены два варианта действий: их удаление для последующего захоронения или захоронение непосредственно в местах их нахождения при обеспечении необходимого уровня безопасности. Выбор варианта определяется из требований безопасности и экономической целесообразности;

- предусматривается ведение реестра РАО и кадастра пунктов захоронения РАО.

01.12.2011 вступил в силу Федеральный закон от 30.11.2011 № 347-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях регулирования безопасности в области использования атомной энергии». Федеральным законом определяются следующие основные положения:

- введен институт «уполномоченного органа государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии» с рядом исключительных полномочий в области регулирования безопасности в данной сфере и последующее закрепление этого статуса за Ростехнадзором;

- установлен на законодательном уровне перечень лицензируемых видов деятельности в области использования атомной энергии; легализована возможность выдачи совмещенной лицензии на право осуществления нескольких видов деятельности в области использования атомной энергии в отношении одного или нескольких объектов, на которых осуществляется указанная деятельность;

- усилена административная ответственность за нарушение требований норм и правил в области использования атомной энергии (максимальный размер штрафа на юридическое лицо до 400 тыс. руб., установлена возможность применения к должностным лицам дисквалификации);

- введены отдельные составы административного правонарушения за грубое нарушение норм и правил в области использования атомной энергии (максимальный размер штрафа на юридическое лицо до 1 млн руб. с возможностью применения к должностным лицам дисквалификации), а также за неисполнение предписания Ростехнадзора как органа, осуществляющего федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии (штрафы на юридических лиц от 400 тыс. до 700 тыс. руб.; на должностных — от 30 тыс. до 50 тыс. руб. или дисквалификация);

- установлены особенности регулирования деятельности организаций, использующих в составе радиационных источников радионуклидные источники в научных, медицинских, образовательных целях (4 и 5 категории радиационных источников (РИ));

- повышен статус федеральных норм и правил в области использования атомной энергии; вопросы установления требований к объектам использования атомной энергии и к деятельности в области использования атомной энергии выведены из сферы законодательства о техническом регулировании;

- законодательно введен институт «руководств по безопасности» как документов, позволяющих официально разъяснять федеральные нормы и правила;

- установлены периодичность и порядок проведения периодической оценки безопасности ядерной установки, пункта хранения;

- введено понятие «организации научно-технической поддержки уполномоченного органа регулирования безопасности» и установлен предмет деятельности такой организации.

В целях обеспечения реализации Федерального закона от 27.07.2010 № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» и Федерального закона от 27.07.2010 № 226-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» приняты постановление Правительства Российской Федерации от 03.11.2011 № 916 «Об утверждении Правил обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте», а также постановление Правительства Российской Федерации от 01.10.2011 № 808 «Об утверждении страховых тарифов по обязательному страхованию гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте, их структуры и порядка применения страховщиками при расчете страховой премии».

Предусматриваемое Федеральным законом от 27.07.2010 № 225-ФЗ обязательное страхование позволяет не только реально защитить имущественные интересы граждан и юридических лиц, но и экономически стимулировать меры по повышению уровня безопасности опасных объектов.

К факторам такого стимулирования следует отнести оценку безопасности эксплуатации опасных объектов со стороны страховщиков, реализацию тарифной политики в зависимости от уровня риска (вероятности) аварии.

Вступление в силу Федерального закона от 27.07.2010 № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» и Федерального закона от 27.07.2010 № 226-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» позволит реально решить проблему возмещения вреда, причиняемого жизни, здоровью и имуществу граждан и организаций, создаст оперативную и эффективную систему защиты жертв от аварий на опасных объектах.

03.11.2011 вступил в силу Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», направленный на совершенствование системы лицензирования.

Указанный Федеральный закон регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности.

Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» объединены в один пункт следующие виды деятельности, подлежащие лицензированию: разработка, производство, испытание, хранение, реализация и утилизация боеприпасов (в том числе патронов к гражданскому и служебному оружию и составных частей патронов), взрывчатых материалов промышленного назначения, пиротехнических изделий IV и V классов в соответствии с национальным стандартом, применение взрывчатых материалов промышленного назначения, пиротехнических изделий IV и V классов в соответствии с техническим регламентом.

Кроме того, данным Федеральным законом детализирована процедура предлицензионных проверок, а также уточнен порядок приостановления действия лицензий и их аннулирования.

17.12.2011 вступило в силу постановление Правительства Российской Федерации от 05.12.2011 № 996 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору», разработанное в целях приведения отдельных актов Правительства Российской Федерации в соответствие с положениями федеральных законов и акта Президента Российской Федерации, принятых в 2010 и 2011 гг.

Постановление Правительства Российской Федерации направлено на:

- уточнение наименований различных видов государственного контроля (надзора) в рамках реализации Федерального закона от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

- наделение Ростехнадзора полномочием по утверждению федеральных норм и правил в области промышленной безопасности в рамках реализации Федерального закона от 19.07.2011 № 248-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона «О техническом регулировании» и Федерального закона от 21.07.2011 № 255-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании»;

- передачу от Минприроды России Ростехнадзору полномочий по утверждению порядка согласования границ охранных зон в отношении объектов электросетевого хозяйства в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 23.06.2010 № 780 «Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору»;

- передачу части штатной численности территориальных органов Ростехнадзора в его Центральный аппарат, что обусловлено необходимостью активизации работы по разработке федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.

03.02.2012 принято постановление Правительства Российской Федерации № 80 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54», разработанное и внесенное в Правительство Российской Федерации Ростехнадзором в декабре 2011 г. Постановление разработано в целях приведения Положения об осуществлении государственного строительного надзора в соответствие с изменениями, внесенными в Градостроительный Кодекс Российской Федерации федеральными законами от 18.07.2011 № 215-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и от 18.07.2011 № 243-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Постановление Правительства Российской Федерации:

- разграничивает виды государственного строительного надзора на федеральный и региональный с учетом соответствующих изменений, внесенных в законодательство Российской Федерации Федеральным законом от 18.07.2011 № 242-ФЗ;

- исключает из предмета государственного строительного надзора процесс проведения капитального ремонта объектов капитального строительства в соответствии с положениями Федерального закона от 18.07.2011 № 243-ФЗ;

- уточняет круг вопросов, подлежащих проверке при проведении реконструкции — с учетом изменения понятий «реконструкция объектов капитального строительства» и «реконструкция линейных объектов».

В 2011 г. по инициативе Ростехнадзора были приняты следующие нормативноправовые акты Правительства Российской Федерации:

«Об утверждении Правил определения коэффициента Кт для исчисления предельной величины налогового вычета из суммы налога на добычу полезных ископаемых при добыче угля» (постановление Правительства Российской Федерации от 10.06.2011 № 462);

«О признании утратившим силу абзаца второго пункта 6 Правил регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов» (постановление Правительства Российской Федерации от 24.11.2011 № 971);

«Об утверждении комплекса мер по осуществлению государственного мониторинга модернизации нефтеперерабатывающих предприятий» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 06.10.2011 № 1771-р).

В соответствии с Планом нормотворческой деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на 2011 г. ( далее — План нормотворческой деятельности) выполнены следующие мероприятия:

- принят Федеральный закон от 30.11.2011 № 347-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях регулирования безопасности в области использования атомной энергии»;

- из 11 проектов постановлений Правительства Российской Федерации, предусмотренных Планом нормотворческой деятельности, разработаны три проекта, два проекта исключены из Плана, четыре проекта находятся в стадии доработки. Подготовка двух проектов постановлений Правительства Российской Федерации отложена;

- из 30 проектов ведомственных нормативных правовых актов, предусмотренных Планом нормотворческой деятельности, разработаны 14 проектов приказов, шесть проектов исключены из Плана, подготовка 10 проектов приказов не завершена;

- из 13 проектов административных регламентов, предусмотренных Планом нормотворческой деятельности, подготовлены семь, по пяти проектам работа продолжается, один проект Административного регламента исключен из Плана.