1.4.Гарантии реализации права граждан на обращение в органы местного самоуправления

Право гражданина - установленная и обеспеченная нормами федерального закона от «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и иных нормативных актов мера возможного поведения лица при рассмотрении его обращения, а также возможность требовать определенных действий от органов и должностных лиц, рассматривающих его обращение.

В первую очередь гражданин имеет право представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, подтверждающие обстоятельства, изложенные в обращении или содержащие иную, связанную с обращением гражданина, информацию. Если в распоряжении гражданина таких материалов нет и ему не удается самостоятельно истребовать их у обладателя, гражданин может просить содействия в их истребовании. Безусловно, у государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица больше возможностей получить необходимый документ, несмотря на декларируемое в Основном Законе (Конституции) Российской Федерации право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, присущее любому гражданину (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ). При этом изменения, внесенные в комментируемую 5 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», допускают совершение подобных действий, в том числе и в электронной форме. Совершение действий в электронной форме может выражаться как в заполнении определенной, предложенной на официальном сайте соответствующего органа, форме, так и, по нашему мнению, в направлении электронного письма в соответствующий орган, в записи в блоге на странице соответствующего должностного лица. Например, практика показывает большую результативность обращений, подаваемых Президенту РФ через его блог [15, с.56].

Часть 2 статьи 5 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закрепляет право гражданина знакомиться с материалами, касающимися обращения. На наш взгляд, данное правомочие включает возможность ознакомления с нормативным материалом и иной информацией, на основании которых будет решаться судьба его обращения, внутренними инструкциями по делопроизводству в данном государственном органе, органе местного самоуправления. При рассмотрении содержания этого права следует также иметь в виду норму части 2 статьи 24 Конституции, указывающую, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Основанием отказа в ознакомлении с материалами, касающимися обращения, может служить только одно из двух предусмотренных в комментируемой статье обстоятельств: такое ознакомление затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и в указанных документах и материалах содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. Терминология данной статьи достаточно своеобразна: по сути, термин «затрагивает» означает «соприкасается, входит в сферу чего-либо». Данное положение ни в коей мере не значит, что для отказа в ознакомлении необходимо, чтобы при ознакомлении могли быть нарушены чужие права, свободы или интересы, достаточно того, что они будут просто затронуты. При этом никакой уступки не предусмотрено статьей даже для ситуации, когда лицо, чьи права, свободы или законные интересы будут затронуты, согласно на это [27, с. 248].

Государственная тайна представляет собой защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Перечень сведений, в обязательном порядке составляющих государственную тайну, содержится в ст. 5 ФЗ «О государственной тайне». «Государственная тайна - защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации» [5, ст. 2].

К иной охраняемой законом тайне законодательство относит служебную или коммерческую тайну. Коммерческая тайна представляет собой режим конфиденциальности информации, позволяющий ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду. Информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Согласно указанному Закону, информация, составляющая коммерческую тайну (секрет производства), - это сведения любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и другие), в том числе о результатах интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере, а также сведения о способах осуществления профессиональной деятельности, которые имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны.

Право на отнесение информации к информации, составляющей коммерческую тайну, и на определение перечня и состава такой информации принадлежит обладателю такой информации с учетом положений Федерального закона «О коммерческой тайне». «Коммерческая тайна - режим конфиденциальности информации, позволяющий ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду. Информация, составляющая коммерческую тайну (секрет производства), - сведения любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и другие), в том числе о результатах интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере, а также сведения о способах осуществления профессиональной деятельности, которые имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны» [4, ст. 3].

К служебной тайне относится тайна следствия, врачебная тайна, налоговая тайна, банковская тайна, адвокатская тайна и иная конфиденциальная информация.

Cведения, ставшие известными работнику органа записи актов гражданского состояния в связи с государственной регистрацией акта гражданского состояния, являются персональными данными.

Обращение гражданина не может быть проигнорировано. Гражданин имеет право получить письменный ответ, а государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица, соответственно, обязаны дать письменный ответ на обращение по существу указанных вопросов. Статья 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусматривает строго ограниченный перечень случаев, когда обращение может быть оставлено без ответа по существу поставленных вопросов.

Этот перечень не подлежит расширительному толкованию. В идеале ответ должен содержать принятое решение по поставленным вопросам, его разъяснение, основание принятия решения и планируемые меры. На практике же зачастую ответ содержит обычную отписку или вообще отвечает не по существу поставленных вопросов.

При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин также имеет право:

1) получать уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

2) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц.

При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов [12, с. 206].

Часть 3 ст. 32 ФЗ № 131-ФЗ определяет, что «за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации». Схожа по формулировке и ст. 15 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», согласно которой «лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации».

На наш взгляд, если законодатель не оговорил конкретно в статье, что ответственность устанавливается только федеральными законами, значит, и субъекты Российской Федерации вправе эту ответственность определять.

Любопытно, что в федеральных законах ни уголовная, ни административная ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан не определена. А региональные власти к регламентации административной ответственности относятся по-разному. В большинстве субъектов РФ, например, административная ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан не установлена. Лишь в немногих регионах законодательно закреплен состав данного административного правонарушения (в частности, в Республике Татарстан, Краснодарском крае, Белгородской и Курской областях).

В силу ст. 10 Закона Республики Башкортостан «Об обращениях граждан в Республике Башкортостан» «лица, виновные в нарушении установленных настоящим Законом положений, направленных на защиту права граждан на обращение, а также дополнительных гарантий права граждан на обращение, несут ответственность, предусмотренную законодательством Республики Башкортостан» [7, ст.10].

Согласно ст. 2.2 Кодекса Республики Башкортостан об административных правонарушениях «несоблюдение государственным органом Республики Башкортостан, его должностным лицом установленных нормативными правовыми актами Республики Башкортостан гарантий права граждан на обращение, дополняющих гарантии, предусмотренные Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», – влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей. Несоблюдение органом местного самоуправления муниципального района, городского округа, его должностным лицом установленных нормативными правовыми актами Республики Башкортостан гарантий права граждан на обращение, дополняющих гарантии, предусмотренные Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», – влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей». Несоблюдение органом местного самоуправления городского, сельского поселения в составе муниципального района, его должностным лицом установленных нормативными правовыми актами Республики Башкортостан гарантий права граждан на обращение, дополняющих гарантии, предусмотренные Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», – влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей» [6, ст.2.2].

Размер административных штрафов, а также состав правонарушений относительно обращений граждан в регионах, хотя и несущественно, но все же отличаются.

В некоторых регионах (в частности, Брянской области) административный штраф от пятисот до одной тысячи рублей налагается за нарушение срока рассмотрения обращений граждан, но лишь на должностных лиц государственных и муниципальных предприятий и учреждений Брянской области.

Во многих регионах законы, устанавливающие административную ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, утратили силу (в частности, в Марий Эл, Магаданской, Иркутской, Омской и Пензенской областях).

В отдельных субъектах Федерации если и принимаются законы об обращениях граждан, то никакой ответственности за нарушение порядка и сроков рассмотрения таковых не прописывают (Курганская область). Либо норма закона, в которой лишь упоминается соответствующая ответственность, отсылает к федеральным или региональным законам, в которых данная ответственность не прописана (Республика Адыгея, Ставропольский край, Брянская, Калужская, Орловская и Московская области). Вот такой замкнутый круг получается.

Представляется, что сложившаяся в субъектах РФ практика правового регулирования вопросов ответственности должностных лиц за нарушение порядка обращений граждан не гарантирует надлежащей защиты права граждан на обращение.

Некоторыми учеными-правоведами предлагается выделить в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» отдельную статью, посвященную обязанностям государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по рассмотрению обращений граждан [21, с. 6].

На наш взгляд, выделение такой статьи без внесения соответствующих изменений в УК РФ и КоАП РФ нецелесообразно. Любая обязанность должна предполагать ответственность за ее неисполнение, в противном случае она будет носить фиктивный характер.

Обращение в органы местного самоуправления является правом граждан, закрепленным ст. 33 Конституции РФ, тогда как нарушение прав и свобод человека и гражданина - это одно из оснований привлечения к юридической ответственности должностных лиц местного самоуправления.

Таким образом, при рассмотрении обращения органом местного самоуправления гражданин имеет право: представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме; знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения; получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения; обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения; обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения. В действующем федеральном законодательстве необходимо закрепить уголовную и административную ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан.