1. Общие положения об обращениях граждан в органы местного самоуправления

1.1. Понятие и правовое регулирование обращений граждан в органы местного самоуправления

В настоящее время право граждан на обращение является конституционным правом, поскольку закреплено и гарантировано Конституцией Российской Федерации (статья 33 Конституции РФ). При этом в Основном Законе нашего государства закрепляются лишь общие положения. Данное право выражается в том, что граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Федеральный закон несколько расширяет данное понятие, закрепив также право обращения не только в органы власти, но и непосредственно к должностным лицам.

Правоотношения, связанные с реализацией данного права, регулируются в первую очередь Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», а также, в значительно меньшей мере, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 32), уставами внутригородских муниципальных образований и иными муниципальными нормативными правовыми актами.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, включая город Москву, могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные федеральным законом. Таким образом, поле для регионального правового регулирования крайне ограниченно.

В российской и зарубежной юридической науке индивидуальное или коллективное обращение рассматривается как форма реализации конституционного права на обращения в орган государственной власти или местного самоуправления. Так, например, Г.Г. Арутюнян пишет: «Обращения граждан - различные формы реализации конституционного права граждан» [8, с. 295]; аналогичной позиции придерживается и профессор С.А. Пяткина, комментируя ст. 33 Конституции Российской Федерации 1993 г. [14, с. 162]. Эта точка зрения получила поддержку и в большинстве законодательных актов постсоветских государств, закрепляющих порядок реализации конституционного права на обращение в органы публичной власти.

Вместе с тем такой подход к рассмотрению обращений индивидов или их групп представляется не вполне правильным. Формой реализации конституционного права на обращение является не однократное действие субъекта соответствующего права - направление обращения в орган местного самоуправления, а регламентированный правом комплекс особых процедур и мер по реализации правомочий, осуществляемых, с одной стороны, органами публичной власти и должностными лицами, а с другой - человеком, гражданином или группой лиц.

Более правильным нам представляется подход к пониманию обращений в органы местного самоуправления, предложенный О.В. Валуева. Он определяет обращение в органы местного самоуправления как волеизъявление индивида или коллектива (группы лиц), имеющее письменную или устную форму, соответствующее правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы.

Таким образом, под обращением индивида или группы индивидов в органы местного самоуправления следует понимать их волеизъявление, направленное на достижение общественно значимых целей и общих интересов или же реализацию и защиту субъективных прав и законных интересов конкретного лица. Обращения в органы местного самоуправления могут иметь различную направленность: а) правообеспечительную и правозащитную, т.е. содержать требования о реализации субъективных прав заявителя или о восстановлении нарушенных прав; б) информировать органы публичной власти о каких-либо фактах и требовать их оценки; в) предлагать направления или меры совершенствования законодательства или деятельности органов публичной власти [10, с. 26].

Следует заметить, что столь значительное разнообразие содержания обращений, а также то обстоятельство, что субъектом обращения могут быть как индивиды, так и различного рода коллективы, влечет за собой отсутствие единого подхода к классификации обращений как в законодательстве, так и в юридической науке.

Профессор А.А. Уваров полагает, что обращения граждан в органы местного самоуправления, так же как и обращения в органы государственной власти, могут иметь как публичный, так и частный характер [26, с. 21]. В первом случае обращения граждан направлены на обеспечение участия индивида или группы индивидов как членов местного сообщества в осуществлении местного самоуправления, а в последнем случае целью обращения является понуждение муниципального органа или служащего к предоставлению публичной услуги индивиду как члену местного сообщества или восстановлению его нарушенных прав.

«Обращения граждан выступают существенным источником информации, необходимой для принятия решений по вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства».

В ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» прописана вся технология работы с этой группой документов (Приложение 1).

Существенно сужена сфера применения Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Если раньше под обращением понимались предложение, заявление, жалоба, направляемые в государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, должностным лицам, то после принятия Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» под обращением понимаетсянаправленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления [18, с.36].

Вместе с тем законы отдельных субъектов Российской Федерации к числу адресатов обращений относят также коммерческие и некоммерческие организации, учреждения, предприятия различных форм собственности. Такое решение вопроса представляется обоснованным, поскольку отвечает смыслу ст. 19 Конституции РФ, в которой говорится о том, что граждане должны иметь право на обращение во все организации, учреждения и предприятия различных форм собственности на территории России, а не только в государственные органы и органы местного самоуправления [22, с. 36].

Таким образом, законодательно не регулируются, к примеру, обращения граждан в государственное учреждение, организацию, к руководству того или иного предприятия. Принятие же каких-либо специальных федеральных законов, которые регулировали бы правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан в учреждениях и организациях, не предвидится. Такой вывод вытекает хотя бы даже из названия Федерального закона, который сформулирован предельно широко (о порядке рассмотрения обращений), в то время как его главным объектом регулирования выступают правоотношения по поводу обращений граждан исключительно в органы власти.

Однако в Федеральном законе отмечено, что он не распространяется на обращения граждан, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Очевидно, что здесь речь идет о случаях рассмотрения обращений граждан в Конституционном Суде РФ, правоохранительных органах, судах общей юрисдикции, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и др. Помимо данного Федерального закона других федеральных законов, целиком посвященных порядку рассмотрения обращений граждан, нет. Имеющиеся федеральные законы в большинстве своем регулируют правоотношения в различных сферах общественных отношений, не устанавливая четкого регламента рассмотрения обращений граждан [11, с. 53].

Согласно содержанию в ч. 2 ст. 17, ч. 2 ст. 55 Конституции РФ закреплено, что право граждан на обращения принадлежит человеку и гражданину от рождения, и они не могут быть лишены его каким-либо государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, причем ни при каких обстоятельствах, кроме ограничений, установленных на основании и в порядке, которые предусмотрены законом (например, ограничения на повторные обращения или при злоупотреблении правом на обращения, обращения несовершеннолетних и недееспособных лиц). То есть это право является неотъемлемым, но не абсолютным - не подлежащим ограничению ни при каких обстоятельствах. На необходимость закрепления неотъемлемости права на обращения в органы власти указывают Ю.Н. Алистратов, В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева, В.С. Нерсесянц, А.В. Стремоухов и др. Именно конституционно-правовое закрепление неотъемлемости права на обращения в органы власти позволяет субъектами института обращений признать несовершеннолетних и недееспособных лиц, поскольку возраст и психическое здоровье человека не являются основанием лишения человека его прав и свобод, в то же время это не означает, что оно не может ограничиваться при наличии определенных обстоятельств [24, с.288].

Институт обращений приводится в действие на основе устного либо письменного обращения в процессе участия в приеме должностным лицом органа власти либо посредством направления в соответствующий орган, его должностному лицу письменного предложения, заявления, жалобы. Так, право субъекта свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию (ч. 4 ст. 29) реализуется посредством направления обращений в органы государственной власти с требованиями о предоставлении информации об их деятельности, если это не связано с разглашением государственной и иной охраняемой законом тайны, а также об информации, затрагивающей его права, свободы и законные интересы.

Таким образом, правоотношения, связанные с реализацией права на обращения граждан в органы местного самоуправления, регулируются Конституцией РФ, ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ», а также, в значительно меньшей мере, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 32), уставами внутригородских муниципальных образований и иными муниципальными нормативными правовыми актами. Обращения граждан отражают, с одной стороны, социальную активность граждан, доверие к политическим институтам государства, а с другой - определенные негативные явления, несовершенство порядка организации рассмотрения обращений, пробелы в действующем законодательстве. Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Обращение гражданина представляет собой направленные в орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в орган местного самоуправления. Обращение должно быть оформлено надлежащим образом.