§ 2. Президент Российской Федерации - субъект конституционной ответственности

В юридической литературе, как правило, отрешение Президента от должности («импичмент») и иные применяемые к нему санкции признаются мерами конституционной ответственности. В тоже время существует мнение, что, допустим, отрешение Президента от должности относится не к конституционной, а к политической ответственности, с чем трудно согласиться. Кененова И.П. пишет, что решение проблемы ответственности Президента может быть вообще находится за пределами «правового пространства» и те средства, которыми обладает конституционное право, в принципе, не способно ее одолеть. Конституционное положение об импичменте Президента США может быть в любое время применено Палатой Представителей, если последняя имеет достаточное количество голосов для принятия решения об отрешения Президента от должности.¹⁹⁵ Такого рода рассуждения вполне допустимы теоретически и для России.

В рамках построения правового государства отрешение Президента от власти должно стать средством обеспечения конституционной законности, а ни способом политической борьбы за власть. О последнем выводе свидетельствует анализ материалов «Комиссии по импичменту» в середине 1998 года. «Беловежские соглашения» и иные действия главы государства были известны давно и выдвижение их через несколько лет в качестве правонарушений свидетельствует лишь об использовании мер конституционной ответственности как средства борьбы за власть. Сторонники «импичмента» утверждают, что ряд фактов причастности Президента РФ к развязыванию войны в Чечне открылась лишь через несколько лет, но такие аргументы являются обычной политической уловкой. Целесообразно установить своеобразный срок исковой давности для некоторых конкретных конституционных правонарушений Президента РФ, который начинал бы течь с момента публичного опубликования тех или иных неблаговидных фактов. Это важно для утверждения института конституционной ответственности в качестве демократического инструмента построения правового государства в России, для стабильности правового и конституционного пространства, для независимости Президента РФ в процессе проведении им демократических реформ. Об «импичменте» Президента более обстоятельно будет сказано в пятой главе работы. Подчеркнем лишь то, что Президент РФ должен стать реальным субъектом конституционной ответственности, если Россия действительно намерена стать демократическим правовым государством.

Особенность статуса Президента РФ заключается в том, что он одновременно является и субъектом конституционной ответственности (ответственным за нарушение конституционных норм) и лицом, имеющим максимальные полномочия применять меры конституционной ответственности к иным субъектам конституционной ответственности. Поэтому необходимо признать огромную степень тяжести наступления негативных последствий при нарушении им Конституции РФ, т.к. общественная опасность здесь огромна.

Кроме того, при определении системы мер конституционной ответственности Президента РФ важно рассмотреть объем его полномочий. В юридической литературе высказано мнение, что в качестве закономерности следует признать общую зависимость объема ответственности Президента от объема его властных полномочий: чем больше объем полномочий, тем шире перечень оснований для привлечения его к ответственности.¹⁹⁶ Очевидно, что этот вывод не получил должного законодательного обеспечения в России, т.к. институт конституционной ответственности Президента РФ не работает, не до конца сформирован институт традиционной ответственности Президента («импичмент»), хотя фактически Президент РФ сконцентрировал в своих руках значительные полномочия. Такое положение дел сторонниками президентской формы правления в России обосновывается объективной необходимостью в условиях переходного периода становления гражданского общества. Президент РФ гарантирует в этот период обеспечение единства государственной власти¹⁹⁷.

Противники конституционной доктрины¹⁹⁸ сильной президентской власти выдвигают ряд контраргументов и, в частности, то, что это открывает перспективу для бесконтрольной власти, что способно приостановить развитие демократических процессов¹⁹⁹. Изучение «плюсов» и «минусов» названных точек зрения о пределах президентской власти в России выходит за рамки предмета и целей настоящей работы. Отметим лишь наличие неопределенности в некоторых законодательных формулировках, закрепляющих полномочия Президента РФ, его права, обязанности, механизм привлечения Президента РФ к ответственности (как «сторонников» так и «противников» сильной президентской власти в России не может устраивать та правовая неопределенность, которая существует в конституционном законодательстве). Любая конституционная доктрина должна основываться на четких полномочиях Президента РФ (будет их больше или меньше - это другой вопрос).

Необходимо сформулировать более определенно полномочия Президента РФ и конкретные основания привлечения его к конституционной ответственности. Это важно также и для того, чтобы оградить Президента РФ от необоснованных обвинений в его адрес, от включения процедуры «импичмента» в том случае, когда расстановка политических сил позволяет это сделать

Конституция РФ не говорит ни об одной обязанности Президента РФ прямо и не предусматривает возможности привлечения Президента РФ к конституционной ответственности за нарушение им присяги как это закреплено в Конституциях других государств и, в частности, было предусмотрено Конституцией РСФСР 1978 года. Единственное, при условии замены в ч. 1 ст.82 Конституции РФ слов «клянясь» на «обязуюсь» получаются следующие обязанности Президента РФ, при нарушении которых должна бы наступать его конституционная ответственность:

- обязанность уважать и охранять права и свободы человека и гражданина;

- обязанность соблюдать и защищать Конституцию РФ;

- обязанность защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства;

- обязанность верно служить народу.

В юридической литературе высказано мнение, что отказ от такого рода оснований применения «импичмента» Президента как нарушение им присяги и конституционных обязанностей отражает и закрепляет конституционно сложившуюся тенденцию возвышения института президентства. Однако власть Президента не может быть абсолютной, она должна быть ограничена его ответственностью. Одним из основных признаков правового государства является ответственность органов государственной власти, должностных лиц, что определяет необходимость законодательного закрепления конституционной ответственности Президента РФ. Важно максимально ввести в правовые рамки его деятельность. Представляется, что в проекте ФКЗ « О Президенте РФ», на необходимость принятия которого уже обращалось внимание в диссертации, следует закрепить конституционную ответственность Президента РФ за нарушение им присяги и иных конституционных обязанностей. В Конституции РФ отсутствует упоминание о Федеральном конституционном законе» О Президенте РФ». Поэтому многие юристы отрицают возможность принятия ФКЗ «О Президенте РФ», ссылаясь на правовые позиции Конституционного Суда РФ, содержащиеся в Постановлении Конституционного Суда РФ от31 октября 1995 г. по делу о толковании статьи 136 Конституции РФ. Речь идет о том, что Конституционный Суд РФ подтвердил, что Конституция РФ прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Представляется, что эта позиция Конституционного Суда РФ не препятствует принятию ФКЗ «О Президенте РФ», т.к. в Конституции РФ закреплен статус Президента РФ и назрела необходимость конкретизации его конституционных обязанностей, его полномочий, санкции за совершение конкретных конституционных деликтов, механизма привлечения Президента РФ к ответственности и необходима детализация процедуры «импичмента».

Что касается обязанностей охранять права и свободы человека и гражданина и соблюдать и защищать Конституцию РФ, то конституционным деликтом здесь могут быть лишь очевидное нарушение конституционных прав и Конституции РФ. Если Указ Президента РФ не соответствует Конституции РФ, то в этом случае можно говорить о нарушении ч. 4 ст.90 Конституции РФ, где сказано, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законом.

Гораздо сложнее определить объективную сторону деликта о невыполнении обязанности Президента РФ уважать права и свободы гражданина, т.к. не совсем понятно в каких действиях или бездействиях может быть выражено неуважение. Аналогичная ситуация существует и по поводу обязанности Президента РФ верно служить народу, т.к. такая формулировка недостаточна конкретна, чтобы иметь возможность законодательно закрепить соответствующий состав конституционного деликта, что свидетельствует скорее об использовании понятий не правового характера.

Очевидно, что не только Президент РФ обязан охранять права и свободы человека и гражданина, защищать Конституцию РФ, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, но его роль более значима, т.к. Президент РФ имеет больше возможностей для выполнения этих задач. Президент РФ в случае выявления нарушений, а также при недостаточности принимаемых мер по защите конституционного строя обязан обратить внимание на это государственные органы и потребовать устранения такого рода нарушений. ²⁰⁰

Президент РФ должен нести конституционную ответственность не только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, но и за невыполнение конституционных обязанностей, и за злоупотребление конституционными правами. Однако эти предложения носят научный характер, т.к. они не отражены в Конституции РФ и действующем законодательстве.

Некоторые конституционные обязанности Президента РФ не закреплены прямо в Конституции РФ, но их можно сформулировать путем системного осмысления совокупности конституционных норм. Конституционный Суд Российской Федерации уже не раз признавал, наличие тех или иных конституционных полномочий и обязанностей Президента Российской Федерации, причем как прямо закрепленных в Конституции РФ (обязанность обеспечивать права и свободы граждан), так и обязанностей, не закрепленных в Конституции РФ прямо. Так, в уже отмеченном в диссертации Постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 года сказано, что Президент РФ не только вправе, но и обязан издать акт о временном отстранении Генерального Прокурора РФ на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела от должности.²⁰¹ В законодательстве нет конституционных санкций за не выполнение Президентом РФ названной конституционной обязанности. В тоже время не исключена ситуация, когда Конституционный Суд РФ мог бы обязать Президента РФ издать акт о временном отстранении Генерального Прокурора РФ от должности, что следует признать мерой конституционной ответственности, также как и принудительную обязанность Президента Российской Федерации в установленных Конституцией Российской Федерации случаях подписать закон, о чем уже упоминалось в первой главе и еще будет сказано более обстоятельно в пятой главе диссертации. Другой пример, когда в Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. по делу о проверке конституционности положений ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в связи с жалобами ряда граждан сказано следующее. Полномочия Президента РФ вносить в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта РФ Конституция РФ не предусматривает. Однако данное обстоятельство само по себе не препятствует тому, чтобы федеральный законодатель возложил на Президента РФ определенные функции по участию в наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ.²⁰²

Кроме того, целесообразно закрепить законодательно в качестве основания для привлечения Президента РФ к конституционной ответственности признание фактов массовых нарушений Конституции РФ, направленных на подрыв безопасности, целостности государства. Мерой ответственности в этом случае мог бы быть признан факт выражения недоверия народа, что и произошло фактически 7 октября 1998 г., когда массовые выступления народных масс показали осуждение деятельности Президента РФ. Это может быть признано для него своеобразной оценочной санкцией. Негативными последствиями для Президента РФ следует признать в этом случае падение авторитета главы государства. Такого рода научные предложения направлены на привлечение внимания к проблеме и требует дальнейшего обсуждения.

Президент РФ не только должен выполнять свои конституционные обязанности должным образом, но и не злоупотреблять своими конституционными правами.

Конституция РФ прямо предусматривает лишь право Президента председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. «б» ст.83). В остальных статьях речь идет о правомочиях Президента РФ, когда право неотделимо от обязанности. Тем не менее, выделим следующие правомочия (права) Президента, злоупотребление которыми могут быть признаны основанием для привлечения его к конституционной ответственности:

- право (полномочие) определять основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст.80);

- право (полномочие) принять решение об отставке Правительства РФ;

- право (полномочие) распустить Государственную Думу (п. «б» ст.84, ст.109);

- право законодательной инициативы (п. «г» ст.84);

- право «вето» (ст.107);

- право вводить военное положение (ст.87);

- право вводить чрезвычайное положение (ст.88).

Следует отметить, что российское законодательство практически не использует институт «злоупотребления правами» в целом, и институт «злоупотребления правами Президента РФ», в частности. Поэтому речь может идти в основном о научной разработке проблемы с дальнейшей реализацией ее на практике.

Существуют права, индивидуальное злоупотребление которыми затруднено в силу коллективного принятия решения (введение чрезвычайного положения, военного положения), но есть права, реализация которых осуществляется Президентом РФ самостоятельно и за злоупотребление которыми должна предусматриваться мера конституционной ответственности. Например, право «вето» является сильным средством воздействия Президента РФ на законодательную деятельность парламента. Мотивы отклонения могут быть самыми разнообразными. Применение отлагательного «вето» Б.Ельцин обосновывал в основном низким юридическим качеством многих принимаемых законов, противоречием Конституции РФ, Гражданскому Кодексу, другим федеральным законам, а также отсутствием заключений Правительства по законопроектам, требующим дополнительных ассигнований из федерального бюджета. Так, свыше трети законов, принимаемых в 1995 году, было отклонено Президентом РФ по этим основаниям. Отметим, что в последнее время сократилось количество федеральных законов, отклоняемых Президентом РФ. Так, в 2005 году Президент РФ отклонил только 2 федеральных закона, тогда как Совет Федерации для сравнения отклонил 7 федеральных законов. Мотивами отклонения явились в основном несогласованность с действующим законодательством, несовершенство юридической техники, придание закону обратной силы.²⁰³ Так, в декабре 2005 года Президент РФ отклонил ФЗ «О ратификации соглашения между Правительством РФ и Правительством Республики Кипр о поощрении и взаимной защите капиталовложений», т.к. отметил, что придание положениям соглашения обратной силы (причем на длительный срок) создает правовые основания для освобождения от ответственности лиц, осуществляющих финансовые операции с нарушением требований законодательства РФ.²⁰⁴

Проблема заключается в том, чтобы определить грань между реализацией права вето и его злоупотреблением. Злоупотребление правами целесообразно признать такие действия (бездействия), которые нарушают права других субъектов права, нанесли иной вред и не соответствуют целям, заложенным в законе, закрепляющем право, которым злоупотребляют. Исходя из этого в законодательстве следует закрепить следующие положения. Во-первых, для признания злоупотребления любым правом необходимо доказать факт нанесения вреда. Во-вторых, Президент РФ не должен иметь возможность отклонять закон произвольно. Целесообразно законодательно закрепить необходимость обоснования Президентом РФ своей позиции при отклонении закона. Тогда отсутствие аргументированного обоснования может быть признано невыполнением конституционной обязанности, что могло бы быть стать основанием для применения к Президенту РФ конституционной ответственности. Мерой ответственности можно было бы признать вынесение предупреждения или передача на определенный срок полномочия Президента РФ по подписанию и обнародованию закона другому должностному лицу, например, Председателю Государственной Думы. Очевидно, что названная, как и некоторые иные идеи диссертанта, может быть реализованы только в комплексе всех предложений диссертанта, т.к. признать, факт злоупотребления правом «вето» мог бы Конституционный Трибунал, на необходимость учреждения которого обращалось внимание выше. Такого рода предложения имеют характер научной идеи и определяют стратегию развития конституционного законодательства, т.к. они не основаны на действующей Конституции Российской Федерации. Конституция РФ предусматривает только одно неблагоприятное последствие для Президента Российской Федерации за злоупотреблением им правом «вето», хотя этот вывод также не бесспорен. Согласно ч.3 ст.107 Конституции РФ после отклонения федерального закона Президентом РФ Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данные законы. Если за него проголосуют не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение 7 дней и обнародован. Можно предположить, что преодоление права вето можно признать своеобразной конституционной санкцией, но не всегда. Конституционная ответственность будет только в том случае, если Президент РФ злоупотребил своим конституционным правом, причем такого рода конституционный деликт должен быть закреплен законодательно. В настоящий момент можно говорить о конституционной ответственности Президента РФ за злоупотребление им правом «вето» только в теоретическом плане. Как справедливо отмечается в юридической литературе, «право президентского вето - оружие стратегическое, а не тактическое; как свидетельствует зарубежный опыт, им нельзя злоупотреблять (подч. - Н.К.), но надлежит всегда держать в боевой готовности».

Что касается злоупотребления иными правами, например, таким правом, как введение чрезвычайного положения, то оно затруднено, т.к. соответствующие Указы Президента РФ должны быть утверждены Советом Федерации (ст.102 Конституции РФ), что не является чисто формальным актом. Отказ Совета Федерации утвердить Указ Президента РФ приводит к тому, что он теряет юридическую силу, что обязывает Президента РФ пересмотреть свою позицию (ст.160 Регламента Совета Федерации от 6 февраля 1996 г. № 42-СФ). Еще раз подчеркнем, что рассуждения диссертанта о необходимости установления ответственности Президента Российской Федерации за злоупотребление своими полномочиями (правами) имеют постановочный характер и требуется более обстоятельное исследование этой проблемы с целью последующего внесения соответствующих изменений в конституционное законодательство, в том числе и с целью принятия новой Конституции РФ, что пока преждевременно.

Наиболее законодательно оформленным является право Президента РФ издавать указы и распоряжения (ст.90 Конституции РФ), о чем уже было упомянуто выше, причем за злоупотребление этим правом наступает конституционная ответственность в форме отмены актов Президента РФ. Согласно ч.6ст125 Конституции РФ акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают свою силу, что относится к конституционным санкциям.

Таким образом, основанием конституционной ответственности для Президента РФ должно быть признано невыполнение им своих конституционных обязанностей, а равно злоупотребление Президентом РФ конституционными полномочиями. Санкциями в этом случае следует признать отрешение Президента Российской Федерации от должности, отмена незаконного решения Президента РФ, принудительная обязанность исполнить Президентом РФ конституционную обязанность, преодоление президентского вето, временная передача его конкретных полномочий другому должностному лицу (последняя санкция пока не нашла отражения в действующем российском законодательстве).