Глава 4. Субъекты конституционной ответственности § 1. Общая характеристика субъектов конституционной ответственности

При определении субъекта конституционной ответственности, как правило, вкладывают в его понятие два разных смысла ¹⁶². В первом случае говорят о субъектах, претерпевающих ответственность, т.е. о тех, кто совершил конституционное правонарушение. Во втором случае речь идет о субъектах, которые привлекают других к ответственности, т.е. о лицах, определяющих конкретную меру конституционной ответственности. В юридической литературе предлагают во втором из названных случаях говорить об «инстанциях». Инстанцией конституционно-правовой ответственности является субъект конституционно-правовых отношений, в компетенцию которого входит участие в решении вопросов о применении конституционно-правовых санкций к совершившим конституционные деликты.¹⁶³

В настоящей главе под субъектами, конституционной ответственности понимаются субъекты, претерпевающие ответственность, т.е. речь идет фактически о субъектах конституционного деликта. В юридической литературе существуют разные подходы к вопросу о субъектах конституционной ответственности (субъекты конституционного деликта). Так, высказано мнение об ограниченном круге субъектов конституционной ответственности. К ним предлагают отнести высшие органы государственной власти, их должностные лица, депутатов, т.е. речь идет о лицах, которые принимают наиболее важные государственные решения¹⁶⁴. Ответственность в этом случае как компонент конституционного строя рассматривается прежде всего как ответственность власти, ее ответственность за состояние законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов¹⁶⁵.

Существует и другая точка зрения, в соответствии с которой круг субъектов конституционной ответственности ответственности значительно расширяется. В этом случае к ним предлагают отнести граждан; депутатов; должностных лиц органов исполнительной власти; должностных лиц, обязанных содействовать депутатам в осуществлении их депутатских полномочий; избирательные комиссии и их членов, ответственных за соблюдение избирательного законодательства; суды и прокуроры в части нарушения ими конституционного режима, но не в части нарушения обычной служебной дисциплины¹⁶⁶.

Вполне допустимо рассматривать как расширенный, так и узкий круг субъектов конституционной ответственности. В последнем случае, к примеру, анализируется только одно из трех направлений, названных диссертантом выше, изучения конституционной ответственности – ответственность органов государственной власти, должностных лиц. В тоже время следует понимать ограниченность таких исследований, т.к. как при расширенном, так и при узком подходе к выявлению перечня субъектов конституционной ответственности, применяется описательный способ изучения правовой действительности. Так, Виноградов В.А. отмечает, что законодательно следует более дифференцированно решать вопрос о конституционно-правовых санкциях, вводить необходимое разнообразие в конституционно-правовые процедуры в связи со значительным числом видов субъектов конституционно-правовых отношений. Далее автор называет следующие субъекты конституционно-правовых отношений: субъекты федерации и государственно-автономные образования, государственные органы, должностные лица, граждане, иностранные граждане и лица без гражданства, негосударственные органы и объединения.¹⁶⁷ Такого рода описательный способ раскрытия проблемы субъектов конституционной ответственности преобладает в юридической литературе. Исключением является боле ранняя работа Виноградова В.А., специально посвященная изучению проблемы субъектов конституционной ответственности. Речь идет о диссертации Виноградова В.А. на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Субъекты конституционной ответственности», защищенной им в 2000 году. В названной диссертации и в изданной на ее основе монографии «Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование» автор определяет признаки субъектов конституционно-правовой ответственности. Во-первых, субъект конституционной ответственности является участником конституционных правоотношений, т.е. обладает конституционной правосубъектностью (право- и дееспособностью). Во-вторых, на него возложена обязанность отвечать за свое юридически значимое поведение. В третьих, в конституционном праве предусматривается возможность претерпевания им особых ограничений, негативного воздействия норм конституционного права (то есть субъект обладает конституционной деликтоспособностью).¹⁶⁸ Представленная позиция требует корректировки, т.к. первый и второй из названных признаков в определенной степени повторяют друг друга. Дело в том, что участник конституционных правоотношений (первый из названных признаков субъекта конституционной ответственности) уже обязан отвечать за свое юридически значимое поведение. Поэтому отсутствует необходимость признавать второй из названных признаков.

Рассмотрим проблему соотношения субъектов конституционной ответственности с субъектами конституционных правоотношений. Конституционные правоотношения – это общественные отношения, урегулированные нормами конституционного права, содержанием которых являются юридические связи между субъектами в форме прав и обязанностей, предусмотренных конкретными юридическими нормами. В юридической литературе отсутствует однообразное понимание субъектов конституционных правоотношений, но четко обозначены признаки субъектов правовых отношений¹⁶⁹, которые можно применить и к определению субъектов конституционных правоотношений, т.к. последние являются видом правовых отношений. Исходя из этого под субъектами конституционных правоотношений следует понимать лиц, участников общественных отношений (индивиды, организации), которые по своим особенностям фактически могут быть носителями субъективных прав и обязанностей и которые реально способны участвовать в правоотношениях, приобрели свойство субъекта в силу юридических норм.

Представляется, что теоретически субъекты конституционной ответственности потенциально в огромной степени совпадают с субъектами конституционных правоотношений, о чем уже было сказано во второй главе диссертации. Субъекты конституционно-правовой ответственности, по мнению Авакьяна С.А., - это почти все субъекты конституционно-правовых отношений.¹⁷⁰ Субъектом конституционной ответственности может быть признан только тот субъект конституционного правоотношения, кто способен нести конституционную ответственность, т.е. обладает деликтоспособностью (способность субъекта конституционного правоотношения нести конституционную ответственность самостоятельно). Диссертант различает теоретический подход при определении понятия субъекта конституционной ответственности и практику его реализации, т.к. в законодательстве далеко не все субъекты конституционных правоотношений, даже при условии обладания ими деликтоспособности, являются реальными субъектами конституционной ответственности, т.к. для многих из них не предусмотрена мера конституционной ответственности и механизм ее реализации. Поэтому представляется целесообразным внести соответствующие изменения в российское конституционное законодательство.

В Конституции РФ определены основные субъекты конституционных правоотношений, т.е. те, кто обладает конституционными правами и обязанностями, но их перечень по мере развития конституционного законодательства может быть расширен, т.к. могут быть образованы новые субъекты конституционных правоотношений и соответственно потенциальные субъекты конституционной ответственности в случае наделения тех или иных субъектов правоотношений конституционными правами и обязанностями. Так, Конституция РФ не предусматривает такого субъекта конституционных правоотношений, как избирательные комиссии. В тоже время в соответствие с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» действуют избирательные комиссии, в том числе Центральная избирательная комиссия РФ. Центральная избирательная комиссия РФ является государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в России, участником избирательных правоотношений, т.е. участником конституционных по характеру отношений.

Избирательные комиссии могут быть расформированы (мера конституционной ответственности) судом в случае нарушения избирательных прав граждан, права граждан на участие в референдуме, повлекшее за собой признание недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума и в других случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме».

Таким образом, избирательные комиссии, хотя это прямо и не закреплено в Конституции РФ, могут быть признаны субъектом конституционной ответственности, т.к. являются субъектами конституционных правоотношений (наделены конституционными полномочиями) и обладают деликтоспособностью.

Конституция РФ прямо закрепляет следующие субъекты конституционных правоотношений. В соответствии с ч.2 ст.15 Конституции РФ «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы». Все органы и лица, перечисленные в ч. 2 ст.15 Конституции, равно как и государство, обязанности которого также закреплены в Конституции РФ, следует признать теоретически субъектами конституционной ответственности, т.к. все они, являясь субъектами конституционных правоотношений, обладают деликтоспособностью.

Федеральные органы государственной власти - это Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание в лице его палат, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации (ч. 1 ст.11 Конституции РФ).

Кроме того, согласно ч.2 ст.11 Конституции РФ государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Соответственно субъектами конституционной ответственности являются законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), иные органы государственной власти, предусмотренные конституциями (уставами) субъектов РФ и избираемые непосредственно гражданами.

Субъект конституционных правоотношений, не обладающий деликтоспособностью, не может быть признан субъектом конституционной ответственности. В юридической литературе высказано мнение, что не все субъекты конституционных правоотношений обладают деликтоспособностью. Так, народ, одними авторами (Л.С. Мамут и др.) признается субъектом конституционной ответственности, т.е. имеющим деликтоспособность, другими (Д.А. Липинский, Авакьян С.А. и др.) – не признается, т.к. по мнению последних действующее законодательство не предусматривает правонарушений, субъектом которых являлся бы народ¹⁷¹, с чем следует согласиться. Спорные позиции высказаны и по вопросу признания государства субъектом конституционной ответственности. В юридической литературе одни авторы (Зражевская Т.Д., Авакьян С. А.) не признают государство субъектом конституционной ответственности, другие авторы ( Кутафин О. Е., Комкова Г.Н.) – признают. По мнению Т.Д. Зражевской, народ, нация, государство деликтоспособными быть не могут, т.к. нет таких субъектов, которые были бы способны применить к государству меры воздействия.¹⁷² Совершенно справедливо О.Е. Кутафин не согласен с такого рода выводом по отношению к государству, т.к. очевидно, что Конституционный Суд РФ способен применить к государству меру конституционной ответственности.¹⁷³

Анализу конкретных полномочий Президента РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ посвящены самостоятельные параграфы настоящей главы. Поэтому рассмотрим иные субъекты конституционной ответственности для системного осмысления этой проблемы.

Федеральное собрание в лице его палат является субъектом конституционной ответственности, хотя Конституция Российской Федерации не определяет мер конституционной ответственности к Совету Федерации.

Конституция РФ (ст.109, ст.111, ст.117) предусматривает такую санкцию, как роспуск Государственной Думы Федерального Собрания. Президент РФ после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Нельзя исключить ситуацию, когда Государственная Дума РФ не должным образом выполняет свои конституционные обязанности, т.е. не принимает мер, направленных на установление конструктивного сотрудничества органов государственной власти. В этом случае теоретически можно говорить именно о конституционной, а не о политической ответственности. В тоже время действия Президента РФ в такой ситуации также могут быть не направлены на достижения согласия и сотрудничества Президента РФ и Государственной Думы, необходимость которых вытекает из анализа статьи 111 Конституции РФ, на что обратил внимание судья Конституционного Суда РФ В.О. Лучин в своем особом мнении к Постановлению Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 года №28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации».

Другим основанием роспуска Государственной Думы является повторное выражение недоверия Правительству РФ в течение трех месяцев. В этом случае Президент РФ объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу (ч. 3 ст.117).

Следующим основанием роспуска Государственной Думы является отказ в доверии Правительству после того, когда Председатель Правительства Российской Федерации ставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

Таким образом, роспуск Государственной Думы фактически возможен только в связи с выражением недоверия Правительству РФ или в случае систематического отклонения кандидатуры Председателя Правительства РФ, что характерно для парламентской республики. Это может быть оправдано только тогда, когда Парламент принимает активное участие в формировании Правительства и соответственно должен нести ответственность за недостатки в его работе. Конституция РФ 1993 г. ограничивает возможности участия Государственной Думы в процессе формирования Правительства РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 111 Конституции РФ Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Согласно п.»д»ст. 83 Конституции РФ Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров. Поэтому целесообразнее отвечать за недостатки в деятельности Правительства РФ не Государственной Думе, а Президенту РФ, но такого рода ответственность Президента РФ не закреплена в Конституции РФ.

Важно еще раз подчеркнуть, что в рамках действующей Конституции РФ роспуск Государственной Думы трудно однозначно признать конституционной санкцией, т.к. в Конституции РФ не закреплены признаки конкретного состава конституционного деликта в качестве основания для привлечения Государственной Думы к конституционной ответственности. Соответственно роспуск Государственной Думы теоретически может быть признан мерой конституционной ответственности, если Государственная Дума не должным образом осуществляет свои полномочия. Роспуск Государственной Думы может быть признан и политической мерой, если Государственная Дума надлежащим образом исполняла свои конституционные полномочия.

В юридической литературе неоднократно высказывались предложения о необходимости законодательного закрепления ответственности законодателей за качество принимаемых ими законов. Кроме того, в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2004 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» поставлен вопрос о необходимости «персонифицировать» ответственность органов государственной власти за эффективность законодательного регулирования общественных отношений, качество законодательного обеспечения государственной политики, неисполнении законов.¹⁷⁴ Однако ответственность палат Федерального собрания РФ за качество законов в законодательстве пока не закреплен и этот вопрос требует дальнейшего обсуждения.

Конституционная ответственность судей – тема самостоятельного исследования. Конституция РФ 1993 г. не предусматривает применения мер конституционной ответственности ни к Верховному Суду РФ, ни к Высшему Арбитражному Суду РФ, ни тем более - к Конституционному Суду РФ. Принцип независимости судебной власти не позволяет применять какие-либо активные меры воздействия к судам извне. Однако можно сказать, что при нарушении конституционных обязанностей судей мерой их конституционной ответственности можно признать лишение их неприкосновенности, приостановление и досрочное прекращение их полномочий в случаях, прямо предусмотренных законодательством.¹⁷⁵ Например, в соответствии со ст. 18 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» мерой конституционной ответственности следует признать прекращение полномочий судьи Конституционного Суда РФ в случае совершения судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи. Меры конституционной ответственности могут быть применены не только к судьям Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, но и к другим судьям, если они не должным образом исполняют свои конституционные обязанности. Так, решением квалификационной коллегии судей г. Москвы от 17 марта 2004 года в отношении судьи Краснопресненского суда г. Москвы на судью Л. сначала наложили предупреждение, а затем досрочно прекратили его полномочия.¹⁷⁶

Следует различать конституционную и уголовную ответственность судей, т.к. в первом случае мерой ответственности является досрочное прекращение полномочий, а во втором случае применяются уголовные санкции. Рассмотрение уголовных дел против судей осуществляется в особом порядке, что было закреплено еще в Законе РФ от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации»¹⁷⁷. Так, было установлено, что в отношении судьи уголовное дело может быть возбуждено только Генеральным прокурором РФ или лицом, исполняющим его обязанности, при наличии на то согласия квалификационной коллегии судей. В таком же порядке осуществлялось и заключение судьи под стражу на предварительном следствии. По решению суда, рассматривающего дело, судья мог быть взят под стражу без согласия квалификационной коллегии судей. Согласие последнего требовалось на привод судьи в случае возбуждения уголовного дела и на привлечение его к уголовной ответственности. По требованию судьи, заявленному до начала судебного разбирательства, уголовное дело в отношении его должно быть рассмотрено Верховным Судом РФ.

В настоящий момент законодательно закреплено упрощение процедуры привлечения судей к уголовной и административной ответственности¹⁷⁸. Так, решение о наличии в действиях судьи признаков преступления принимает не судейское сообщество, как было ранее, а три судьи Верховного Суда РФ. Судью можно теперь привлечь к дисциплинарной ответственности.¹⁷⁹

Общественные объединения, в том числе и политические партии, являются субъектами конституционной ответственности. Так, в случае злоупотребления ими своими правами в форме создания и деятельности общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни наступают такие меры, как предупреждение, приостановление их деятельности, их ликвидация, о чем более обстоятельно было сказано во второй главе диссертации.

Должностные и физические лица являются в большинстве случаев субъектами уголовной, административной, дисциплинарной ответственности¹⁸⁰, хотя для них не исключена и конституционная ответственность в том случае, если в их действиях (бездействиях) есть признаки состава конституционной ответственности (основания - нарушение конституционных обязанностей или злоупотребление своими правами). Например, если физическое лицо приобрело гражданство Российской Федерации на основании предоставления заведомо ложных сведений и фальшивых документов, то наступает такая мера конституционной ответственности как отмена решения о приеме в гражданство РФ. В юридической литературе, как уже было отмечено выше, высказано мнение, что отмена гражданства не является мерой конституционной ответственности, т.к. отмена гражданства относится к мерам защиты и подобные деяния влекут уголовную ответственность за подделку документов или использование заведомо подложных документов.¹⁸¹ Такого рода аргументы представляются малоубедительны, т.к. за одно деяние можно привлечь и к уголовной, и к конституционной ответственности, что не нарушает принцип юридической ответственности: никто не должен быть вторично наказан за правонарушение, за которое компетентным органом уже было назначено наказание. Кроме того, меры конституционной ответственности в отличие от мер защиты применяются в случае совершения гражданином противоправного конституционного правонарушения, в частности, в случае предоставления заведомо ложных сведений и фальшивых документов. Поэтому речь в названном случае должна идти не о мерах защиты, а о мерах конституционной ответственности.

Органы местного самоуправления, депутаты, члены выборных органов местного самоуправления являются самостоятельными субъектами конституционной ответственности, т.к. они обладают как конституционными правами, так и конституционными обязанностями. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления признаются выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. В соответствии со ст. 2 Федерального законам от 6 октября 2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В российском законодательстве есть и другие определения органов местного самоуправления. Например, в соответствии с п.49 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» признается, что органы местного самоуправления – это представительные и иные выборные органы местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами РФ на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление, в соответствие с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Полагаю, что целесообразно остановиться на определении органов местного самоуправления, данное а новом Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Динамика российского законодательства, регулирующего конституционную ответственность органов местного самоуправления, была проанализирована во второй главе диссертации. Назовем еще раз основные меры конституционной ответственности.

Органы местного самоуправления могут быть расформированы, если они утрачивают доверие населения, о чем должно быть принято соответствующее решение (ст.48 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

В соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»¹⁸² представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ, Федеральному конституционному закону, федеральному закону, Конституции, Уставу, закону субъекта Федерации, Уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или обусловленные его положения. Таким образом, налицо конституционная обязанность представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования. В случае неисполнения этой обязанности представительные органы муниципального образования могут быть распущены, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

Важно отметить, что нормы российского законодательства, закрепляющие меры конституционной ответственности, были признаны соответствующими Конституции РФ. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 года «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Конституционный Суд РФ признал нормы закона, определяющие ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц, соответствующей Конституции РФ.¹⁸³.

Проблема ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц требует дальнейшего обсуждения и законодательного совершенствования, о чем не раз уже было сказано на страницах юридической литературы.¹

Депутаты и члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ в силу своего особого статуса являются самостоятельными субъектами конституционной ответственности, причем они должны быть ответственны как перед избирателями, так и перед парламентом. В настоящее время конституционная ответственность для них наступает только перед парламентом в лице их палат.

Так, в соответствии со ст. 4 ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» полномочия члена Совета Федерации» и депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случае вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющаяся членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы. Решение о прекращении полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы принимается соответственно Советом Федерации и Государственной Думой и оформляется постановлением палат. День прекращения полномочий определяется этим постановлением.

В рамках дискуссии о соотношении уголовной и конституционной ответственности следует согласиться с тем, что в случае совершения преступления лишение депутата полномочий по решению законодательного органа не означает, что такое решение принимается только потому, что депутат не имеет фактической возможности исполнять свои обязанности. Депутат, член Совета Федерации, совершив преступление, теряет само право продолжать осуществление депутатских полномочий¹⁸⁴. В подобных случаях он несет и конституционную ответственность (лишение мандата) и уголовную ответственность (уголовное наказание).

В юридической литературе высказано мнение о том, что лишение неприкосновенности является самостоятельной мерой конституционной ответственности¹⁸⁵, с чем следует согласиться. Часть первая статьи 18 Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», воспроизводя конституционное положение о недопустимости задержания, ареста, обыска, а также личного досмотра депутата, предусматривает также невозможность привлечения его к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и его допроса без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. В соответствии со ст. 20 Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» для получения согласия на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, кроме случаев задержания на месте преступления, а также его арест и обыск, Генеральный Прокурор РФ вносит в соответствующую палату Федерального Собрания представление. В постановлении от 20 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18. статьи 19 и части вторй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»¹⁸⁶ Конституционный Суд РФ признал, что неприкосновенность парламентариев не означает его освобождение от ответственности за совершенное правонарушение, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности. Расширительное толкование неприкосновенности в таком случае вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом и нарушение прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью. Поэтому в отношении парламентариев допустимо осуществление судопроизводство на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до передачи дела в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. Вместе с тем это не означает лишение парламентариев неприкосновенности. По смыслу статьи 98 (часть 2) Конституции РФ, следственные действия в отношении членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы должны осуществляться под непосредственным надзором Генерального прокурора РФ. Если палата, рассмотрев представление Генерального Прокурора РФ о лишении парламентариев неприкосновенности по завершению предварительного следствия в случае необходимости передачи дела в суд, не примет решение о лишении депутата неприкосновенности, вопрос о его предании суду снимается. Важно отметить, т.к. лишение неприкосновенности не всегда совпадает с прекращением полномочий парламентариев. Обратимся к зарубежной практике. Например, 18 ноября 1998 года член Сейма Литовской Республики А. Буткявичюс был признан виновным в совершении мошенничества и приговорен к лишению свободы, но не был отстранен от должности в порядке импичмента, т.к. при голосовании по поводу импичмента не набралось нужного для этого числа голосов членов Сейма. Сложилась непростая ситуация, когда лишенный неприкосновенности член Сейма, не был отстранен от должности, находясь в местах лишения свободы.¹⁸⁷

Кроме того, трудно согласиться с предложением признать лишение неприкосновенности только одной из конституционных процедур, т.к.следует различать лишение неприкосновенности как меру конституционной ответственности и совокупность закрепленных в законодательстве процедур, предусматривающих обеспечение этой меры ответственности. Депутат или член совета Федерации совершил правонарушение, тем самым не должным образом исполнил свои конституционные полномочия, что является основанием наступления конституционной ответственности. Одним из основных элементов конституционного статуса парламентариев является их неприкосновенность как важнейшая правовая гарантия их деятельности. Поэтому в случае лишения парламентариев неприкосновенности для них наступят неблагоприятные последствия, заключающиеся в изменении, ограничении конституционного статуса депутата и члена Совета Федерации. Исходя из этого лишение неприкосновенности парламентариев следует признать не просто одной из процедур, а мерой конституционной ответственности. Итак, самостоятельной мерой конституционной ответственности для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы можно признать лишение их неприкосновенности по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания (ч.2ст.98 Конституции РФ),

Наряду с лишением депутатов их полномочий по решению законодательных органов в некоторых субъектах РФ законодательно предусматривается иной порядок досрочного прекращения полномочий депутатов и других выборных должностных лиц. Специфика этой меры конституционной ответственности заключается в том, что она применяется не органами государства, а непосредственного избирателями соответствующего округа. Государственные органы лишь законодательно регулируют процедуры отзыва и оказывают организационную помощь избирателям, возбудившим вопрос об отзыве депутата, но анализ регионального законодательства не входит в предмет диссертационного исследования.

Федеральные органы исполнительной власти прежде всего в лице их руководителей являются субъектом ответственности, если они обладают конституционными полномочиями, обладают деликтоспособностью и для них предусмотрена конституционная санкция. Так, Генеральная прокуратура РФ в лице ее руководителей является субъектом конституционной ответственности, т.к. на них возложен целый ряд конституционных обязанностей, нашедших закрепление в Федеральном законе «О Прокуратуре РФ». В соответствии со ст. 129 Конституции РФ Прокуратура РФ представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (часть 1), Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ (часть 2), прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами (часть3), иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором РФ (часть 4), полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом (часть 5). В соответствии с п. «и» ч. 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации предусматривает, что Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Счетной палаты и половины состава его аудиторов. Конституция РФ предусматривает иные случаи освобождения от должности Государственной Думой: назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ (п. «в» ч.1 ст. 103), назначение на должность и освобождение от должности Председателя счетной палаты и половины состава ее аудиторов (п.»г» ч.1 ст. 103), назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека (п. «д» ч.1 ст. 103). Конституционная ответственность для них будет только в случае ненадлежащего исполнения названными лицами своих полномочий.¹⁸⁸ Так, Генеральный прокурор РФ является субъектом конституционной ответственности в случае ненадлежащего исполнения им своих конституционных полномочий. Генеральный прокурор РФ Скуратов Ю.И. был отстранен от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела Указом Президента РФ от 3 апреля 1999 года, что послужило основанием для рассмотрения и принятия Постановления Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. №17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела». В нем было отмечено, что отстранение Генерального прокурора РФ от должности в данной ситуации, не относясь к компетенции Совета Федерации, является обязательным последствием возбуждения в отношении него уголовного дела.

Мерой конституционной ответственности для Генерального прокурора является не только освобождение его от должности, но и временное отстранение Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела, т.к. для Генерального прокурора РФ наступают негативные последствия. Временное отстранение от должности Генерального прокурора является не дисциплинарной, а конституционной санкцией, т.к. временное отстранение от должности имеет конституционно-правовой характер, а Генеральный прокурор РФ – это прежде всего участник конституционно-правовых отношений. В конституционно-правовом смысле освобождение и временное отстранение от должности обладают единой юридической природой – это меры конституционно-правовой ответственности, предусматривающие определенные ограничения, возможность применения государственного принуждения к виновному должностному лицу, на что было обращено внимание в Особом мнении судьи Конституционного Суда РФ Лучина В.О. к Постановлению Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. №17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела».

Многие юристы (Кутафин О.Е., Комкова Г.Н., Колосова Н.М., Морозова Л.А.) признают государство субъектом конституционной ответственности. Этот вывод основан прежде всего на анализе ст.53 Конституции РФ, где сказано, что «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц». В то же время некоторые сторонники признания государства субъектом конституционной ответственности основанием для конституционной ответственности государства предлагают признать нарушения конституционных норм, затрагивающих права и свободы граждан.¹⁸⁹ Речь в этом случае идет о нормативном основании конституционной ответственности государства, которое понимается слишком узко. Нормативным основанием конституционной ответственности государства следует признать не только нарушение конституционных норм, но и норм конституционного законодательства, если в нем закреплены конституционные по характеру права и обязанности государства.

Существуют работы, специально посвященные анализу конституционной ответственности государства¹⁹⁰. Следует поддерживать, высказанную в этих научных трудах, идею о необходимости принятия Закона РФ « Об ответственности государства за ущерб, неправомерно причиненный гражданам в сфере правосудия»¹⁹¹ в той мере, в какой нормы названого закона могли бы быть включены в текст ФКЗ О конституционной ответственности. Необходимо законодательно закрепить не только ответственность государства за ущерб, причиненный гражданам в сфере правосудия, но и его ответственность за другие деяния (за экологические катастрофы, за террористические акты, за невыполнение должным образом своих конституционных обязанностей, в том числе и по принятию законов и.т.п.)

Государство должно нести конституционную ответственность за невыполнение официально взятых на себя обязательств только в том случае, если в результате этого нанесен ущерб. Например, анализ п. 3 ст.59 Основного Закона РФ о праве граждан на замену военной службы альтернативной гражданской службой позволяет сделать вывод о наличие обязательства со стороны государства принять Федеральный Закон РФ «Об альтернативной гражданской службе.» Его отсутствие в течение десяти лет после вступление в силу Конституции РФ наносило ущерб конкретным гражданам, которые не только не могли реализовать свое конституционное право, но и привлекались порой к уголовной ответственности за уклонение от военной службы, что совершенно недопустимо. Особенно часто возбуждались уголовные дела в первые годы после принятия Конституции РФ. Так, только в 1994 году по ст.85 УК РФ были осуждены около 300 человек, хотя они ссылались на свое конституционное право о замене военной службы альтернативной гражданской службы. Идеи диссертанта о необходимости признания и законодательного закрепления в такой ситуации конституционной обязанности и ответственности государства не были реализованы в законодательстве, но были поддержаны в юридической литературе.¹⁹²

Принятие в перспективе предлагаемого диссертантом Федерального конституционного закона «О конституционной ответственности» позволило бы выделить составы конституционных деликтов, когда субъектом ответственности, в частности, является государство. Государство может быть субъектом конституционной или гражданско-правовой ответственности (например, государство - сторона гражданского договора). Диссертант уже анализировал отличия гражданско-правовой и конституционной ответственности государства и считает необходимым законодательно закрепить конституционную ответственность государства, используя при этом соответствующие позиции Конституционного Суда РФ, в том числе, и определяющие критерии разграничения конституционной и гражданско-правовой ответственности. Несмотря на то, что Конституционный Суд РФ прямо назвал субъектом конституционной ответственности государство в своем Постановлении от 1 декабря 1997¹⁹³ , отдельные юристы продолжают отрицать конституционную ответственность государства, т.к., по их мнению, Конституционный Суд РФ как орган государства вряд ли вправе установить ответственность государства. Они далее отмечают, что «по крайней мере, это может сделать Конституция государства, принятая своим народом, либо соответствующим органом власти, действующим от имени народа.»¹⁹⁴ Представляется, что Конституционный Суд РФ не устанавливает меры конституционной ответственности, а выявляя смыл конституционных норм, применяет меры конституционной ответственности в соответствии с Конституцией РФ и ФКЗ «О Конституционном Суде РФ».

Субъекты конституционной ответственности можно разделить на две группы: коллективные и индивидуальные субъекты, т.к. санкции, основания применения к ним мер конституционной ответственности, ее механизм различны.

Коллективными субъектами ответственности являются: Федеральное Собрание Российской Федерации в лице палат Федерального собрания Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Конституционный Суд РФ, Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, субъекты Федерации в лице их органов, государство.

Индивидуальными субъектами конституционной ответственности являются депутаты, должностные лица, граждане РФ, Президент РФ, члены Совета Федерации, руководители федеральных органов исполнительной власти, члены Правительства РФ, судьи, главы муниципальных образований, главы субъектов Российской Федерации.

Рассмотрим более обстоятельно деятельность Президента РФ в качестве индивидуального субъекта конституционной ответственности и коллективную конституционную ответственность Правительства РФ, не обойдя при этом членов Правительства РФ. В силу специфики конституционной ответственности субъектов РФ и особой актуальности этой проблемы рассмотрим и этот вид ответственности более обстоятельно.