§ 2. «Нормативное» и «фактическое» основания наступления конституционной ответственности

В литературе отсутствует единый подход к понятию основания юридической и соответственно - конституционной ответственности. Это и противоправность, и правонарушение, и состав правонарушения, и более сложное основание юридической ответственности, включающее в дополнении к перечисленным составляющим индивидуальный правовой акт. Ряд авторов совершенно правильно полагают, что «принципиальной разницы между этими понятиями нет..., т.к. противоправность проявляется в правонарушениях, является их сущностью, а правонарушение непременно имеет свой состав»¹⁴¹. Признание основанием юридической ответственности сложного состава, включающего индивидуальный акт, требует некоторого уточнения. Правоприменительный акт скорее свидетельствует о реализации юридической ответственности, т.к. находятся вне пределов деятельности субъекта ответственности, который иногда может добровольно реализовать ответственность.

В литературе также предлагают также рассматривать основание юридической ответственности как совокупность следующих составляющих:

- фактическое основание (совокупность юридических фактов, т.е. состав правонарушения и индивидуальный акт);

- нормативное основание;

• государственно-правовое основание (право соответствующих органов и должностных лиц в соответствии со своей компетенцией на применение принудительных мер ответственности)¹⁴². Последние два основания следует считать, по мнению других авторов¹⁴³, лишь предпосылками ответственности. Это можно признать верным лишь по отношению к государственно-правовому основанию. Выделение же фактического и нормативного основания юридической ответственности заслуживает внимания и принципиального одобрения. Несмотря на то, что одно без другого не существует, каждое из них требует относительно самостоятельного изучения. Виноградов В.А. предлагает выделить три основания: нормативное, фактическое, процессуальное.¹⁴⁴ Трудно согласиться с предложением Виноградова В.А. о необходимости выделения процессуального основания наступления конституционной ответственности, т.к. в этом случае смешиваются основания наступления конституционной ответственности и механизм ее применения. Процедурное основание основания конституционно-правовой ответственности, по мнению Виноградова В.А., - это решение компетентного субъекта (инстанции ответственности) о применении определенной конституционно-правовой санкции за конкретный конституционный деликт.¹⁴⁵ Таким образом, процессуальное основание ответственности фактически совпадает с государственно-правовым основанием наступления конституционно-правовой ответственности, о чем было сказано выше. Соответственно аргументы против выделения государственно-правового основания целесообразно применить и для отрицания процессуального основания конституционной ответственности.

Основание юридической ответственности - это и конкретная правовая норма, которая нарушается, и одновременно - это наличие в деянии лица признаков конкретного состава правонарушения. Такой подход особенно важен при рассмотрении оснований конституционной ответственности, особенности которой (политический аспект, сложность выделения конституционных обязанностей, ее “латентный” характер и т.д.) необходимо учитывать при изучении проблемы.

Итак, следует признать наличие фактического и нормативного основания конституционной ответственности. Рассмотрим нормативное основание конституционной ответственности.

Ситуация усложняется тем, что иногда конституционная ответственность наступает только при изначальном нарушении норм отраслевого законодательства. Известный пример, когда отрешение от должности Президента РФ возможно, в частности, только на основании заключения Верховного суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления (п. 1 ст.93 Конституции РФ). Поэтому в юридической литературе предлагают расширить перечень оснований наступления конституционной ответственности, включив в него аморальные поступки, нарушение норм уголовного кодекса РФ и т.д.¹⁴⁶ Диссертант уже высказывал свое отрицательное отношение к «широкому» подходу к конституционной ответственности выше, согласно которому нормы уголовного законодательства включаются в основание конституционной ответственности. Повторим, что признание такого подхода должно означать, что основанием наступления уголовной ответственности является нарушение как уголовных, так и конституционных норм, если налицо их дублирование в Уголовном кодексе Российской Федерации. С таким выводом трудно согласиться, т.к. в этом случае размываются основания разных видов юридической ответственности, что ослабляет соответственно режим законности

Исходя из «узкого» подхода к конституционной ответственности нормативным основанием наступления конституционной ответственности признается нарушение Конституции РФ, а равно других источников конституционного права. Отметим еще раз необходимость принятия в перспективе Федерального конституционного закона РФ «О конституционной ответственности», содержащего, в частности, составы конституционных деликтов, что позволит официально разграничить конституционную и иные виды юридической ответственности, их нормативные основания.

Фактическим основанием конституционной ответственности является конкретное правонарушение, когда в действиях (бездействиях) субъекта конституционных правоотношений содержатся признаки состава конституционного деликта. Состав конституционного деликта – это логическая конструкция, отражающая реальные общественные отношения. Структура состава правонарушения (применима к конституционной ответственности с учетом ее особенностей), включает объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону.

Объект — это общественные отношения, которым причинен или может быть причинен вред при совершении конституционного правонарушения. Родовым объектом следует признать конституционную законность и конституционный правопорядок, как системообразующие элементы конституционного строя¹⁴⁷, т.к. им наносится вред в случае совершения любого конституционного деликта.

Конкретными объектами являются общественные отношения, представляющие собой высшие социальные ценности, закрепленные в Конституции Российской Федерации с соответствующей конкретизацией в случае необходимости в конституционном законодательстве и в решениях Конституционного Суда РФ. Именно такого рода объекты, как правило, являются основанием для классификации конституционных деликтов¹⁴⁸.

Конкретными объектами конституционных деликтов являются:

— общественные отношения в сфере основ конституционного строя;

— общественные отношения в области прав и свобод человека и гражданина;

— общественные отношения в сфере организации и функционирование государственной власти;

— общественные отношения в сфере местного самоуправления;

— общественные отношения в области порядка изменений и пересмотра Конституции РФ.

Объективная сторона конституционного деликта включает деяние (действие или бездействие), неблагоприятные последствия, причинная связь между ними, способ совершения, противоправность. Следует согласиться, что слово «деяния» не совсем уместно упоминать для неправомерной деятельности властных структур, т.к. неправомерность выражается в определенной установке поведения¹⁴⁹. С учетом этой оговорки в тексте для удобства будем употреблять общепринятое понятие «деяние».

В литературе выделяют разные виды противоправных деяний в конституционной сфере. Так, С.А.Авакьян предлагает следующие варианты недолжного поведения должностного лица: неприменение государственно-правовой нормы, недолжное применение государственно-правовой нормы и прямое нарушение нормы¹⁵⁰. Такая классификация вполне допустима, но она характеризует лишь внешнюю форму конституционного деликта.

Другие ученые предлагают признать основанием конституционной ответственности действия (бездействия), которые причинили либо могли причинить ущерб народу, государству, независимо от того, происходит при этом нарушение конституционных или иных правовых норм либо нет¹⁵¹. Такая позиция фактически исключает нормативное основание конституционной ответственности (нарушение правовых норм), что создает опасность для сохранения демократических принципов и свобод. Однако есть небольшое пересечение названной позиции с выводом диссертанта о признании им «латентной» конституционной обязанности. Диссертант осознает опасность такого рода «латентных» обязанностей для обеспечения конституционной законности и считает необходимым систематически их выявлять с дальнейшей формулировкой составов конституционных деликтов и закреплять в законодательстве. Кроме того, конституционная ответственность за невыполнение «латентных» конституционных обязанностей наступает не только по факту наличия неблагоприятных последствий, но и при условии нарушении конституционных принципов, «логики конституционного регулирования», что отличает позицию диссертанта от названной выше идеи о возможности наступлении ответственности за причинение ущерба народу, государству.

Другие авторы считают, что конституционная ответственность наступает лишь в случае наличия в действия субъекта правоотношения признаков состава конституционного деликта, когда речь идет либо о прямом нарушении конституционных запретов, либо о невыполнении конституционных функций, задач, обязанностей, возложенных на государственные и общественные органы, их должностных лиц и граждан. Названная позиция заслуживает принципиальной поддержки в части признания основанием наступления конституционной ответственности невыполнение конституционных обязанностей. Такой подход к проблеме соединяет формы и способы совершения деяний (нарушение запрета) и содержательную сторону объективной стороны деяния (невыполнение функций, задач).

В литературе высказана также точка зрения о том, что невозможно «дать точный перечень обстоятельств, которые могут служить основанием конституционной ответственности»¹⁵². С таким выводом трудно согласиться, т.к. в этом случае речь должна идти о политической, а не о конституционной ответственности как разновидности юридической ответственности. Отсутствие конкретных оснований привлечения именно к конституционной ответственности является, как правило, пробелом конституционного законодательства.

Например, п. 2 ст.117 Конституции РФ предусматривает отставку Правительства РФ по воле Президента РФ, причем при принятии решения он не связан никакими правовыми условиями. Этот пробел должен быть устранен путем конкретизации оснований для отставки Правительства РФ. Таким образом, отсутствие четких юридических оснований в каждом конкретном случае привлечения субъекта к конституционной ответственности свидетельствует или о пробеле в конституционном законодательстве, или о том, что здесь налицо лишь политическая ответственность.

Как уже было сказано ранее, сложность определения основания конституционной ответственности основана на трудности выделения формализованных критериев для оценки поведения субъекта конституционного отношения, нарушающего закон. С.А.Авакьян полагает, что государственно-правовая ответственность (для конституционной не делается исключения) применяется и в тех случаях, когда нельзя найти четко выраженных критериев для негативной оценки поведения субъекта права. Основанием применения меры принуждения в подобных ситуациях является несоответствие действия субъекта более высокому интересу, нецелесообразность действия, нежелательное поведение, не достижение необходимого результата. Сложно, не означает невозможно. Прав В.О.Лучин, когда предостерегает об опасности административного усмотрения и произвола при выделении различных оснований наступления конституционной ответственности, хотя и он признает, что четкость, исчерпывающая полнота не свойственны конституционным деликтам¹⁵³. Выход из такой ситуации видится в конкретном перечне конституционных обязанностей, коренном пересмотре законодательного обеспечения полномочий органов государственной власти, должностных лиц, в том числе и тех, которые носят латентный характер. Представляется, что особенностью конституционного деликта является включение в объективную сторону в качестве факультативного элемента не только способа совершения и неблагоприятных последствий, но и самих конкретных действий, т.к. в ряде случаев, как справедливо отмечалось в литературе, трудно заранее предвидеть и четко определить индивидуализированные действия и бездействия субъектов права¹⁵⁴. Достаточно доказать факт невыполнения конституционных обязанностей или факт злоупотребления конституционными правами. Например, системный анализ ст.ст. 4, 15, 76 Конституции РФ позволяет выявить конституционную обязанность органов государственной власти субъектов РФ признавать верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов и соответственно принимать законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие Конституции РФ и федеральным законам по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Нарушение названной обязанности в каких бы конкретных формах это не осуществлялось, которые трудно исчерпывающе перечислить в законодательстве, является основанием для применения такой меры конституционной ответственности как отмена такого акта.

Конкретными деяниями можно назвать установление в Конституциях Республики Саха (Якутия) и Республики Ингушетия процедуры ратификации федеральных законов республиканскими органами государственной власти, закрепление в Конституциях Республик Саха (Якутия), Башкортостан, Тыва, Коми, Татарстан права приостановления на территории республики действия законов и иных нормативных актов РФ, если они противоречат Конституции (уставу) или законам субъектов Российской Федерации, закрепления в некоторых Конституциях республик их верховенство по отношению к Конституции Российской Федерации (Адыгея, Ингушетия, Калмыкия и др.) Могут быть и иные конкретные способы (действия, бездействия со стороны субъектов РФ) не выполнения рассмотренной конституционной обязанности, которые трудно заранее предвидеть и закрепить законодательно. Противоправность конституционного деликта является не только свойством деяния, но и своеобразным критерием для непризнания или признания конкретных действий или бездействий конституционно наказуемыми.

Требует уточнения позиция ученых о необходимости раскрытии противоправности через нарушение конституционных норм, т.к. теоретически это должно быть не всегда так. Представляется, что особенностью конституционной ответственности является возможность ее наступления для органов государственной власти, их должностных лиц при формальном соблюдении конституционных норм, когда нарушены лишь конституционные принципы. Например, отсутствует конкретная конституционная норма, обязывающая органы государственной власти, их должностных лиц при осуществлении своих полномочий предусматривать последствия их реализации и предпринимать меры для предотвращения наступления негативных последствий. В тоже время можно говорить о противоправности тех, кто нарушит названную обязанность, не закрепленную в законодательстве. Противоправным поведением в этом случае можно было бы признать, к примеру, трехкратное внесение Президентом РФ одной и той же кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Президент РФ, не нарушая конкретную конституционную норму, злоупотребляет конституционным правом, закрепленным в п.«а» ст.83 Конституции РФ, т.к. он сознательно допускает наступление неблагоприятных последствий — конституционного кризиса, политического тупика в России. Очевидно, что такого рода рассуждения о конституционных деликтах пока не отражены в российском законодательстве и проблема его совершенствование в этом направлении актуальна и требует более глубокого исследования. В тоже время интересно проанализировать Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции РФ, в котором отмечается, что из анализа ч.4 ст.111 Конституции РФ во взаимосвязи с другими конституционными положениями, касающимися статуса главы государства, следует, что выбор представляемой Государственной Думе кандидатуры председателя Правительства РФ является прерогативой Президента РФ. Конституция РФ позволяет Президенту РФ самому определять конкретный вариант его реализации. А именно, вносить ли предложение об одном и том же кандидате дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата?¹⁵⁵. Такого рода доводы трудно признать однозначными, т.к. высказаны три особых мнения судей Конституционного Суда РФ (Н.В. Витрук, В.И. Олейник, В.О. Лучин) по данному решению. Действительно, следует согласиться с тем, что трудно говорить о самостоятельности выбора Государственной Думы, если вносится один и тот же кандидат.

Важно, что Конституционный Суд РФ допускает в дальнейшем формирования конституционного обычая, основанного на каком либо одном варианте взаимодействия Президента РФ и Государственной Думы РФ из допускаемых ч.4 ст. 11 Конституции РФ и адекватных целям стабильного функционирования конституционного строя с учетом исторического контекста. Другими словами, Конституционный Суд РФ допускает существование конституционной обязанности органов государственной власти осуществлять свою деятельность в рамках обеспечения стабильного функционирования конституционного строя, что совпадает с мнением диссертанта о существовании скрытых конституционных обязанностей органов государственной власти, должностных лиц, четкое закрепление которых в законодательстве отсутствует.

Таким образом, противоправность конституционного деликта означает неисполнение конституционных обязанностей или злоупотребление конституционными правами, которые в ряде случаев могут быть выявлены только путем системного осмысления конституционных норм и принципов. В тоже время некоторые конституционные деликты можно сформулировать более четко.

Особенностью конституционного деликта является то, что в отличие от уголовного преступления степень усмотрения здесь огромна, т.к. для применения конституционных мер достаточно признать деяние противоправным, т.е. отметить факт злоупотребления конституционными правами или невыполнения конституционными обязанностями. Главная задача законодателя заключается в том, чтобы максимально конкретно прописать конституционные обязанности и права в качестве основания для наступления конституционной ответственности и соответственно законодательно закрепить составы конституционных деликтов. В юридической литературе не решен вопрос о том, обязан ли тот или иной орган государственной власти или должностное лицо применять санкцию к субъекту конституционной ответственности или же речь должна идти только о его праве привлечь субъекта к конституционной ответственности. Представляется, что для каждого конкретного случая в законодательстве этот вопрос должен быть закреплен четко: или применение мер конституционной ответственности является обязанностью или только правом. Иначе будут созданы условия для произвольного применения мер конституционной ответственности, что недопустимо. Наступление неблагоприятных последствий на основании конституционной ответственности не может быть всегда таким жестким как, к примеру, при привлечении лица к уголовной ответственности. Например, даже наличие в законодательстве конкретных правовых оснований (спад производства, коррупция, неодобрение отчета об исполнении бюджета) для привлечения Правительства РФ к конституционной ответственности не должно означать обязанности Президента РФ принять решение об отставке Правительства РФ. Глава государства должен решать этот вопрос с учетом наличия или отсутствия всех признаков состава конституционного деликта в действиях (бездействиях) Правительства РФ, оценивая при этом сложившуюся политическую ситуацию в стране, расстановку политических сил и. т.д.

Субъекты конституционного деликта (совпадают с субъектами конституционной ответственности) — это субъекты конституционных правоотношений, в отношении которых могут быть применены конституционные санкции в случае неисполнения ими конституционных обязанностей или в случае злоупотребления конституционными правами. Субъектами конституционного деликта, субъектами конституционной ответственности являются государство, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица депутаты, граждане, их объединения, т.к. в Конституции РФ закреплены их конституционные обязанности. Данный список может быть расширен в случае возложения на иного субъекта права конституционных обязанностей или приобретения ими конституционных прав, а равно в случае создания нового органа, обладающего конституционными полномочиями (например, учреждение ЦИК РФ). Таким образом, перечень субъектов конституционного деликта не носит исчерпывающего характера. Особенностью конституционной ответственности является возможность ее наступления в отношении субъектов права за действия или бездействия других лиц. Такого рода ситуация не бесспорна, т.к. связана, по мнению некоторых ученых, с возможностью наступления юридической ответственности без вины,¹⁵⁶ хотя диссертант признает в некоторых случаях вину без определения ее конкретной формы, о чем следует сказать более обстоятельно.

К субъективной стороне относится вина, мотив, цель, выражающие психическое отношение лица к деянию.

Следует различать вину индивидуальных и коллективных субъектов конституционного деликта. В первом случае вина, как правило, определяется, прежде всего, через его психическое отношение к деянию в форме умысла или неосторожности. Так, согласно ст.98 Основного закона ФРГ Федеральный конституционный суд может по ходатайству Бундестага распорядиться о переводе на другую должность федерального судьи, если он при исполнении своих обязанностей или вне службы нарушает принципы Основного закона или посягает на Конституционный строй какой-либо земли, а в случае умысла может быть принято решение об увольнении судьи. Когда речь идет об ответственности коллективных субъектах (государство, Правительство РФ и др.), то целесообразно использовать понятие вины, предложенное специалистами гражданского права. Вину предлагают рассматривать как непринятие коллективным субъектом права объективно возможных мер по устранению или недопущению отрицательных результатов своих действий¹⁵⁷. Следует уточнить, что и в этом случае сознательное отношение субъекта права будет присутствовать. В плане постановки научной проблемы может быть это следует признать особой формой вины – сознательное безразличие. Это может означать, что при выборе решения субъект права безразлично относится к возможности наступления негативных последствий и не предпринял все возможное для их предотвращения и должен нести за это коллективную конституционную ответственность. Более правильно говорить не об особой форме вины, а о вине без определения конкретной формы вины. В отношении коллективных, а порой и индивидуальных субъектов ответственности достаточен сам факт вины без уточнения ее формы. Так, Конституционный Суд РФ не обсуждает вопрос о конкретной форме вины в общепринятом смысле (умысел или неосторожность) Государственной Думы, принявшей федеральный закон, признанный неконституционным, нет смысла определять конкретную форму вины государства. Конституционный Суд РФ очень дифференцированно подходит к возможности привлечения к ответственности без вины. В одном из своих решений было отмечено, что отмена регистрации кандидата, если она применяется по отношению к тем, кто конкретно своими действиями ничего не нарушил, не согласуется с общепризнанными принципами юридической ответственности, включая общеправовой принцип справедливости и недопустимо в правовом государстве. Однако в другом решении Конституционный Суд РФ признал существование ответственности за деяния других субъектов. Речь шла о конституционной ответственности Президента РФ за деятельность Правительства РФ. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1996 года «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции РФ» специально отмечалось, что «Президент РФ согласно Конституции РФ, является главой государства… Именно этим обусловлена конституционная ответственность Президента РФ за деятельность Правительства РФ.»¹⁵⁸ Диссертант признает возможность нести конституционную ответственность за действия других лиц только при условии существования между ними правовой связи и, кроме того, необходимо наличие в законодательстве нормы, предусматривающей такого рода ответственность.

В юридической литературе сложились два основных подхода. Первый из них сводится к тому, что существуют исключительные случаи наступления ответственности без вины, что относится и к конституционной ответственности, с чем трудно согласиться.

Второй подход основывается на признании в конституционной ответственности специфической вины, т.к. без нее любая ответственность становится «беспредметной, бесцельной, неэффективной». Диссертант не исключая наличие особой формы вины, не соглашается с некоторыми иллюстрациями своих убеждений сторонникам второго подхода. Так, они не признают возможности рассмотрения вины в конституционном праве через категории ее психологических форм (умысел и неосторожность), т.к. к примеру при лишении гражданства, по их мнению, на первый план выдвигается социально-политический критерий - антисоветские убеждения либо политические заблуждения субъекта¹⁵⁹.Такой вывод основывался на возможности законного лишения гражданства, что существовало ранее в России. Современное законодательство исключило такую меру конституционной ответственности, заменив ее на отмену решения о приеме в гражданство РФ в отношении лица, которое приобрело гражданство РФ на основании заведомо ложных сведений и фальшивых документов¹⁶⁰. Очевидно, что субъективной стороной данного конкретного конституционного правонарушения является вина в форме умысла. Другое дело, что в отношении некоторых иных субъектов конституционной ответственности трудно применимы такие формы вины как умысел или неосторожность. Так, отставка министра как мера конституционной ответственности может наступить порой без наличия или отсутствия его конкретной формы вины, т.к. статус министра определяет наличие его двойной ответственности: как гражданина РФ и как представителя власти независимо от формы вины. В противном случае, к примеру, министр финансов за развал финансовой системы в стране не должен будет нести ответственности, т.к. конкретную форму вину бывает невозможно доказать. Виновность министра выражается в неумении выполнить те или иные задачи, наладить свою деятельность и.т.п.¹⁶¹ Очевидно, что этот вопрос пока не отражен в действующем законодательстве.

Диссертант считает, что для наступления конституционной ответственности в любом случае необходимо наличие вины. Однако порой достаточно доказать сам факт вины без уточнения ее формы (умысел или неосторожность). В этом случае вина может заключаться в том, что субъект ответственности не предпринял, всего, что должен был и мог бы предпринять для предотвращения наступления негативных последствий. Понимание вины без определения конкретной формы приемлемо только при наличии вреда или наступления иных неблагоприятных последствий.

Представляется необходимым совершенствовать конституционное законодательство РФ, где целесообразно, в частности, закрепить составы конституционных деликтов, полномочия органов государственной власти, должностных лиц. Каждый из них должен знать свои обязанности, права и те меры, которые наступят в случае ненадлежащего исполнения должностными лицами своих обязанностей или в случае злоупотребления своими правами.

Итак, в настоящей главе диссертант дал авторское понимание конституционных обязанностей органов государственной власти, должностных лиц, выделил нормативное и фактическое основание конституционной ответственности. Было признано, что фактическим основанием конституционной ответственности является наличие в действиях или бездействиях субъекта конституционных правоотношений признаков состава конституционного деликта.

Конституционный деликт, в свою очередь, включает субъект, субъективную сторону, объект и объективную сторону. Объективная сторона заключается в нарушении субъектами права своих конституционных обязанностей или злоупотребления своими правами. Особенностью объективной стороны является то, что ее обязательным элементом можно назвать наряду с противоправностью лишь само деяние, т.е. неисполнение конституционных обязанностей или злоупотребление конституционными правами.