Глава 3. Основания наступления конституционной ответственности в Российской Федерации § 1. Конституционные обязанности, их виды

Начать рассмотрения понятия и содержания основания конституционной ответственности следует прежде всего с исследования понятия конституционных обязанностей. В теории конституционного права обязанности субъекта конституционных правоотношений рассматриваются, как правило, в качестве властных предписаний субъекту права должного поведения¹³⁰. Такое понятие конституционных обязанностей прежде всего по отношению к органам государственной власти, должностным лицам требует корректировки с учетом новых реалий, происшедших как на практике, так и в теории конституционного права. Таких новелл две.

Во-первых, вызывает сомнение возможность определять конституционные обязанности через « властное предписание», т.к. некоторые обязанности органов государственной власти, должностных лиц прямо не закреплены в законе и соответственно целесообразно говорить не о властных, а о правовых предписаниях. Речь идет о так называемых «латентных» или скрытых конституционных полномочиях, прямо не закрепленных в тексте Конституции РФ, о чем будет сказано более обстоятельно чуть далее. В тоже время следует отметить прямо сейчас что, признание самоограничения власти в качестве скрытой конституционной обязанности также ставит под сомнение возможность определять конституционные обязанности через властное предписание. Самоограничения власти, по мнению Хабриевой Т.Я., означает реализацию власти, за пределами которой можно говорить о злоупотреблении правом. Самоограничение власти является сдерживающим фактором перехода деятельности государственного органа из нормального правового поля в беспредел¹³¹. На Западе действует неофициальный принцип, согласно которому принимает решение тот орган, который может взять на себя ответственность и это должно соответствовать характеру его деятельности. Можно считать самоограничение власти не только свойством государственной власти¹³², но и ее конституционной обязанностью, хотя и не закрепленной в законодательстве. Более того, отсутствие самоограничения власти или, что равнозначно, наличие злоупотребления властью, может нанести существенный вред конституционным процессам в стране; вызвать непредсказуемые последствия. Если самоограничение власти считать конституционной обязанностью, то при наступлении вреда в качестве последствия ее невыполнения можно теоретически говорить о возможности применения в этом случае конституционной ответственности.

Органы государственной власти, должностные лица, несмотря на то, что самоограничение власти практически не закреплено в законодательстве, стремятся к самоограничению власти. Например, Конституционный Суд РФ обязан стремиться к самоограничению как с целью устранения вмешательства в компетенцию иных ветвей власти, так и для ухода от решения политических проблем в стране. Самоограничение Конституционного Суда РФ можно иллюстрировать, в частности, результатами рассмотрения Конституционным Судом РФ 27 сентября 1995 г. запроса Государственной Думы о соответствии Конституции РФ Указа Президиума Верховного Совета РФ от 9 июля 1993 г. «О статусе города Севастополя». Конституционный Суд отказался принять запрос к рассмотрению. Он установил, что в п. 4 постановления Верховного Совета РФ от 9 июля 1993 г. давалось поручение подготовить проект закона Российской Федерации о закреплении в Конституции РФ федерального статуса г. Севастополя. Такой закон принят не был и в действующей Конституции РФ статус города также не определен. Поэтому вопрос, поставленный в обращении, Конституционному Суду не подведомствен. Конституционный Суд РФ не взял на себя ответственность за решение вопроса о судьбе Севастополя, т.к. это проблема межгосударственная, а вмешательство Конституционного Суда РФ в политические отношения может нарушить стабильность конституционного поля в России.

Не менее опасно необоснованное вмешательство Конституционного Суда РФ в компетенцию иных органов государственной власти. Поэтому Конституционный Суд РФ по возможности воздерживается от тех решений, которые должны приниматься другими органами государственной власти. Так, по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области на запрос Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа и Думы Ханты-Мансийского автономного округа было вынесено определение 18 июня 1996 года, которое было фактически воспринято как призыв к примирению. Конституционный Суд РФ воздержался от определения конкретных условий взаимоотношений Тюменской области и входящих в нее округов, т.к. считает, что в данном случае имеющиеся разногласия должны быть урегулированы путем использования согласительных процедур. Фактически налицо реализация обязанности Конституционного Суда РФ к самоограничению, т.к. рассмотрение дела было отложено до урегулирования отношений Тюменской области и Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов на основе федерального закона или договора между органами власти округов и области. Соответственно Федеральному Собранию РФ было рекомендовано ускорить разработку и принятие Федерального закона, который бы регулировал статус автономных округов, входящих в состав края или области.

Диссертант считает, что самоограничения Конституционного Суда РФ, также как и иных органов государственной власти, являясь его конституционной обязанностью, нельзя рассматривать как властное предписание особенно тогда, когда Конституционный Суд РФ не вмешивается в компетенцию других органов государственной власти, т.к. это прямо не закреплено в законодательстве. Есть небольшое исключение. Согласно ст.3 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд РФ при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Во-вторых, что является более существенной новеллой, влияющей на определение «конституционной обязанности, в плане постановки научной проблемы, под сомнение следует поставить отождествление конституционной обязанности с «должным поведением». Да, это верно для других юридических обязанностей и особенно, когда эта обязанность предназначена физическим лицам. Что касается властных структур (органов государственной власти. должностных лиц), то их статус иной. Для них должны быть важны ни столько формальные действия, сколько конечные результаты этих действий, не достижение которых должно стать основанием наступления конституционной ответственности. В противном случае, допустим, чисто формальное выполнение обязанностей Правительства РФ по разработке бюджета освобождало бы его от ответственности. Должен быть важен не сам факт представления бюджета, сколько его реальное содержание. Если этот бюджет составлен вопреки интересам народа, граждан, национальной безопасности, то речь должна идти о невыполнение Правительством РФ должным образом своих конституционных полномочий, что должно быть признано основанием для привлечения Правительства РФ к конституционной ответственности. Должны быть внесены соответствующие изменения в законодательство. Очевидно, что сам факт не разработки федерального бюджета также должен быть признан основанием наступления конституционной ответственности для Правительства Российской Федерации, но это пока также не отражено ни в Конституции Российской Федерации, ни в конституционном законодательстве.

Полагаю, что конституционной обязанностью Правительства Российской Федерации должно быть признано и разработка оптимального бюджета, и эффективное обеспечение исполнения бюджета. При не достижении позитивного результата Правительство Российской Федерации должно бы нести конституционную ответственность, санкцией в этом случае может быть признано выражение недоверия Правительству РФ, что целесообразно закрепить в Федеральном конституционном законе « О Правительстве Российской Федерации».

Следует признать, что в законодательстве Российской Федерации, как правило, закреплен формальный подход к исполнению конституционных обязанностей органов государственной власти, должностных лиц.

Так, обязанностью Председателя Правительства РФ является представление Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти не позднее недельного срока после назначения (ч. 1 ст.112 Конституции РФ). Налицо, прежде всего, должное поведение, т.е. Председатель Правительства РФ обязан представить предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Нельзя исключить ситуацию, когда представление любой самой абсурдной структуры федеральных органов, но представленной в недельный срок, будет означать выполнение конституционной обязанности и соответственно трудно будет предусмотреть наступление какие-либо неблагоприятных последствий для Председателя Правительства. Представляется, что специфика властных правоотношений должна накладывать определенный отпечаток на конституционные обязанности, когда на первый план должна выходить обязанность эффективно и качественно функционировать. Поэтому обязанность Председателя Правительства, закрепленная в ч. 1 ст.112 Конституции Российской Федерации, должна быть конкретизирована в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» таким образом, чтобы эта обязанность означала не только должное поведение, но и получение позитивного результата в форме представления оптимальной, реальной, вписывающейся в систему органов государственной власти, структуры федеральных органов исполнительной власти. В противном случае Президент РФ должен иметь полномочия поставить вопрос о конституционной ответственности Председателя Правительства как минимум в форме отрицательной оценки представленного документа. Могут быть и иные меры конституционной ответственности, если их закрепить в законодательстве.

С учетом изложенного остановимся на следующем понятии. Конституционная обязанность органов государственной власти, их должностных лиц - это правое предписание субъекту права в соответствии с их полномочиями получить конкретный позитивный результат. Диссертант считает целесообразным внести с учетом этого понятия соответствующие изменения в законодательство. Важно отметить, что такого рода предложения диссертанта, высказанные им ранее в научных работах, нашли принципиальное частичное отражение в законодательстве. Так, в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» включена норма, предусматривающая наступление конституционной ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации (введение временной финансовой администрации) не за сами их действия (бездействия), а за наступление конкретных отрицательных последствий (образование задолженности в бюджет).

Раскрывая содержание представленного понятия конституционных обязанностей, напомним, что в юридической литературе достаточно долго обсуждается понятие полномочия государственных органов, соотношение его с компетенцией, юрисдикцией и т.д.¹³³ Конституционное законодательство РФ употребляет слово «полномочие». Так, Конституция РФ около 15 раз называет этот термин. Речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти (ст.11) о передаче части своих полномочий (ст. 78, 79) об осуществлении полномочий (ст.114, раздел II) о прекращении или приостановлении полномочий и о преступлении к исполнению полномочий (ст. 92, 121) о пределах полномочий (ст.12, ст.77) об установлении законодательством конституционных полномочий (ст. 121, 128, 129).

В рамках темы настоящего исследования важно признать только то, что конституционная обязанность входит в полномочие органов государственной власти. С учетом этого проанализируем две основные проблемы: соотношение прав и обязанностей власти в рамках их полномочий и вопрос о возможности вхождения всех обязанностей властных структур в их полномочие (все ли обязанности, входящие в полномочие, являются конституционными обязанностями). Начнем с анализа последней проблемы.

Органы государственной власти могут действовать не только в качестве субъектов конституционных правоотношений, но и как участники финансовых, гражданских и иных правоотношений. В этом случае возникает вопрос о возможности наступления конституционной ответственности в случае нарушения такого рода обязанностей.

Следует вспомнить две основных концепции («узкая» и «широкая») конституционной ответственности, т.к. они определяют многие, в том числе и названную, спорные проблемы. Так, если придерживаться «широкого» подхода, то любые обязанности властных структур являются конституционными в том плане, что их нарушение влечет применение мер конституционной ответственности. Тогда при покупке Президентом недвижимости любые нарушения гражданского законодательства влекли бы наступление конституционной ответственности. С этим выводом трудно согласиться, т.к. в этом случае размываются грани разных видов юридической ответственности. Поэтому предпочтительнее «узкий» подход к конституционной ответственности, который означает, что последняя наступает лишь при совершении органом государственной власти, должностным лицом конституционных правонарушений. Это положение следует уточнить, т.к. сам факт закрепления в конституционном законодательстве конкретного состава юридической ответственности не означает наступления лишь конституционной ответственности. Например, ст.3 Конституции РФ закрепляет, что «захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону», что является составом уголовного преступления (ст.278 УК РФ). В таких случаях важно другое - действует ли орган государственной власти, должностные лица в тех или иных правоотношениях как субъект конституционных правоотношений или нет. Очевидно, что любой орган государственной власти и его должностное лицо, вступающие в гражданские, финансовые или иные правоотношения, обладают лишь гражданскими и иными правами в том случае, если они действуют ни в связи со своими властными полномочиями, т.е. в качестве первопричины возникновения конкретного права не положен конституционный статус органа государственной власти. В противном случае речь должна идти о конституционной обязанности, которая может быть совмещена с иной отраслевой обязанностью. В качестве конституционной следует рассматривать обязанность Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров предоставлять в налоговые органы сведения о доходах и об имуществе (ст.10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Это положение подтверждается тем, что нарушение этой обязанности для этих субъектов вызовет не только те правовые последствия, которые предусмотрены налоговым законодательством для других субъектов права, но и меры конституционной ответственности, хотя механизм применения мер конституционной ответственности законодательно должным образом не обеспечен.

Органы государственной власти, должностные лица имеют комплекс юридических обязанностей. Среди них существуют как конституционные, так и гражданские, финансовые и иные обязанности. Диссертант считает целесообразным законодательно закрепить составы конституционных деликтов в качестве основания наступления конституционной ответственности, при этом выделяя, прежде всего именно конституционные обязанности. В этом случае будет снята проблема разграничения конституционной и иных видов юридической ответственности должностных лиц.

Рассмотрим также проблему соотношения прав и обязанностей органов государственной власти. Ряд ученых считают, что право одновременно есть и обязанность государственного органа, его правообязанность¹³⁴. Другие разводят эти понятия, т.к. в законодательстве порой делается акцент или на правах органов государственной власти, поскольку их объем подвижен, или на обязанностях.

Представляется, что в некоторых полномочиях органов государственной власти акцент ставится на правах (правообязанностях), а не на обязанностях. Речь идет о тех полномочиях, злоупотребление которыми является основанием для наступления конституционной ответственности. Ее санкциями являются, как правило, ограничение или лишение тех полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления, которыми они злоупотребляли. Аннулирование негативных последствий, наступивших в результате злоупотребления правами, также следует отнести к конституционным санкциями.

Когда речь идет об органах государственной власти или об их должностных лицах, принято говорить ни об их обязанностях или правах, а об их полномочиях. Это действительно более корректно, т.к. бывает трудно разделить права и обязанности. Например, обязанность Правительства РФ обеспечивать проведение в РФ единой финансовой кредитной и денежной политики одновременно является его правом, что закреплено в п. ”б” ч.1 ст.114 Конституции РФ. В то же время в рамках темы настоящего исследования важны лишь те полномочия, невыполнение (ненадлежащее исполнение) которых являются основанием наступления мер конституционной ответственности. Поэтому будем считать, что конституционные обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц - это те полномочия, невыполнение которых служит основанием наступления мер конституционной ответственности.

В рамках изучения проблемы конституционной ответственности не столько важно решить вопрос о совпадении прав и обязанностей государственных органов, сколько законодательно закрепить те конституционные обязанности, не выполнение которых является основанием для наступления конституционной ответственности.

Тогда выделяются две группы конституционных правообязанностей, причем одни из них следует называть правообязанности (акцент ставится на том, что эти обязанности являются прежде всего правами), а другие обязанности- права (далее - обязанности). В первом случае речь идет о тех правообязанностях органов государственной власти, исполнение которых зависит от усмотрения самого органа, что соответственно не является основанием наступления конституционной ответственности.

Во втором случае следует иметь в виду те обязанности- права органов государственной власти, должностных лиц, неисполнение которых влечет наступление для них неблагоприятных последствий.

Надо признать, что такая классификация не нашла должного отражения в конституционном законодательстве, что в конечном счета не способствует эффективному функционированию властных структур, т.к. ни один орган государственной власти не имеет четкого перечня тех обязанностей, невыполнение которых является основанием для наступления для него неблагоприятных последствий. Более того, законодательство и практика его применения бывают порой прямо противоположными. Так, ч. 3 ст.104 Конституции РФ гласит, что... «законопроекты предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации». Такая формулировка воспринимается как обязанность (подч. - Н.К.) Правительства РФ давать «финансовое» заключение всем субъектам права законодательной инициативы до внесения им законопроекта в Государственную Думу.

Долгое время такая обязанность «контрассигнатуры» не всегда реально выполнялась с учетом практики подготовки по одному и тому же предмету нескольких альтернативных законопроектов и зачастую невозможности рассчитать самим разработчиком «цену» закона с указанием конкретных источников финансирования. Государственная Дума порой принимала законопроекты к рассмотрению в первом чтении без заключения Правительства РФ, что нашло отражение в постановлении Правительства РФ «О порядке подготовки Правительства Российской Федерации заключений по проектам законом, направляемых Государственной Думе» от 11 апреля 1994 г. и аналогичного постановления Государственной Думы от 25 апреля 1994 г.¹³⁵ В настоящий момент эта проблема практически решена, но невыполнение названной конституционной обязанности долгое время не приводило к применению мер конституционной ответственности и до сих пор законодательством этот вопрос не урегулирован.

Сам факт закрепления обязанности или права в текущем конституционном законодательстве в случае отсутствия упоминания о них в Конституции не означает признания наличия именно конституционных обязанностей или прав. В то же время возможна ситуация, когда конституционное по характеру правоотношение закреплено ни в Конституции, а лишь в текущем конституционном законодательстве, и, прежде всего, в федеральных конституционных законах.

Представляется, что конституционная ответственность призвана охранять не только нормы самой Конституции, но и наиболее важнейшие общественные отношения в конституционной сфере, которые могут и не быть закреплены в Основном Законе страны. Поэтому конституционными правами и обязанностями следует признать их в том случае, если они урегулированы в конституционном законодательстве, и, прежде всего, в федеральных конституционных законах, без упоминания в Конституции при условии, что предметом закона являются конституционные по характеру отношения. Так, предметом конституционного регулирования являются основы правовой системы страны, чему, между прочим, уделено минимальное внимание в Конституции РФ 1993 г. Очевидно, что восполнение этого пробела в текущем конституционном законодательстве учреждает конституционные по характеру права и обязанности субъектов права.

Представляется целесообразным среди конституционного законодательства выделить федеральные конституционные законы. Конституция упоминает все Федеральные конституционные законы, которые, между прочим, имеют высшую юридическую силу по сравнению с обычными федеральными законами¹³⁶. Все права и обязанности, содержащиеся в Конституции и в федеральных конституционных законах, являются конституционными, если они отражают конституционные по характеру отношения в том плане, что их нарушение (для обязанностей) или злоупотребление (для прав) может быть признано основанием наступления мер конституционной ответственности. Диссертант уже отмечал, что нормы Конституции РФ и нормы Федеральных конституционных законов равны по значимости при определении и выявлении конституционных обязанностей, санкций и других элементов конституционной ответственности. Если не вызывает возражения тот факт, что глава первая Конституции РФ 1993 г. имеет большую юридическую силу, чем ее другие главы (ч.2 ст.16 Конституции), то вполне допустимо существование федеральных конституционных законов в качестве продолжения текста Конституции РФ 1993 г., нормы которых не должны противоречить гл.1-9 Конституции РФ 1993 г. Такой вывод возможно реализовать только при условии принятия новой Конституции РФ, что представляется преждевременным. В тоже время в рамках действующей Конституции РФ для раскрытия теории конституционной ответственности значимость, как норм Конституции Российской Федерации, так и норм Федеральных конституционных законов одинакова. Следует признать, что права и обязанности, закрепленные в федеральных конституционных законах, являются конституционными в той мере, в какой они признавались бы такими, если бы это были нормы текста Конституции Российской Федерации. Например, Федеральный конституционный закон “О Правительстве” предусматривает обязанность членов Правительства РФ присутствовать на заседаниях Палат Федерального Собрания и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст.38). Несмотря на то, что данная обязанность не закреплена непосредственно в тексте Конституции РФ 1993 г., она является конституционной обязанностью, и ее невыполнение должно может быть признано основанием для наступления мер конституционной ответственности, хотя эта норма на практике не реализуется из-за отсутствия механизма обеспечения наступления неблагоприятных последствий.

Таким образом, конституционные обязанности и права могут быть закреплены как в тексте Конституции РФ, так и в федеральных конституционных законах. В тоже время в исключительных случаях конституционные обязанности и права могут содержаться и в федеральных законах, если в них закрепляются конституционные по характеру правовые отношения.

Классификация конституционных обязанностей может быть осуществлена по разным основаниям. Во-первых, следует различать группы конституционных обязанностей, направленных на выполнение определенных функций. Например, для реализации расчетно-аналитической функции Правительство РФ обязано представить Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета и т.п.

Во-вторых, по формам определения конституционных обязанностей можно выделить обязанности, закрепленные в Конституции; Федеральных конституционных законах; обязанности, закрепленные в иных законах и обязанности, закрепленные в договорах.

В-третьих, в зависимости от субъекта ответственности можно выделить конституционные обязанности Президента РФ, конституционные обязанности Правительства РФ, конституционные обязанности депутатов, конституционные обязанности судей и т п.

Рассмотрим деление всех обязанностей на прямые и латентные (скрытые), т.к. такая классификация прежде всего отражает природу конституционной ответственности. В юридической литературе такой подход не является традиционным. В плане постановки проблемы следует отметить диссертационную работу Лебедева А.Н.¹³⁷, где конституционные обязанности субъектов федерации делятся на «прямые» и «косвенные». Очевидно, что само по себе разночтение терминов («латентные», «косвенные». «подразумеваемые») не имеют существенного значения. Важно другое - трудно согласиться с существом проблемы, изложенных в работе. Так, вызывает возражение утверждение автора о том, что по существу «косвенные обязанности» не могут быть отнесены к собственно конституционным обязанностям, поскольку в них отсутствует прямое, однозначное предписание субъекту РФ исполнять (соблюдать) определенные правила, что затрудняет их реализацию¹³⁸. Однако, в этом случае их нарушение не должно приводить к применению мер конституционной ответственности, что не соответствует практике Конституционного Суда РФ. В качестве примера Лебедев А.Н. рассматривает ч. 1 ст.78 Конституции РФ, где сказано, что «федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы...». Действительно, существует «скрытая» обязанность субъекта РФ не препятствовать созданию этих органов. Более того, не выполнение этой обязанности теоретически должно быть признано основанием для наступления конституционной ответственности. Полагаю, что «косвенные» или «латентные» обязанности, также как и прямые являются обязательными. В противном случае теряется смысл такого рода классификации, т.к. нельзя в одном ряду поставить обязанность и не обязанность.

Латентные или косвенные обязанности в отличие от прямых могут быть сформулированы лишь путем системного толкования нескольких конституционных норм и принципов. Особенностью «латентных» конституционных обязанностей является то, что они могут нарушаться при наличии формального соблюдения норм конституционного законодательства. Согласно ч.2 ст.3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Диссертант предлагает признать теоретически существование «латентной», «скрытой» обязанности органов государственной власти, должностных лиц как элемента их конституционно-правового статуса действовать в интересах народа в рамках конституционной безопасности, стабильности общества. Для обоснования этой научной идеи можно рассуждать следующим образом. Если федеральные органы государственной власти (Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание, Конституционный Суд РФ и.т.д.) при формальном соблюдении норм Конституции сознательно идут на развитие или на возникновение конституционного кризиса, то тем самым они нарушают конституционную обязанность представлять и защищать интересы народа, эффективно выполнять возложенные на них задачи, стремиться к согласованным действиям т.к. конституционно предусмотренные органы государственной власти ответственны перед народом за стабильность, за безопасность в обществе, за признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Например, латентной обязанностью всех органов государственной власти, должностных лиц можно признать соблюдение того политического соглашения, которое было достигнуто в сентябре 1998 г. в условиях глубокого кризиса власти, финансового кризиса, когда Правительство Российской Федерации, возглавляемое Кириенко С.В., добровольно ушло в отставку. Весной и осенью 1998 Государственная Дума дважды отказывала Президенту РФ в даче согласия на назначение председателя Правительства С.В. Кириенко и В.С. Черномырдина. Государственная Дума дала согласие в третий раз на назначение Кириенко С.В. Только конструктивная деятельность Президента РФ предотвратила тогда те негативные последствия, которые могли бы наступить. Президент РФ не стал настаивать на внесении кандидатуры В.Черномырдина на должность Председателя Правительства РФ и внес тогда в качестве компромиссного решения фамилию Примакова Е.М.. Те силы, которые после принятия политического соглашения, отказались от его выполнения, нарушили свою латентную (скрытую) обязанность способствовать конституционной безопасности и стабильности. Соответственно не выполнение такого рода договоренностей могло бы быть признано основанием для наступления конституционной ответственности, что целесообразно закрепить в законодательстве. Россия находилась в то время на грани необратимого кризиса власти, поэтому невыполнение политического соглашения теми, кто его подписал тождественно сознательному стремлению этих сил к углублению кризиса и соответственно - ослаблению конституционной безопасности. Представляется, что особенностью конституционно-правового статуса органов государственной власти, должностных лиц следует признать наряду с неприкосновенностью депутатов, членов Совета Федерации и других лиц их дополнительную обязанность предвидеть и отвечать за негативные последствия своих в ряде случаев формально правовых действий, но нарушающих конституционные принципы.

Следует признать, что отсутствует реальный механизм привлечения к конституционной ответственности за невыполнение «латентных» обязанностей, хотя в ряде случаев Конституционный Суд РФ признает конституционные обязанности, которые имеют «скрытый» характер. Одним из примеров является толкование статьи 107 Конституции Российской Федерации. Поводом к рассмотрению этого дела в открытом пленарном заседании 4 апреля 1996 года явились запросы Президента РФ, Государственной Думы, Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Статья 107 Конституции РФ устанавливает конституционную обязанность Президента в течение 14 дней с момента получения закона, подписать его, либо заявить об отказе в подписании и указать мотивы отказа, т.к. в Конституции сказано, что «Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его» (ч. 2 ст.107).

Такая обязанность Президента Российской Федерации, механизм ее реализации частично имеют «латентный» (скрытый) характер, т.к. до принятия соответствующего Постановления Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года¹³⁹ не было ясности в том, какие правовые последствия наступят и с чьей стороны должны быть произведены конкретные действия, если в указанный срок Президент РФ не подписал, но и не отклонил закон (распространенная тогда практика в России). Также не было понятно, могла ли Государственная Дума повторно рассматривать закон, понимая такие бездействия Президента РФ как отклонение закона.

В рамках проблемы «латентных» обязанностей следует поддержать предложение, высказанное в юридической литературе, о возможности преобразования Конституции Российской Федерации без изменения ее текста. Суть преобразования заключается в том, что органы государственной власти, должностные лица могут приобретать полномочия, прямо не закрепленные в тексте Конституции. Например, Палаты Федерального Собрания Российской Федерации приобрели полномочия по формированию ЦИК, а Совет Федерации – по назначению заместителя Генерального Прокурора Российской Федерации, Председателей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, принятию присяги судей Конституционного Суда Российской Федерации и.т.д.¹⁴⁰ Диссертант, признавая возможность преобразования Конституции Российской Федерации без изменения ее текста, считает необходимым закрепить законодательно механизм, процедуры приобретения такого рода полномочий, пределы преобразования Конституции РФ. В противном случае может быть создана реальная угроза для демократии и законности, причем аналогичная опасность существует и при реализации «латентных» конституционных обязанностей. Поэтому в рамках действующего законодательства только Конституционный Суд РФ может фиксировать «латентные» конституционные обязанности путем системного осмысления конституционных норм, принципов. Существование латентных обязанностей и приобретенных полномочий в результате преобразования Конституции РФ необходимо учитывать в процессе исследования и законодательного закрепления составов конституционных деликтов.