Глава II. Федеральное законодательство Российской Федерации о конституционной ответственности § 1. Система источников федерального законодательства о конституционной ответственности

В юридической литературе под источником конституционного права понимают нормативный акт, в котором содержатся конституционно-правовые нормы:⁸⁵ или различные формы выражения конституционно-правовых норм⁸⁶. Выделим два основных подхода к проблеме источников законодательства о конституционной ответственности. Один из них основан на признании источником конституционной ответственности исключительно Конституции РФ⁸⁷ или Федеральных конституционных законов. Представители другой точки зрения признают источником конституционной ответственности Конституцию РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, и другие источники конституционного права⁸⁸. В немногочисленных работах, посвященных проблеме источников конституционной ответственности, как правило, не различаются источники законодательства и источники правового регулирования конституционной ответственности, с одной стороны, и источники правового регулирования конституционной ответственности и источники конституционной ответственности, с другой стороны. Так, Овсепян Ж.И. источник правового регулирования конституционной ответственности и источник конституционной ответственности рассматривает как тождественные.⁸⁹ Полагаю, что источник конституционной ответственности как более широкое явление включает источники законодательства о конституционной ответственности и источники правового регулирования конституционной ответственности. Диссертант различает источники законодательства о конституционной ответственности (предмет настоящего исследования) и источники правового регулирования конституционной ответственности. Второе из названных выше понятий является более широким, чем первое. Так, решения Конституционного Суда РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры, акты палат Федерального Собрания и многое другое может относиться к источникам правового регулирования конституционной ответственности, но они не являются источниками законодательства о конституционной ответственности.

Под источниками законодательства о конституционной ответственности будем понимать законодательные формы выражения правовых норм, закрепляющих конституционные деликты, а равно отдельные его элементы, конституционные санкции и механизм их применения

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 4 апреля 2002 года признал, что регулирование мер федерального воздействия (речь идет о конституционных санкциях в отношении законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации) и механизма их реализации, представляет собой «конституционно обусловленный комплексный правовой институт, нормативная база которого включает в себя как положения Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», так и соответствующие положения ряда федеральных конституционных законов и федеральных законов, устанавливающие основания применения этих мер»⁹⁰.

Анализ названного выше Постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 года позволяет решить научную проблему - признать федеральные законы источником законодательства о конституционной ответственности. Однако некоторые юристы продолжают оспаривать возможность включения в федеральный закон норм, регулирующих конституционные санкции, считая, что конституционными санкциями следует считать санкции, предусмотренные только в самой Конституции⁹¹. Диссертант признает источниками законодательства о конституционной ответственности Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы РФ о поправках к Конституции РФ (последний вид законов утвержден Постановлением Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г.).

Доказательством самостоятельности того или иного вида юридической ответственности является, как было уже отмечено, наличие структуры, в которую входят субъекты ответственности, основания ее наступления (преступление, административный проступок, гражданско-правовой деликт, дисциплинарный проступок), система санкций, и также особый порядок их реализации. Соответственно необходимо законодательство, закрепляющего названные элементы конституционной ответственности, наличие которых особенно важно для доказательства самостоятельности конституционной ответственности как вида юридической ответственности.

Выделить особый вид ответственности - это значит четко заявить об этом в законах, установить составы правонарушений, систему применяемых за них санкций, особый порядок, специальное производство по применению этих санкций. Говорить о наличии или отсутствии в России того или иного вида юридической ответственности следует прежде всего на основе анализа законодательства и практики ее реализации. Российское законодательство не использует понятие «конституционная ответственность» хотя в решениях Конституционного Суда Российской Федерации понятие «конституционная ответственность» не раз употреблялось.

В юридической литературе отметили, что «1999-2000 годы можно без преувеличения определить как период «бума» в расширении сферы конституционной ответственности».⁹² Следует согласиться с мнением Витрука Н.В. в том, что сейчас идет активный процесс формирования института конституционной ответственности в российской правовой системе.⁹³ Следует подчеркнуть, что диссертант не ставит своей задачей доказать наличие или отсутствие института конституционной ответственности. В тоже время важно отметить наличие в юридической литературе разных подходов к этому вопросу. В частности, существует точка зрения, что нормы, регулирующие конституционную ответственность, наряду с конституционным контролем и надзором может быть отнесена к институту правовой охраны Конституции.⁹⁴ В любом случае остаются пробелы в процессе законодательного закрепления конституционных санкций, механизма их применения и составов конституционных деликтов, на чем следует остановиться более обстоятельно.

Отнесение санкций к той или иной отрасли права зависит не от их названия, а, прежде всего, от того, исполнение нормы какой отрасли права они непосредственно обеспечивают⁹⁵. Это верно, но недостаточно. Если признать только этот критерий выделения санкций, то можно будет говорить о семейных, земельных, уголовных и иных отраслевых санкциях. Необходимо учитывать то, что некоторые отрасли своими санкциями охраняют многие правоотношения. Например, административные санкции охраняют и трудовые, и финансовые, и конституционные и иные правоотношения. Соответственно, конституционные нормы обеспечиваются санкциями разных отраслей права: уголовным, административным, гражданским, а не только конституционным правом. Очевидно, что уголовные и иные отраслевые меры воздействия за нарушение конституционных норм, хотя они и направлены на защиту Конституции, не относятся к мерам конституционной ответственности. Поэтому важно знать, какая отрасль права устанавливает санкции, нормы какой отрасли они защищают, к какому виду принуждения они принадлежат. Необходимо учитывать развитость конституционно-правовых отношений, их характер и особенности юридических обязанностей, нарушение которых влечет наступление неблагоприятных правовых последствий.

Таким образом, судить о наличии или отсутствии конституционной ответственности следует на основе анализа комплекса факторов (конституционных деликтов, конституционных санкций и.т.д.), одновременное наличие которых должно найти соответствующее законодательное оформление. Другим фактором, свидетельствующим о существование или отсутствие в стране конституционной ответственности является, как известно, законодательное закрепление механизма реализации конституционной ответственности, неразвитость которого очевидна. Более того, практика его редкого применения (попытка начать процесс «импичмента» Президента РФ Ельцина Б.Н. в мае 1999 г.) позволяет сделать вывод о необходимости совершенствования процедур применения мер конституционной ответственности. Компания против Б.Н.Ельцина лишний раз свидетельствует также о том, что даже некоторые элементы юридического механизма реализации конституционной ответственности Президента РФ используются как средство политической борьбы, а не как способ обеспечения законности, в рамках которой только и может существовать институт конституционной ответственности. Представляется, что Россия созрела для того, чтобы на основе современной концепции конституционной ответственности, продолжая совершенствовать действующее законодательство, создать систему источников законодательства о конституционной ответственности, закрепив в нем конституционные санкции, механизм их применения, составы конституционных деликтов. Только в этом случае можно будет без каких либо оговорок сказать, что в России конституционная ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности.

Формальным доказательством наличия или отсутствия в России конституционной ответственности является, как уже было отмечено выше, факт закрепления основных ее составляющих в законодательстве: санкции, механизм их применения, составы конституционных деликтов. Речь должна идти о наличии в российском законодательстве, прежде всего, составов конституционных деликтов. На сегодняшний день в России начался процесс их формирования, что нашло соответствующее отражение, прежде всего, в юридической литературе, содержащий анализ конституционных деликтов⁹⁶. Однако на практике процесс формирования института конституционной ответственности, составов конституционных деликтов усложняется следующими факторами.

Парадоксально, но зачастую реализация конституционной ответственности осуществляется при неполном наборе элементов состава правонарушения. Так, конституционной санкцией, закрепленной в Конституции РФ (ст.117) и в Федеральном конституционном законе «О Правительстве» является отставка Правительства РФ. Наряду с конституционной санкцией субъект очевиден, но объективная сторона данного деликта в законодательстве отсутствует, т.к. основания для применения мер конституционной ответственности к Правительству РФ законодательно не закреплены. Это затрудняет процесс различения политической и конституционной ответственности т.к. последняя должна наступать, по мнению диссертанта, только на основании признания наличия в действиях (бездействиях) субъекта права состава конституционного деликта.

Другой пример: ст.38 Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ» гласит, что «члены правительства Российской Федерации обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, в порядке, определенном регламентами палат». Фактически налицо конституционная обязанность членов Правительства РФ, конкретизирующая в иных частях ст.38 данного Закона, налицо субъект ответственности, а конституционная санкция отсутствует, т.к. невыполнение данной конституционной обязанности не влечет мер конституционного воздействия для членов Правительства РФ».

. Трудно себе представить, чтобы основания уголовной, к примеру, ответственности и ее санкции были расположены в разных законодательных актах. В тоже время такой разнобой характерен для конституционной ответственности, что является дополнительным аргументом для обоснования вывода о необходимости четкого выделения системы источников законодательства о конституционной ответственности.

Особенностью конституционных санкций следует признать их возможность быть одновременно как санкциями, так и не санкциями. Например, отмена регистрации кандидатов не признается Конституционным Судом РФ и не должно признаваться санкцией, если она наступает на основании того, что у кандидата нет пассивного избирательного права. В тоже время отмена регистрации по другим основаниям признается Конституционным Судом РФ мерой ответственности (конституционной санкцией) за нарушение конституционного законодательства, что закреплено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2000 г. № 7-П «По делу о проверке положений п. 11 ст. 51 ФЗ от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ².

Выделим особенности источников законодательства о конституционной ответственности, которые следует признать их недостатками, названных, частично, выше.

1. Конституционная ответственность в отличие от других видов юридической ответственности закреплена в Конституции РФ и в законах весьма фрагментарно, что создает впечатление об отсутствии законодательно закрепленной конституционной ответственности⁹⁷.

2. В отличие от иных составов правонарушений состав конституционного деликта в законодательстве часто закреплен в неполном объеме, когда, к примеру, отсутствуют санкции за невыполнение конституционных обязанностей или предусмотрены санкции без конкретных оснований. Это создает иллюзию отсутствия состава конституционного деликта, хотя при наличии политической воли такого рода «усеченной» деликт может реализовываться.

3. Можно назвать и третью особенность источников законодательства о конституционной ответственности. Речь идет о закреплении некоторых элементов конституционного деликта в законодательстве иных отраслей права, что вполне объяснимо отсутствием в полной мере соответствующего конституционного законодательства. Следует признать, что иногда финансовое, административное и иное отраслевое законодательство замещает конституционное законодательство в области конституционной ответственности. Конституционное законодательство, содержащее составы конституционных деликтов, относится к законодательству о конституционной ответственности, но это только часть источников. Другая ее часть порой находится, как это не парадоксально, за пределами традиционно конституционного законодательства. Например, Бюджетный кодекс РФ предусматривает санкции к нарушителям бюджетной дисциплины, что в ряде случаев следует считать конституционными санкциями. Согласно ст.273 Бюджетного Кодекса РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ и уставом муниципального образования законодательный (представительный) орган субъекта РФ, орган местного самоуправления вправе возбудить процедуру выражения недоверия соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, отзыва выборных должностных лиц субъектов РФ, органов местного самоуправления, привлечения к иным формам ответственности исполнительного органа либо его должностных лиц в связи с отклонением им отчета об исполнении бюджета по мотивам несоответствия исполнения бюджета утвержденному закону (решению) о бюджете.

Как уже отмечалось в юридической литературе, существуют некоторые “пограничные” законы, относящиеся как к конституционному, так и к иному отраслевому законодательству. Другими словами, нормы, к примеру, бюджетного законодательства, регулирующие меры конституционной ответственности, относятся и к конституционному, и к финансовому праву, т.к. санкции носят государственно-правовой характер, а основанием их применения является бюджетное правонарушение. Такая ситуация создает трудности в разграничении, допустим, конституционной, финансовой, гражданской ответственности, что недопустимо. Поэтому необходимо не только определить систему источников законодательства о конституционной ответственности, их иерархию, но и внести в нее соответствующие изменения.

Диссертант считает важным постепенно совершенствовать законодательство, регулирующее конституционную ответственность. В настоящее время целесообразно продолжать вносить единичные изменения в законодательство, регулирующего конституционную ответственность того или иного субъекта конституционной ответственности. Нельзя исключить ситуацию, при которой в перспективе возможно будет принять ФКЗ «О конституционной ответственности», который мог бы функционировать наряду с законами, предусматривающими меры конституционной ответственности к тем или иным субъектам конституционной ответственности. Названный закон важен прежде всего для того, чтобы выделить конституционную ответственность в качестве вида юридической ответственности. ФКЗ «О конституционной ответственности» может быть принят, вероятно, на основе новой Конституции РФ, что диссертант считает пока преждевременным событием. На основе анализа действующего законодательства и с учетом научного прогнозирования тенденций его развития нельзя исключить возможности преобразования ФКЗ «О конституционной ответственности» в кодифицированный акт, направленный прежде всего на формирования единого правового пространства, системности правовой системы в области конституционной ответственности, но это предложение диссертанта носит долгосрочно стратегический характер.

Очевидно, что в настоящий момент, когда отсутствуют даже статутные, единичные законы о конституционной ответственности, нереально говорить о каких-либо кодифицированных актах. Поэтому можно предложить совершенствовать конституционное законодательство следующим образом. Во-первых, целесообразно внести изменения в действующие законы. Так, в ФКЗ «О Правительстве РФ», прежде всего, необходимо конкретизировать основания его отставки, предусмотреть меры конституционной ответственности за ненадлежащее исполнение полномочий членов Правительства РФ. Также следует закрепить процедуры и механизм выражения не доверия членам Правительства РФ, используя при этом положительный опыт других государств. Следует признать, что в законодательстве не определены и не выделены те конституционные обязанности (полномочия) членов Правительства РФ, невыполнение которых могло бы быть признано основанием применения к ним мер юридической конституционной ответственности. Критерием отбора должны стать степень опасности для общества, для народа ненадлежащего исполнения этих обязанностей, которые должны быть сформулированы не так неопределенно, как это сделано в действующем законодательстве. Например, такие формулировки как «Правительство РФ руководит работой федеральных министерств ......... и контролирует их деятельность» (ст.12); «организует реализацию внутренней и внешней политики РФ» (ст.13); «прогнозирует социально-экономическое развитие РФ» (ст.14) и некоторые другие положения ФКЗ «О Правительстве РФ» создают сложности при оценке деятельности Правительства РФ и требуют их конкретизации в законе по следующей схеме: полномочие, процедуры, ответственность. В противном случае создается законодательная основа и для безответственного поведения членов Правительства РФ и для произвольного применения к ним мер конституционной ответственности.

Во-вторых, целесообразно разработать и принять Федеральный конституционный закон «О Президенте РФ» с целью конкретизации его конституционных полномочий и закрепления конкретных конституционных деликтов и мер ответственности. Прежде всего, в ФКЗ «О Президенте РФ» следует закрепить конституционный механизм отрешения Президента РФ от должности, восполнив при этом пробелы Конституции РФ по этому вопросу. В существующей на страницах юридической литературы дискуссии о возможности принятия федеральных конституционных законов, прямо не предусмотренных в тексте Конституции РФ, диссертант придерживается позиции о признании такого рода возможности. Существенным аргументом против принятия ФКЗ «О Президенте РФ» является решение Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ. Действительно, Конституционный Суд РФ отметил, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ, что фактически только воспроизводит текст части 1 ст. 108 Конституции РФ. В тоже время Конституционный Суд РФ в том же Постановлении от 31 октября 1995 г. признал иные требования к ФКЗ, который своей юридической природе принимается во исполнении Конституции РФ, не может изменять ее положений. Поэтому представляется допустимым принятия ФКЗ «О Президенте РФ» при условии, что этот закон не будет изменять текст Конституции РФ.

В-третьих, необходимо ускорить принятие Федерального закона «О процедурах преодоления разногласий и разрешение споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» (прошел 3-е чтение в Государственной Думе в июне 1999 г.), Федерального закона «Об обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ, Конституции РФ и Федеральным законом» (прошел 1-ое чтение в Государственной Думе в январе 1999 г.) и других законов, направленных на реализацию мер конституционной ответственности.

В-четвертых, с целью укрепления законности и принципов демократии следует внести ряд изменений в действующее конституционное, в том числе и в избирательное законодательство, регулирующее конституционную ответственность граждан, общественных объединений с целью устранения любых неопределенностей в процессе применения конституционных санкций к гражданам и их объединениям и фактов безответственности органов государственной власти, должностных лиц, нарушения законности, к примеру, еще в процессе выборов. До сих пор не исключена ситуация, когда депутатом Федерального Собрания РФ можно выбрать лиц, имеющих судимость. Стало правилом, когда соблюдение требования о не совмещение занятия государственной должности и участия в избирательной кампании осуществляется не путем оставления должности, а путем фикции - ухода на определенное время в отпуск⁹⁸.

Диссертант считает, что закрепление в законодательстве института конституционной ответственности зависит сейчас в основном от субъективного фактора, политической воли, т.к. в России объективные факторы для этого уже сложились. Тот факт, что наряду с традиционными видами юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой) существует конституционная ответственность, требует по аналогии признания возможности разработки и принятия в перспективе соответствующего законопроекта как комплексного источника «нового» вида юридической ответственности, своеобразного «конституционного кодекса РФ», который бы конкретизировал нормы Основного закона. Очевидно, что для принятия своеобразного конституционного кодекса в области конституционной ответственности необходима система условий, создание которых требует времени. В настоящее время принцип разделения властей не сбалансирован, что мешает законодательному обеспечению применения мер конституционной ответственности органов государственной власти, должностных лиц в полном объеме. Поэтому только в плане научного прогноза можно поставить вопрос о разработке ФКЗ, включающего все составы конституционных правонарушений, предусматривающего не только основания, но и субъекты ответственности, санкции за невыполнение конституционных предписаний, а равно механизм реализации конституционной ответственности, что и будет предметом правового регулирования ФКЗ «О конституционной ответственности», необходимость принятия которого обосновывается в настоящей диссертации в рамках прогнозирования тенденций совершенствования конституционного законодательства о конституционной ответственности.

В ряде случаев возможна лишь отсылка в предлагаемом федеральном конституционном законе к иному источнику, что позволит оставить последний в своей системе координат (речь идет как об отсылке к конституционному законодательству, так и об отсылке к иным отраслям российского законодательства). Тогда проблема разбросанности элементов конституционной ответственности будет снята. Два вышеназванных вида отсылок в Федеральном конституционном законе «О конституционной ответственности» существенно отличаются друг от друга, т.к. отсылка к конституционному законодательству оставляет закон, содержащий нормы конституционной ответственности в системе источников законодательства о конституционной ответственности. Совершенно иные последствия должны наступать в случае отсылки к бюджетному, гражданскому законодательству. Во-первых, в ФКЗ «О конституционной ответственности» следует повторить санкции, содержащие в этих законах, т.к. они будут относиться к конституционным правонарушениям. Во-вторых, в случае такого рода отсылки нормы не конституционных отраслей законодательства в этом случае не будут входить в систему источников законодательства о конституционной ответственности. Принятие предлагаемого ФКЗ в перспективе позволило бы устранить недостатки и восполнить пробелы российского законодательства в сфере конституционной ответственности и, прежде всего, – ликвидировать фрагментарность закрепления в законодательстве института конституционной ответственности.

В проекте федерального конституционного закона «О конституционной ответственности» можно было бы предложить конкретизировать некоторые нормы Конституции Российской Федерации, в частности:

- п. 4 ст.3 Конституции о преследовании по Федеральному закону захвату власти или присвоения властных полномочий;

- ст.93 Конституции об отрешении от должности Президента РФ;

- п. 2 ст.117 об основаниях отставки Правительства;

- ст.42 Конституции об экологических правонарушениях, когда субъектом ответственности является государство в целом;

- ст.53 Конституции о праве каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственности власти или их должностных лиц и др.

Так, целесообразно было бы использовать следующую формулировку конституционного деликта с целью конкретизации ст.53 Конституции РФ: «Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате невыполнения взятых на себя конституционных обязательств со стороны государства (не издание нормативного правового акта и т.д.) подлежит возмещению Российской Федерацией в полном объеме независимо от наличия вины». Таким образом, наряду с гражданско-правовой ответственностью (ст.16 ГК РФ) была бы признана конституционная ответственность государства, когда нарушение норм Основного закона создает угрозу стабильности Конституции. Другими словами, меры конституционной ответственности будут направлены на защиту Конституции. РФ.

Важно законодательно не только закрепить перечень конкретных полномочий (обязанностей) Президента РФ, Правительства РФ, Государственной Думы РФ, Совета Федерации Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ, федеральных органов исполнительной власти, но и механизм применения мер конституционной ответственности. Прежде всего, следует законодательно закрепить составы конституционных деликтов и конституционные санкции.

В 1998-1999 годах Президент РФ 4 раза отправлял в отставку Правительство РФ. Злоупотреблением правом принятия решения об отставке Правительства РФ следует признавать и закрепить в ФКЗ «О конституционной ответственности» систематическое принятие решения Президентом РФ об отставке Правительства РФ (более чем 1 раз в течение 6 месяцев), либо отставка Правительства РФ при отсутствии в деятельности Правительства РФ законодательно закрепленных оснований для такой отставки, если они соответственно будут прописаны в законодательстве. В случае, если Президент РФ злоупотребляет своим правом принятия решения об отставке Правительства РФ, закрепленного в ч.2 ст.117 Конституции РФ, то это право может быть ограничено на срок до шести месяцев с момента признания Верховным судом РФ факта злоупотребления этим правом.

Очевидно, что предлагаемые диссертантом законодательные новеллы не могут быть реализованы самостоятельно, а только в рамках системного совершенствования конституционного законодательства, в том числе, регулирующего процедуры применения мер конституционной ответственности и на основе принятия новой Конституции РФ, что диссертант считает стратегической задачей.

Как уже было отмечено выше, необходимо совершенствовать механизм отрешения от должности Президента РФ по следующим направлениям:

- следует определить возможность повторного выдвижения обвинения;

- необходимо слова «обвинение в совершении иного тяжкого преступления» в ст.93 Конституции РФ заменить на слова «обвинение в совершении иных уголовных преступлениях»;

- целесообразно процедуру отрешения от должности Президента РФ распространить на всех должностных лиц федеральных органов государственной власти.

Сейчас особенно трудно выделить конституционную ответственность в тех случаях, когда неблагоприятные последствия содержатся как в Основном законе, так и в отраслевом законодательстве.

Например, п. 4 ст.3 Конституции РФ гласит, что «захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону». Уголовный кодекс РФ предусматривает ответственность в виде лишения свободы от 12 до 20 лет за насильственный захват власти или насильственное удержание власти⁹⁹. Следовательно, порядок привлечения лиц к уголовной ответственности не вызывает никаких сомнений в ее необходимости. Что касается конституционной ответственности, то ответить положительно на вопрос о ее наличии гораздо сложнее. Отсутствует федеральный закон, который бы регулировал отношения по привлечению субъекта права к конституционной ответственности за захват власти или присвоение властных полномочий. Поэтому необходим соответствующий федеральный закон, конкретизирующий названное положение части 4 ст.3 Конституции, где бы были ответы на следующие вопросы: что такое присвоение и захват власти; как их различать, какой орган правомочен признать факт присвоения и захвата власти, какие права имеет при этом народ?

Следует признать, что власть умышленно уходит от конкретизации ч.4 ст.3 Конституции РФ об ответственности власти в действующем законодательстве, хотя на стадии разработки проектов Конституции РФ появлялась запись о том, что народ имеет право выступить против власти. Есть сторонники и противники признания права народа на сопротивление. Последние опасаются того, что любые выступления против власти в таком случае, в том числе и вооруженные, будут признаны конституционными.

Народ является субъектом конституционных правоотношений, в которых обязанной стороной выступают органы государственной власти, должностные лица, на которых должен распространяться запрет захвата власти. Власть - это временная власть, т.к. народ передает государству, органам государственной власти, должностным лицам не саму власть, и право на власть. Правовой формой легитимности (законности) власти могут быть только свободные выборы и референдум. В противном случае речь должна идти об узурпации власти, сопротивление которой - закономерное право народа¹⁰⁰. Исходя из этого, для обеспечения конституционной законности важно конкретизировать ст.4 Конституции, перечислив случаи, при которых народ имел бы право на сопротивление незаконной власти, иначе граждане могут произвольно толковать данную конституционную норму, учитывая ее прямой характер действия. Следует учесть и зарубежный опыт. Так, согласно ст. 20 Основного закона ФРГ все немцы имеют право на сопротивление любому, кто предпримет попытку устранить конституционный строй ФРГ.

Другой пример. Российское законодательство устанавливает юридическую ответственность за экологическое правонарушение на основе Конституции РФ. Согласно ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию об ее состоянии и право на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Данная норма, с одной стороны, закрепляет конкретное конституционное право каждого, а с другой стороны, устанавливает ответственность перед каждым, кто пострадал от экологического правонарушения. В юридической литературе высказано мнение о том, что субъектом данного вида ответственности являются должностные лица и граждане (несут дисциплинарную, административную, гражданско-правовую, уголовную ответственность, либо предприятия, учреждения, организации, несущие административную и гражданско-правовую ответственность), с чем трудно согласиться в полной мере, т.к. в данном перечне отсутствует конституционная ответственность. Конституция РФ является источником всех видов юридической ответственности, т.к. закрепляет для них основные положения, которые конкретизируются в отраслевом законодательстве, включая конституционное законодательство. Что касается экологических правонарушений, то конституционные нормы конкретизируются прежде всего в экологическом законодательстве, а конкретные меры ответственности включены в административное, уголовное, гражданское законодательство соответственно. Как правило, экологизированные нормы уголовного права, административного права и т.д. включаются в экологическое право.¹⁰¹

Ведущая роль конституционного права проявляется в том, что оно обеспечивает согласованность всех других отраслей права, в том числе целостность восприятия юридической ответственности. Кроме того, конституционные нормы оказывают регулирующее воздействие на конкретные отраслевые отношения, в том числе, и в области юридической ответственности. Фактически названная выше ст. 42 Конституции РФ в системном осмыслении ее со ст. 18 Конституции РФ (непосредственно действующий характер прав и свобод человека и гражданина) означает обязанность государство в лице законодательных органов включать в отраслевое законодательство конкретные меры юридической ответственности за экологическое правонарушение. В противном случае каждый, кто пострадал от экологических катастроф, должен иметь право требовать от государства возмещение ущерба. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 1 декабря 1997¹⁰² отметил, что праву каждого на благоприятную окружающую среду, провозглашенному в ст. 42 Конституции РФ, корреспондирует обязанность государства принять достаточные меры для защиты природы и людей при радиационных авариях и катастрофах, причем комплекс льгот и компенсаций, устанавливаемых государством, могут выходить за пределы возмещения ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Речь идет не о гражданско-правовой, а о конституционной ответственности государства за экологические правонарушения, о критериях разграничения которых, содержащихся в позициях Конституционного Суда РФ, было сказано выше.

Не выполнение названной конституционной обязанности является основанием для поступления конституционной ответственности государства, когда лицо, пострадавшее от экологического правонарушения вправе требовать от государства (и не от конкретного должностного лица или органа) возмещение убытков, причем механизм их возмещения должен быть максимально эффективным и доступным для граждан.

Конституционная ответственность должна наступать на основании совершении субъектом конституционной ответственности конституционного деликта, состав которого и, прежде всего, его объективная сторона (невыполнение конституционной обязанности, злоупотребление конституционными правами) не всегда ясно сформулирована в Конституции РФ. Поэтому необходимо осуществлять системный анализ конституционных норм, что и выполняет Конституционный Суд РФ. Его правовые позиции в области конституционной ответственности могут быть использованы как при внесения изменений в действующее конституционное законодательство, так и при разработке ФКЗ «О конституционной ответственности», в котором целесообразно закрепить названные позиции Конституционного Суда РФ.

Таким образом, общий характер конституционных норм является еще одним аргументом в пользу принятия целого ряда Федеральных законов, регулирующих конституционную ответственность для конкретизации норм Конституции, в частности, для конкретизации основания привлечения к конституционной ответственности. Особенности характера Конституции РФ, ее конституционных норм не позволяют ей в полной мере регулировать отношения в области конституционной ответственности. Конституция РФ, например, не может содержать все процедуры, обеспечивающие реализацию конституционной ответственности. Поэтому особенно важно в перспективе принять ФКЗ «О конституционной ответственности», где необходимо, в частности, закрепить органы и перечень должностных лиц, которые правомочны решать вопросы о привлечении субъекта права к конституционной ответственности.

Научное предложение диссертанта о необходимости принятия ФКЗ «О конституционной ответственности», выдвинутое им еще в 1996 году в процессе научного обсуждения и в 1997году в научной статье, поддерживают такие юристы как Авакьян С.А., Василевич А.О., Кутафин О.Е., Матузов Н.М., Полянский В.В. Однако Кутафин О.Е. не считает, к примеру, необходимым за нарушение конкретной конституционной нормы вводить меры конституционной ответственности в случае, если уже предусмотрена уголовная ответственность как более эффективная мера. Так, повторим, что в соответствии с ч.4 ст.3 Конституции РФ «захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону». Кутафин О.Е. полагает, что за действия, направленные на насильственный захват власти или насильственное удержание власти было бы нелепо ограничиться аннулированием юридических результатов этих действий, с чем трудно согласиться в полной мере. Действительно предусматривать только меры конституционной ответственности не всегда целесообразно, но об этом диссертант и не говорил никогда. Речь шла только о необходимости законодательного закрепления возможности применения и мер конституционной ответственности, и мер уголовной ответственности за захват власти. Уголовный кодекс РФ предусматривает ответственность за насильственный захват власти или насильственное удержание власти. Наряду с этим необходимо законодательно закрепить и меры конституционной ответственности. Аналогичный конституционный деликт должен отличаться от состава уголовного преступления. В предлагаемом законопроекте целесообразно как уже было отмечено выше, конкретизировать положение ч.4 ст.3 Конституции РФ, ответив на следующие вопросы:

– что означает присвоение и захват власти, чем они различаются;

– какие органы государственной власти, их должностные лица являются субъектами данного деликта, т.к. они не будут полностью совпадать с субъектами соответствующего уголовного преступления;

– какие меры ответственности должны быть предусмотрены;

– какой государственный орган мог бы признавать факт присвоения или захвата власти.

Противники необходимости принятия ФКЗ «О конституционной ответственности» выдвигают следующие аргументы. Прежде всего, они настаивают на том, что конституционные санкции и конституционные деликты могут быть закреплены только в Конституции РФ и надо вносить соответствующие поправки в Конституцию РФ¹. Диссертант не исключает возможности при проведения конституционной реформы более полно отразить в Конституции РФ конституционную ответственность, но необходимость дальнейшей конкретизации конституционных норм в законодательстве все равно останется в силу общего характера конституционных норм. Соответственно п. 2 ст.15 Конституции РФ целесообразно будет дополнить следующим содержанием: «За нарушение Конституции РФ государство, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, несут ответственность в соответствии с федеральным конституционным законом». Однако сейчас, в рамках существующей Конституции РФ другие ученые (Авакьян С.А., Колосова Н.М.) считают возможным законодательно закрепить конституционные санкции, даже если они отсутствуют в Конституции РФ. Важно еще раз отметить, что Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 04.04.2002 г. уже признал такую возможность. Причем речь шла даже не о Федеральных конституционных законах, а о федеральных законах.

Другим аргументом против возможности принятия кодифицированного акта можно рассматривать предложение некоторых юристов о необходимости признания норм конституционной ответственности элементом конституционного статуса субъектов конституционно-правовых отношений.¹⁰³ Поэтому вполне закономерно нормы, регулирующие конституционную ответственность включать в законы, определяющие конституционный статус каждого из субъектов конституционных правоотношений. Действительно, в современных условиях с этим следует согласиться. Однако в плане научного прогнозирования нельзя исключить ситуацию, при которой можно будет принять сначала ФКЗ «О конституционной ответственности» и в дальнейшем преобразовать его в кодекс РФ. Кодекс – это систематизированный акт, принимаемый по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, требующим единообразного регулирования. Кодекс должен содержать всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Кодекс полно и всесторонне, подробно и непосредственно регулирует определенную сферу общественных отношений. Он имеет широкую область применения, т.к. объединяет нормы всех основных институтов отрасли.¹⁰⁴ ФКЗ «О конституционной ответственности» может объединить составы конституционных деликтов разных субъектов конституционных правоотношений, конституционные санкции и механизм их применения. Наряду с обозначенным предметом правового регулирования диссертант предлагает следующую структуру ФКЗ « О конституционной ответственности».

Раздел I. Общие положения

ст.1 Цель Закона

ст.2 Правовая основа

ст.3 Понятие конституционной ответственности

ст.4 Основания наступления конституционной ответственности

ст.5 Субъекты конституционной ответственности

Раздел II. Ответственность государства

Раздел III. Ответственность федеральных органов государственной власти

Раздел IV. Ответственность органов местного самоуправления

Раздел V. Ответственность должностных лиц

Раздел VI. Ответственность членов Совета Федерации, депутатов

Раздел VII. Ответственность субъектов Российской Федерации

Раздел VIII. Механизм реализации конституционной ответственности.

Следует признать сложность согласования как ФКЗ «О конституционной ответственности», так и Кодекса РФ «О конституционной ответственности» с другими законами, и, прежде всего – с федеральными конституционными законами. Например, нормы ФКЗ «О Правительстве РФ» должно быть взаимоувязаны с нормами предлагаемого закона. В случае пересечения некоторых аспектов их предметов правового регулирования целесообразно использовать соответствующие отсылки прежде всего на ФКЗ или на Кодекс РФ «О конституционной ответственности, т. к. именно здесь должны быть сгруппированы составы конституционных деликтов для всех органов государственной власти, их должностных лиц, в том числе и для Правительства РФ и членов Правительства РФ. Это снимет проблемы и те разногласия, которые возникают при отграничении конституционных деликтов от иных составов правонарушений.

Предлагаемый Кодекс РФ мог бы занять такое же место в системе конституционного законодательства, регулирующее конституционную ответственность, какое Гражданский Кодекс РФ занимает в системе гражданского законодательства. Следует в Кодексе РФ «О конституционной ответственности» закрепить, что в случае противоречия норм ФКЗ «О Правительстве РФ» и иных Федеральных конституционных законов, Федеральных законов Кодексу РФ «О конституционной ответственности» действуют нормы настоящего закона в части норм, регулирующих конституционную ответственность.

Что касается механизма реализации конституционной ответственности, то целесообразно использовать, прежде всего, уже существующие структуры, правомочные привлекать лицо к конституционной ответственности, внося при необходимости изменения и дополнения в действующее законодательство (Гражданско-процессуальный кодекс РФ, Федеральный конституционный закон РФ «О Конституционном суде РФ и т.д.). В то же время можно предложить учредить новые государственные органы в рамках совершенствования механизма реализации конституционной ответственности.

Федеральный конституционный закон РФ «О конституционной ответственности», равно как и кодекс РФ «О конституционной ответственности» призваны установить гарантии, препятствующие использованию мер конституционной ответственности в качестве средства политической борьбы, а равно гарантии против возможных злоупотреблений тех органов, которые будут принимать решение о привлечении субъектов права к конституционной ответственности. Следовало бы установить правило - предупреждения о привлечении к конституционной ответственности и тем более само применение мер воздействия может быть вынесено только при условии наличия заключений иных инстанций, решающих вопрос только о наличии или отсутствии в действиях субъекта права конституционного деликта. Поэтому целесообразно учредить новый орган, правомочный участвовать в названном процессе привлечения субъектов конституционных правоотношений к конституционной ответственности, принимая при этом соответствующее решение. Представляется возможным законодательно закрепить создание «политического трибунала» (конституционного трибунала). Этот институт для нас относительно новый, название условное.

В Польше, например, он называется Государственным трибуналом¹⁰⁵. В Польше Государственный Трибунал избирается Сеймом на срок действия полномочий парламента. В Трибунал, председателем которого в силу занимаемой должности является Первый Председатель Верховного Суда, не могут быть избраны члены парламента. Решения Трибунала обжалованию не подлежат. В том случае, если Государственный Трибунал признает обвиняемого виновным, он может назначить различные наказания: лишение активного и пассивного избирательного права, запрет занимать определенные должности, лишение государственных наград и почетных званий. Он также выносит решение о том, отстранить ли обвиняемого от должности. В случае уголовного обвинения Трибунал правомочен также применять виды наказаний, установленные Уголовным Кодексом. В особых обстоятельствах Трибунал может объявить подсудимого виновным, не назначая при этом наказания¹⁰⁶.

Опыт других стран бесспорно важен, но его следует применять с учетом российских особенностей и правовых реалий. В условиях не сформировавшихся в полном объеме институтов демократии в некоторых случаях важно разделить по разным органам процесс привлечения к конституционной ответственности органов государственной власти, их должностных лиц, когда одна «инстанция» правомочна будет решать только вопрос о виновности или невиновности лица, которому предъявлено обвинение. Другая «инстанция» должна определять только меру ответственности. Этим и определяется необходимость учреждения такого государственного органа, как Конституционный (политический) Трибунал, который бы в отличие от Конституционного Суда РФ исследовал бы как фактические обстоятельства, так и вопросы права и который принимал бы решение о наличии или об отсутствии в деятельности органов государственной власти, их должностных лиц состава конкретного конституционного деликта или применял бы конституционные санкции в тех случаях, если другой орган уже решил вопрос о наличии в действиях (бездействиях) субъекта правоотношений состава конституционного деликта.

Очевидно, что Федеральный конституционный закон РФ «О конституционной ответственности», предложенный выше, призван регулировать ответственность прежде всего властных структур (органов государственной власти, должностных лиц), т.к. проблема лишений и ограничения прав и свобод граждан, их объединений имеет иной характер законодательного оформления и требует более серьезного изучения в форме иного научного исследования

Избирательное законодательство достаточно подробно освещает проблему ограничения избирательных прав, что является в ряде случаев мерой наступления конституционной ответственности. Очевидно, что порядок отмены регистрации кандидата, последствия этого и многое другое должно находиться в системе избирательного законодательства. В тоже время нормы избирательного законодательства регулируют и конституционную ответственность, что требует включить их в систему источников законодательства о конституционной ответственности. Если предположить принятие единого законодательного акта, регулирующего все виды конституционных правонарушений для граждан и их объединений, то целый ряд норм будут отсылочными, что ставит под сомнение возможность принятия такого рода акта. Поэтому при выборе формы систематизации нормативных актов, регулирующих конституционную ответственность граждан и их объединений, целесообразно будет использовать не кодификацию, а консолидацию или инкорпорацию.

Для инкорпорации избирательного законодательства, регулирующего конституционную ответственность, палаты Федерального Собрания РФ могли бы в перспективе выпускать официальное собрание, включающее все нормы, регулирующие конституционную ответственность граждан, их объединений, при этом сохраняя их содержание. Кроме того, в собрание можно было бы включить все решения Конституционного Суда РФ, содержащие правовые позиции по проблеме конституционной ответственности граждан и объединений, что позволит систематизировать все источники правового регулирования по этому вопросу.

Итак, необходимо постепенно совершенствовать конституционное законодательства в области конституционной ответственности.