§ 4. Ответственность субъектов Российской Федерации за нарушение Федерального конституционного законодательства

В федеративном государстве самостоятельным субъектом юридической ответственности является субъект федерации в целом, т.к. он вступает в правоотношения с иными субъектами права (иными субъектами РФ, местным самоуправлением, гражданами, федеральными органами государственной власти и др.).

При взаимодействии субъекта федерации и федеральных органов государственной власти возникают конституционные правоотношения, которые имеют разные аспекты. Один из них - это конституционные права и конституционные обязанности субъекта РФ на основании федеральной конституции²¹⁰. В случае злоупотребления своими правами или невыполнения (ненадлежащего исполнения) своих конституционных обязанностей должна наступать конституционная ответственность для субъекта РФ, равно как и для органов государственной власти РФ в случае неисполнения ими конституционных обязанностей или в случае злоупотребления конституционными полномочиями. В первом случае мерами воздействия являются ограничение прав, во втором случае наступают иные санкции (приостановление актов органов исполнительной власти субъектов РФ, признание неконституционным акт субъекта федерации и т.д.). Следует признать, что законодательно обеспечена только ответственность субъекта РФ. Поэтому важно развивать как теорию конституционной ответственности органов государственной власти РФ, должностных лиц перед субъектами РФ, так и реализовывать ее в законодательстве. Однако такого рода проблема должна стать предметом самостоятельного исследования.

Полномочия субъектов РФ, о чем уже было сказано выше, могут рассматриваться или, прежде всего как права (правообязанности) или как обязанности. Классификация полномочий (правообязанностей²¹¹) субъектов федерации может быть осуществлена по разным основаниям. В рамках темы настоящего исследования важно разделить их на абсолютные и относительные права. В первом случае их реализация не связана со вступлением субъекта РФ в конкретные правоотношения. Поэтому они не так важны для раскрытия ответственности субъекта РФ.

Относительные правообязанности субъекта РФ называются так потому, что существует вторая сторона правоотношений - федеральные органы государственной власти, которые наделены субъективными юридическими правообязанностями²¹².

Абсолютными правообязанностями являются следующие:

право иметь систему нормативно-правовых актов, включающую основной закон (конституция, устав), законы, иные нормативно-правовые акты субъекта РФ;

право иметь сухопутную территорию (включая острова), границы которой определяют пространственный предел действия органов государственной власти субъекта РФ;

право иметь установленное в Конституции РФ официальное наименование (название) и т.д.

Очевидна непричастность вышеназванных правообязанностей к проблеме конституционной ответственности. Относительные правообязанности для нас важны, т.к. их злоупотребление является основанием наступления конституционной ответственности. К этой группе правообязанностей относятся:

- правообязанность принимать законы, иные нормативно-правовые акты по предметам совместного ведения РФ и субъекта РФ в соответствии с установленной в Конституции РФ процедурой;

- правообязанность вносить в Парламент предложения о пересмотре, поправках и изменении Конституции РФ;

- правообязанность участвовать в процедуре принятия поправок к Конституции РФ о соответствии со ст.136 Конституции РФ;

- правообязанность выражать согласие на изменение своего конституционно-правового статуса как субъекта федеративных правоотношений;

- правообязанность обращаться к Президенту РФ для осуществления согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и субъекта РФ;

- право обращаться в Конституционный Суд РФ;

- правообязанность выражать согласие Генеральному прокурору РФ на назначение прокурора субъекта РФ.

Злоупотребление вышеназванными правами субъектов Российской Федерации может быть основанием для ограничения этих прав, в случае если в результате такого злоупотребления нанесен ущерб.²¹³.

Конституция РФ предусматривает также ряд обязанностей для субъекта РФ, не выполнение которых может быть признано основанием наступления ответственности.

Конституция РФ запрещает субъекту РФ в лице их органов государственной власти:

- присваивать власть в РФ (ч. 3 ст.3);

- принимать законы, иные нормативно-правовые акты, противоречащие Конституции РФ (ч. 1 ст.15);

- применять нормативно-правовые акты, затрагивающие права и свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 4 ст.15);

- издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст.55);

- устанавливать таможенные границы, пошлины, сборы и какие-либо иные препятствия для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст.74);

- устанавливать в качестве государственной или обязательной любую религию (ст.14);

- устанавливать цензуру (ч. 5 ст.29).

Конституция РФ обязывает субъекта РФ (позитивное обязывание) через органы государственной власти, их должностных лиц:

- прямо применять Конституцию РФ, которая имеет высшую юридическую силу на территории субъекта РФ (ч. 1 ст.15);

- соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст.15);

- признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст.2) и другие.

Невыполнение этих обязанностей может быть признано основанием для привлечения субъекта РФ к конституционной ответственности.

Следует признать, что почти все субъекты РФ долгое время так или иначе нарушали свои конституционные обязанности, причем не выполнялись как конституционные принципы, так и иные предписания Конституции РФ.

В основе несоответствия между нормами федеральной Конституции и Конституциями и уставами ряда субъектов РФ зачастую лежало понятие суверенитета и соответственно суверенных прав. Так, Конституция Республики Саха 1992 г., Конституция Республики Татарстан 1992 г., Конституция Республики Тыва 1992 г., Конституция Республики Башкортостан 1993 г., Конституция Республики Коми 1994 г. и др. закрепляли свой государственный суверенитет, что отсутствует в Конституции РФ. Полагаю, что сам факт такого признания не является явным нарушением Конституции РФ, т.к. признание за республиками статуса государств означает наличие у него суверенитета как неотъемлемого свойства любого государства. Суверенитет субъектов федерации не может быть абсолютным, но и его ограничение должно быть разумным - в пределах защиты Конституции РФ, основных принципов федерализма (единство территории, целостность и т.д.). Поэтому любое посягательство на эти принципы является грубым нарушением конституционных норм. Например, ст.1 Конституции Республики Тыва провозглашало право республики на самоопределение и выхода из состава РФ путем всенародного референдума Республики Тыва, что противоречит основным принципам федерации, закрепленным в Конституции РФ, где сказано, что «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории» (ч.3 ст.4).

Субъекты РФ нарушали не только основные конституционные принципы, но иные предписания федеральной Конституции, что также совершенно недопустимо. Это и необходимость ратификации федеральных законов на территории субъекта федерации (ч. 2 ст.41 Конституции Саха, п. 15 ст.60 Конституции Республики Ингушетия); это и возможность приостановления действия Конституции РФ на территории Республики Тыва в период чрезвычайных ситуаций, политического и государственного кризиса; это и возможность приостанавливать действие федеральных законов и актов государственных органов РФ, если они ущемляют интересы республики (п.15 ст.73 Конституции Республики Коми); это и создание собственной таможни (п. 15 ст.73 Конституции Республики Тыва); это и право республик объявлять военное положение и многое другое.

Анализ иных нормативных правовых актов субъектов федерации также свидетельствует о массовых нарушениях с их стороны федеральной Конституции, причем причины такой негативной тенденции носили как экономический, политический, так и юридический характер. В основе таких фактов лежало столкновение федеральных и региональных интересов. Для упрочения конституционной законности был важен комплекс взаимосвязанных мер с целью согласования противоречивых интересов федерации и ее субъектов. Необходим был поиск эффективных и цивилизованных форм их разрешения с целью создания единого конституционного пространства, причем диапазон методов был достаточно широк - от мягких способов убеждения (согласительные процедуры и т.д.) до жесткого пресечения невыполнения федеральной Конституции (привлечения к юридической ответственности).

Очевидно, что в последние годы сделано много для укрепления законности в федеративных отношениях. Прежде всего, важны законодательные меры, устанавливающие конституционные санкции для органов государственной власти субъектов РФ, должностных лиц. Необходимо назвать Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривающий такие конституционные меры воздействия как роспуск законодательного органа государственной власти субъектов федерации, предупреждение и отстранение от должности высшего должностного лица субъекта федерации. Внесение в него изменений в 2003году установили такие меры ответственности как введение временной финансовой администрации в субъекте РФ, временная передача полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ федеральным органам исполнительной власти.

Следует признать, что благодаря мерам конституционной ответственности, а также иным мероприятиям начался процесс приведения в соответствие с Конституцией РФ законодательства субъектов РФ. Так, Конституция Республики Дагестан, принятая Конституционным Собранием 10 июля 2003 года, приведена в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Основное отличие Конституции Республики Дагестан от ранее действующей Конституции состоит в том, что в новом тексте отсутствует понятие «суверенная республика», а Дагестан определен как правовое государство. Кроме того, важны изменения о введении поста Президента Республики Дагестан²¹⁴.

В настоящее время существует ряд институтов, правомочных контролировать и применять меры воздействия к субъектам РФ. Компетенция органов государственной власти, осуществляющим контроль за соответствием нормативных актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству распределена следующим образом.

Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст.85 Конституции РФ) и своим Указом при соблюдении ряда условий, вправе отстранять от должности высшее должностное лицо субъекта федерации, вынести ему предупреждение.

Кроме того, Президент РФ после вынесения соответствующего предупреждения может распустить законодательный орган государственной власти субъекта РФ.

Правительство РФ выносит решение о временном осуществлении федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и ходатайствует перед Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации о введении временной финансовой администрации.

Суды общей юрисдикции подвергают оценке с точки зрения соответствия закону акты любого органа. Суд не применяет акт, не соответствующий закону, в том числе и конституционному законодательству. При применении закона вместо не соответствующего ему акта суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа, издавшего акт, на необходимость привести его в соответствие с законом либо отменить (п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» № 8 от 31 октября 1995 г.). Суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности данного закона (ст.101 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы одной пятой их численного состава, Правительства РФ, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации разрешает дела о соответствии Конституции РФ: конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов, созданных по вопросам исключительного ведения РФ и совместного ведения (ч. 2 ст.125 Конституции РФ). Акты, признанные неконституционными, утрачивают силу (ч. 6 ст.125 Конституции РФ).

Деятельность Конституционного Суда РФ способствует развитию теории и практики конституционной ответственности субъектов РФ, когда постепенно конституционные основы российского федерализма наполняются реальным юридическим содержанием. Это и совершенствование конституционных механизмов обеспечения государственной целостности Российской Федерации, это и соотношение предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов, это и единство государственной власти в РФ, это и взаимодействие в процессе правового регулирования нормативных актов Федерации и ее субъектов, это и защита общефедерального стандарта прав человека во многих субъектах РФ и др.²¹⁵ Роль Конституционного Суда РФ трудно переоценить, т.к. почти все сферы охвачены решениями Конституционного Суда РФ.

Конституционные (уставные) суды субъектов рассматривают дела о соответствии нормативных актов субъектов конституциям и уставам субъектов.

Прокуратура РФ осуществляет проверку соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам. Кроме того, прокуратура проверяла соответствие Конституции РФ и федеральным законам договоров (соглашений) о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, заключенных в период 1994-1998 г.г. на основании указания Генерального прокурора РФ « Об организации проверок исполнения Федерального закона « О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов РФ от 12 октября 2000 года.²¹⁶

Прокурор или его заместитель выносят предостережение о недопустимости нарушения закона, вносят представление о необходимости устранения нарушений закона, приносят протест на противоречащий закону правовой акт или правовой акт, нарушающий права человека и гражданина в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд с требованием о признании таких актов недействительными (ст. ст. 23, 24, 25.1 Федерального Закона «О Прокуратуре Российской Федерации»).

Министерство юстиции в случае несоответствия правового акта субъекта федерации Конституции РФ и федеральному законодательству представляет заключение в орган государственной власти субъекта РФ и в федеральные органы государственной власти (Постановление Правительства РФ «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» № 550 от 3 марта 1995 г.). Заключения Министерства юстиции носят рекомендательный характер и не приостанавливают действие нормативного акта субъекта. Представляется, что отрицательное заключение Минюста следует рассматривать как оценочную меру конституционной ответственности, т.к. заключение является своеобразным предупреждением, наносящим ущерб авторитету органа государственной власти субъекта РФ. В проекте федерального закона «Об органах юстиции» предусмотрено, что органы юстиции на местах участвуют в подготовке проектов нормативных актов субъектов и визируют окончательный текст проекта. Это поможет снять часть противоречий при рассмотрении таких актов, поступающих на экспертизу в Министерства юстиции РФ в большом количестве ²¹⁷.

Необходимо совершенствовать как уже действующие механизмы реализации конституционной ответственности (Конституционный Суд РФ, Арбитражный Суд РФ, Прокуратура РФ и т.д.), так и создавать новые процедуры и органы. Интересен проект федерального Закона «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», принятого в декабре 1995 г. Государственной Думой и отклоненный Советом Федерации в январе 1996 года²¹⁸. Законопроект предусматривал в первоначальном варианте учреждение Примирительной Палаты РФ с целью рассмотрения разногласий и споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов. Кроме того, предлагалось введения ряда эффективных мер воздействия, а именно: возможность временного приостановления действия отдельных положений федеральных законов на территории субъектов РФ (ч. 1 ст.26), прямое действие федеральных законов на территории субъектов Федерации в случае ненадлежащего выполнения статьи 72 Конституции РФ органами государственной власти субъектов РФ, что отчасти стало воплощаться в законодательстве.

Таким образом, в четвертой главе диссертации представлен системный анализ субъектов конституционной ответственности, обстоятельно рассмотрены некоторые из них (Президент РФ, Правительство РФ, субъект РФ), проанализированы их права и обязанности, меры конституционной ответственности. Диссертант признает, что порой слишком свободно высказывал идеи, требующие законодательного закрепления. Однако такого рода рассуждения направлены на привлечение внимания к поставленным в настоящей работе проблемам.