§ 3. Правительство рф – субъект коллективной конституционной ответственности в рф

Если Правительство РФ признать самостоятельным субъектом конституционной ответственности, то должны быть такие полномочия, которые не совпадают с полномочиями Президента РФ и за невыполнение которых Правительство РФ должно нести конституционную ответственность. Существует точка зрения, что Правительство РФ в рамках нынешней Конституции РФ 1993 г. не имеет реальных возможностей проводить самостоятельную от Президента РФ политику. Такой вывод имеет некоторые конституционные основания. Фактически Правительство Российской Федерации осуществляет многие свои действия, исходя из непосредственных указаний Президента РФ. Это распространяется и на деятельность главы Правительства, кто часто по прямому поручению Президента Российской Федерации проводит различные правительственные мероприятия. Так, осенью 1996 года Премьер получил от Президента РФ поручение провести коллегию Министерства обороны РФ с целью оперативного принятия мер по обеспечению Вооруженных Сил. Другое поручение Президента РФ состояло в том, чтобы Правительство РФ, Совет Безопасности и администрация Президента РФ провели совещание по экономической безопасности²⁰⁵.

Если обратиться к Конституции РФ, то соответствующая ее норма гласит: «Исполнительная власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации (статья 110, часть 1). Понятие «осуществляет» не исключает возможность высшего контроля над Правительством РФ со стороны Президента РФ. Этот вывод подтверждается ст.80 Конституции Российской Федерации, где сказано, что именно Президент РФ, а не глава Правительства РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» определяет, что Правительство РФ в пределах своей компетенции организует реализацию внутренней и внешней политики государства, осуществляет государственное управление и регулирование в различных сферах.

Правительство РФ должно нести конституционную ответственность за выполнение тех полномочий, которые оно осуществляет самостоятельно. Речь может идти о следующих полномочиях.

1. Правительство РФ, а не Президент РФ, разрабатывает и представляет Государственной Думе проект федерального бюджета на очередной год (пункт «а», части 1 ст.114 Конституции РФ). Это - одно из ключевых полномочий Правительства РФ, т.к. от того, как различные министерства и ведомства составят федеральный бюджет, во многом зависит степень реализации всех направлений государственной политики.

2. Важной прерогативой Председателя Правительства РФ является то, что именно он имеет право представлять Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (часть 1 ст.112 Конституции РФ). Однако Президент РФ также активно участвует в формировании структуры и системы федеральных органов исполнительной власти. Необходимо различать эти понятия. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в решении по делу о толковании статей 71 (пункт «г») 76(часть 1) и 112 (часть 1) Конституции РФ «структура федеральных органов исполнительной власти», которую Председатель Правительства РФ предлагает Президенту РФ, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительство РФ. Если понятие «система федеральных органов исполнительной власти» больше говорит о целостности исполнительной власти как одной из ветвей государственной власти, то понятие « структура « позволяет увидеть внутреннее строение системы, ее конкретные составляющие элементы. Следует признать, что Президент РФ может вносить изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации путем издания Указа Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год ²⁰⁶.

В марте 20004 года было проведено реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 « О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Были внесены изменения в систему указанных органов власти, которая включает 16 федеральных министерств, 34 федеральных служб, 33 федеральных агентства). Сейчас система функционирует в редакции Указа Президента от 20 мая 2004 года № 649 с внесением изменений, внесенными Указом Президента РФ от 15 марта 2005 г. № 295²⁰⁷

3. Правительство РФ руководило работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролировало их деятельность, что было закреплено в ст. 12 ФКЗ «О Правительстве РФ». В соответствии с ныне действующей редакцией ст. 12 ФКЗ « О Правительства РФ» внесены коррективы в процесс распределения полномочий между Президентом РФ и Правительством РФ в сторону расширения полномочий Президента РФ. Однако Правительство РФ продолжает распределять функции между федеральными органами исполнительной власти, Согласно ч.2 ст.112 и п.п.»д» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительств РФ и федеральных министров.

4. Конституция РФ закрепляет за Правительством РФ осуществление управления федеральной собственностью (пункт «г», часть 1 статьи 114 Конституции РФ). Это полномочие усиливает роль Правительства РФ в экономической политике государства и отводит ему особое место в процессе взаимоотношений между федеральными органами власти и властями субъектов Российской Федерации.

5. Правительство РФ утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете (ст. 12 ФКЗ «О Правительстве РФ»). Правительство РФ не только имеет право утверждать названные положения, но и обязано это делать в установленном порядке.

В процессе назначение членов Правительства наметилась тенденция расширения полномочий Президента РФ, что выразилось в расширении перечня федеральных органов исполнительной власти, непосредственно возглавляемых Президентом РФ (добавлены органы, ведающие вопросами юстиции), расширилась компетенция Президента РФ по отношению к указанным органам. Раньше само Правительство РФ назначало на должности и освобождало от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ. Эти новеллы стали реальностью в связи с внесением изменений а ФКЗ «О Правительстве РФ», в том числе, в ст. 12 и ст. 32 ФКЗ «О Правительстве РФ»,. регулирующих формирование Правительства РФ.

В то же время вышеназванные полномочия Правительства РФ позволяют ему в определенных рамках действовать инициативно и самостоятельно, что предполагает возможность применение мер конституционной ответственности к Правительству РФ в пределах его самостоятельности в случае ненадлежащего исполнения им этих обязанностей, что пока не отражено в действующем законодательстве.

Основанием наступления конституционной ответственности Правительства Российской Федерации также теоретически должно быть признано злоупотребление своими правами. Достаточно назвать право Правительства РФ на законодательную инициативу. Правительство РФ в настоящее время выступает как один из наиболее активных субъектов законодательной инициативы.

Злоупотребление правом законодательной инициативы может стать основанием наступления конституционной ответственности и мерой такой ответственности может быть признано ограничение этого права. Существующий механизм реализации права законодательной инициативы не соответствует предъявляемым к нему требованиям. Он подвержен систематическим сбоям и порой устойчивым отказам, приводящим к неадекватности поведения всей системы регулирования. Важно определить критерии злоупотребления правом законодательной инициативы и законодательно закрепить меры конституционной ответственности. Этот вывод имеет чисто научный характер, т.к. Конституция Российской Федерации не предусматривает возможности ограничения права законодательной инициативы.

Одной из конституционной санкцией, применяемых к Правительству РФ, является закрепленная в Конституции РФ (ч. 3ст.115) и в ФКЗ «О Правительстве РФ» (ст. 33) возможность отмены Президентом РФ постановлений и распоряжений Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и Указам Президента РФ. В юридической литературе высказано мнение, что с точки зрения теории разделения властей весьма несоразмерно наделение Президента РФ правом по отмене постановлений и распоряжений Правительства РФ.²⁰⁸ Трудно представить ситуацию, когда Правительство принимает постановление без предварительной информированности об этом Президента РФ. Поэтому рассматриваемая конституционная санкция не имеет существенного значения. Более эффективной мерой конституционной ответственности является признание Конституционным Судом РФ нормативных актов Правительства РФ не соответствующими Конституции РФ.

Следует признать, что, несмотря на наличие ряда обязанностей, возложенных на Правительство РФ и ряда прав, конституционная ответственность для Правительства РФ практически не работает за исключением применения к нему такой санкции как признания постановлений Правительства РФ неконституционными Конституционным Судом РФ. Это создает условия для возможности наступления двух негативных последствий: безответственности Правительства РФ за явные провалы в экономике и возможности произвольного привлечения Правительства РФ к ответственности в виде отставки Правительства РФ. Причина такой опасной ситуации кроется в отсутствии должного законодательного обеспечения всех составляющих его ответственности, механизма ее реализации.

Явным пробелом конституционного законодательства является часть 2 ст.117, где сказано, что «Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации». Такая неопределенность нормы создает условия для произвольной отставки Правительства РФ без всякой мотивации. Важно признать, что отставка Правительства РФ на основе Конституции РФ скорее относится к политической ответственности, чем к конституционной ответственности. Однако отставка Правительства РФ на основе действующей Конституции РФ может быть признана и мерой конституционной ответственностью при условии нарушения Правительством РФ норм конституционного законодательства, закрепляющих полномочия Правительства РФ.

Принятие Федерального конституционного закона «О Правительстве РФ» в 1997 году очень незначительно улучшила сложившуюся ситуацию, т.к. основания отставки Правительства РФ оставляют широкие возможности для произвольного применения мер конституционной ответственности в отношении Правительства РФ. Диссертант считает необходимым законодательно закрепить составы конституционного деликта в качестве основания наступления конституционной ответственности Правительства РФ в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

В парламентских республиках перед Парламентом ответственно не только Правительство в целом, но и его отдельные члены. В большинстве случаев вотум недоверия, обязывающий Правительство или министра уйти в отставку, может повлечь досрочный роспуск самого парламента. Это обосновывается тем, что парламент несет политическую ответственность за деятельность сформированного им Правительства. Помимо указанного фактора, слабость инструмента вотума недоверия дополняется усложненным порядком его применения в некоторых странах. Так, в ФРГ Бундестаг должен одновременно ставить на голосование два вопроса - о недоверии канцлеру и о выдвижении на этот пост другого лица («конструктивный вотум недоверия»).

В юридической литературе высказано мнение, что вотум недоверия отдельным членам Правительства РФ не может быть признан самостоятельным актом. Речь идет скорее всего о документально оформленной позиции палаты, которая может быть учтена председателем Правительства РФ и Президентом РФ при решении вопроса об отставке данного члена Правительства РФ²⁰⁹.

Полагаю, что любая официальная отрицательная оценка Правительства РФ, даже если документ носит рекомендательный характер, является своеобразным предупреждением, наносящим ущерб авторитету органу государственной власти, свидетельствующем о том или ином сбое в деятельности Правительства РФ. Предупреждение же является одной из мер конституционной ответственности. Поэтому вотум недоверия членам Правительства РФ может быть признан конституционной санкцией при условии его должного законодательного обеспечения.

Итак, Правительство РФ, является субъектом коллективной конституционной ответственности, члены Правительства Российской Федерации – это субъекты индивидуальной коллективной ответственности. Санкциями является отставка Правительства РФ и выражение вотума недоверия отдельным членам Правительства Российской Федерации при условии закреплении соответствующих конституционных деликтов в конституционном законодательстве, а равно признание нормативных правовых актов неконституционными Конституционным Судом РФ (ст125 Конституции РФ), отмена Президентом РФ постановлений и распоряжений Правительства РФ (ч.3ст.115 Конституции РФ)