Колосова Н.М.

Теория конституционной ответственности.

Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ТЕОРИИ КОНСТИТУЦИОННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ.

§ 1. Природа и характер конституционной ответственности. История вопроса.

Очевидно, что трудно говорить о возможности реального функционирования института конституционной ответственности до 1917 года. В тоже время следует признать наличие в литературе предложений государствоведов дореволюционного периода (Сперанский М.М., Лазаревский, Котляровский С.А. и др.) о необходимости установления юридической ответственности министров и иных лиц. Некоторые юристы требовали законодательно закрепить не только политическую ответственность Совета Министров перед Государственной Думой, но и конституционную ответственность отдельных министров за незаконные действия перед законодательными палатами, что нашло отражение в Проекте Основного закона Российской империи. Вполне закономерно, что такого рода идеи не были реализованы на практике.

В процессе становления концепции конституционной ответственности выделим два основных этапа: советский (70-80-е годы ХХ века) и современный, демократический.

Представители советской юридической науки вплоть до 70-х годов ХХ века отрицали наличие государственно-правовой ответственности, т.к. исполнение норм государственного права, по их мнению, обеспечивалось закреплением в отраслевом законодательстве мер юридической ответственности. Соответственно считалось, что отсутствует необходимость разрабатывать самостоятельный институт государственно-правовой ответственности.

Впервые в 1973 г. Авакьян С.А., анализируя санкции в советском государственном праве, отметил наличие государственно-правовой ответственности, подчеркивая при этом ее политическую направленность. Было отмечено, что ответственность субъекта государственно-правовых отношений является политической ответственностью, т.к. названный субъект выступает в сфере реализации политических интересов. Вместе с тем эта ответственность является и правовой, т.к. политические отношения формулируются в статьях нормативного акта. Поэтому можно говорить о политико-правовой ответственности субъектов государственного права¹. Более обстоятельно вопросы ответственности были рассмотрены Авакьяном С.А. в 1975 году"².

Первым самостоятельным исследованием проблем государственно-правовой ответственности является статья Еременко Ю.П. Рудинского Ф.М.³, опубликованная в 1974 году, в которой были рассмотрены, в частности, такие вопросы, как понятие ответственности в советском государственном праве, особенности ответственности в узкоюридическом смысле, ее отличие от иных видов юридической ответственности. В названных трудах, как и в иных работах советского периода, государственно-правовая ответственность так или иначе рассматривалась в рамках политической ответственности, что нашло отражение прежде всего в понятии ответственности. Например, под государственно-правовой ответственностью предлагалось понимать установленную государством и выраженную в конституционных и иных нормах конституционного права обязанность, обращенную к государствам, общественным организациям, должностным лицам, гражданам, соблюдать конституционные нормы и в случае их нарушения претерпевать определенные конституцией и иными законами лишения политического характера.⁴

Единственной монографией по рассматриваемой проблеме первого периода становления теории конституционной ответственности является работа Бобровой Н.А., Зражевской Т.Д., где обстоятельно освещаются многие вопросы конституционной ответственности.. Вот некоторые из них: ответственность по советскому государственному праву как вид юридической ответственности, особенности государственно-правовых санкций, основания государственно-правовой ответственности, правонарушения в государственно-правовой сфере, конституционная ответственность как высшая форма социальной и правовой ответственности, особенности реализации государственно-правовой ответственности ⁵.

Важно, что многие теоретические положения работ советского периода не потеряли своей значимости и сейчас. Например, в названной монографии было не без оснований отмечено, что ответственность как юридический институт формируется только тогда, когда образуется однородная система санкций либо по отраслевому, либо по функциональному критерию. Следовательно, санкции как масштабы негативной оценки играют системообразующую роль по отношению к ответственности, в силу чего структура отраслей права и структура видов ответственности не совпадают"⁶.

В работе, в частности, выделяются следующие санкции в советском государственном праве: лишение гражданства, отмена, приостановление актов, освобождение от должности, отзыв депутата избирателями, досрочное прекращение полномочий депутата по решению представительного органа, дисциплинарные санкции, лишение орденов, медалей и почетных званий Союза ССР, процессуальные санкции⁷.

Нельзя не отметить вклад юристов советского периода и в теорию юридической ответственности, без понимания которой сложно понять природу и характер конституционной ответственности. По этой проблеме писали такие авторы, как С.С.Алексеев, М.М.Агарков, Б.С.Антимонов, Д.Н.Бахрах, С.Н.Братусь, И.А.Галаган, О.С.Иоффе, О.Э.Лейст, Л.Е.Недбайло, И.С.Самощенко, М.С.Строгович, М.Д.Шаргородский и т.д. Некоторые из них (О.Э.Лейст, Л.Е.Недбайло) наряду с ретроспективной юридической ответственностью как ответственностью за прошлое, за совершенное противоправное деяние выделяли так называемую позитивную юридическую ответственность как обязанность дать отчет о проделанной работе.

Несмотря на разные подходы к понятию ретроспективной юридической ответственности, наиболее распространенной являлась ее трактовка как мера государственного принуждения, основанная на юридическом и общественном осуждении правонарушителя и выражающиеся в установлении для него определенных отрицательных последствий.⁸

Анализ названных выше и иных работ советского периода позволил диссертанту выявить следующие основные особенности теории конституционной ответственности этого периода.

1. Терминология в то время была иной. Речь шла, прежде всего, о государственно-правовой ответственности, ответственности в советском государственном праве, хотя иногда использовалось и понятие “конституционная ответственность”, как правило, как синоним государственно-правовой ответственности. В то же время в юридической литературе была высказана идея о необходимости различать конституционную ответственность в качестве “конституционного среза” всех видов юридической ответственности и государственно-правовую ответственность как ответственность по советскому государственному праву⁹. Отметим, что в названиях работ первого периода не употреблялось понятие “конституционная ответственность”. Повторим, что диссертант отрицает понимание конституционной ответственности в качестве «конституционного среза» всех видов юридической ответственности.

2. Принято было конституционную ответственность рассматривать в двух аспектах: ретроспективная ответственность, т.е. ответственность за совершенное правонарушение; позитивная ответственность как ответственное состояние субъекта¹⁰. В советской юридической литературе было высказано мнение, что одной из особенностью конституционно-правовой ответственности является перенесение в ней центра тяжести с ретроспективного аспекта на позитивный.¹¹ Однако в современной юридической литературе такого рода разделение конституционной ответственности на виды совершенно справедливо подвергается критике. Так, Кутафин О. Е. совершенно справедливо отмечает, что «упомянутое сопоставление таких элементов конституционно-правовой ответственности, как ретроспективная и позитивная ответственность, разумеется, оправданно, однако при этом теряется основной смысл рассуждений о конституционно-правовой ответственности как об одном из видов юридической ответственности, поскольку в этом случае, в конечном счете, все сведется к тому, что в конституционном праве юридическая ответственность выступает главным образом в ее общем, позитивном значении – как ответственное отношение лица к своим обязанностям.»¹²

3. Конституционная ответственность рассматривалась, как правило, в рамках политической или социальной ответственности. Отмечалось, что государственно-правовая ответственность - это формализация критериев политической оценки поведения субъектов государственно-правовых отношений как должного или не должного¹³. Представляется, что по сравнению с иными видами юридической ответственности конституционная ответственность имеет в большей степени политическую направленность, что определяется проблемой соотношения права и политики. В тоже время диссертант признает, что конституционная ответственность, являясь видом юридической ответственности, не пересекается и не входит даже частично в область политической или социальной ответственности, т.к. политическая ответственость равно как и юридическая ответственность являются самостоятельными видами социальной ответственности.

4. Теория конституционной ответственности советского периода опиралась в основном на неразвитость законодательства в этой области. Предусматривалась ответственность перед представительными органами государства, нижестоящих органов перед вышестоящими государственными органами. Кроме того, существовала ответственность депутатов перед избирателями в форме отзыва депутата и Советами в форме досрочного прекращения полномочий депутатов. Что касается конституционной ответственности граждан, то основанием ее наступления были, как правило, политические и идеологические факторы (лишение советского гражданства; лишение избирательных прав «эксплуататорских элементов и их приспешников» — ст.65 Конституции РСФСР 1918 г., ст.69 Конституции РСФСР 1925 г.)¹⁴. Подчеркнем, что конституционная ответственность в советский период замещалась партийной ответственностью.

Следует выделить диссертацию Лучина В.О.¹⁵ на соискание ученой степени доктора юридических наук, т.к. ее трудно отнести только к советскому или только к современному этапу. С одной стороны, работа основана на анализе советских конституций, но в Конституцию РСФСР 1977г. уже были внесены демократические новеллы. Исходя из этого теоретические выводы о санкциях, конституционных правонарушениях и о многом другом соответствуют демократической теории конституционной ответственности.

В современных условиях формирования правового государства, гражданского общества, когда возрастает значение взаимной ответственности государства и личности, начался второй этап становления концепции конституционной ответственности. Принятие в 1993 г. Конституции РФ, закрепляющей демократические институты (Россия есть демократическое федеративное правовое государство, Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие, учреждение Конституционного Суда РФ), стало своеобразным катализатором для разработки в России современной, демократической концепции конституционной ответственности. Если в первые годы после принятия Конституции РФ 1993 г. работы в названной области были редки, то к концу 90-х годов ситуация стала постепенно меняться.

В течение первых пяти лет после принятия современной Конституции РФ стали появляться лишь отдельные статьи ученых (Бойцова В.В., Бойцова Л.В., Бочарова С.Н., Колосова Н.М., Краснов М.А., Лучин В.О., Скифский Ф.С., Шон Д.Т.), в которых так или иначе ставился вопрос о существовании конституционной ответственности.

Первыми самостоятельными исследованиями в области теории конституционной ответственности в первое пятилетие после принятия Конституции РФ 1993г. следует назвать статьи Шона Д.Т. и Колосовой Н.М., опубликованные в ведущем научном журнале – «Государство и право». В этих работах конституционная ответственность рассматривалась как самостоятельный вид юридической ответственности, подчеркивался ее отраслевой характер, но авторы по-разному понимали самостоятельность и отраслевой характер конституционной ответственности. Шон Д.Т полагал, что самостоятельность конституционной ответственности определяется только особыми субъектами конституционной ответственности, которые обладают властными полномочиями. Конституционная ответственность наступает в случаях, предусмотренных нормами конституционного права, хотя последние могут применяться в связке с нормами других отраслей права, на которые содержится отсылка в нормах конституционного права. Соответственно Шон Д.Т. делал вывод, что основанием наступления конституционной ответственности следует признать не только нарушение конституционных норм¹⁶, но и уголовных норм. Диссертант в названной выше статье опроверг такое расширительное понимание оснований конституционной ответственности, т.к. оно не соответствует пониманию диссертантом самостоятельности конституционной ответственности и ее отраслевому характеру. Отраслевой характер конституционной ответственности означает то, что конституционная ответственность является одним из отраслевых видов юридической ответственности Ее самостоятельность определяется не только наличием особых субъектов конституционной ответственности, как считает Шон Д.Т., но и другими факторами в их системном применении – особенностью санкций, особенностью оснований наступления конституционной ответственности, особенностью процедур применения конституционных санкций. Соответственно понимание Колосовой Н.М. самостоятельности оснований наступления конституционной ответственности не соответствует выводу Шона Д.Т. о том, что в него могут быть включены нормы других отраслей права. “Основанием конституционной ответственности должно быть признано нарушение Конституции РФ, а равно других источников конституционного права”¹⁷, если исходить из отраслевого характера конституционной ответственности (речь шла о нормативном основании наступления конституционной ответственности).

Во второе пятилетие после принятия Конституции РФ проблеме конституционной ответственности стало уделяться гораздо большее внимание: защищаются диссертации по отдельным ее проблемам¹⁸, опубликованы монографии¹⁹, выделяются соответствующие разделы, как в учебных пособиях, так и в наиболее фундаментальных исследованиях в области конституционного права²⁰.

Все более активно проблемы конституционной ответственности обсуждаются на конференциях, симпозиумах, заседаниях “круглого стола” и т.д.

В марте 2001 г. состоялась международная научная конференция на юридическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова, посвященная конституционно-правовой ответственности, где были рассмотрены наиболее актуальные и дискуссионные вопросы в этой области. Были затронуты такие темы, как критерии разграничения конституционной и гражданско-правовой ответственности (Гаджиев Г.А.), соотношение конституционно-правовой и конституционной ответственности (Авакьян С.А.), надотраслевой характер конституционной ответственности (Витрук Н.В.), конституционно-правовая ответственность Российского государства за нарушение прав граждан (Полякова Г.Н.), конституционная ответственность за нарушение избирательных прав граждан (Боброва Н.А., Лучин В.О., Садовникова Г.Д.), особенности конституционной ответственности (Колосова Н.М.), конституционная ответственность в сфере местного самоуправления (Еремин А.Р., Сергеев А.А.), конституционная ответственность судей (Карпов Д.В.) и т.д.²¹

Такое обширное теоретическое исследование проблемы позволяет поставить вопрос о главном – о необходимости совершенствовать российское законодательство с целью создания системы законов, регулирующих конституционную ответственность. В основе этого должна быть положена соответствующая теория конституционной ответственности.

Выделим следующие некоторые основные положения современной концепции конституционной ответственности, носящие дискуссионный характер.

1. Определенная группа юристов различает конституционную и конституционно-правовую ответственность (Боброва Н.А., Зиновьев А.В., Лучин В.О., Витрук Н.В, Страшун Б.А.. и др.), считая, что по своему содержанию конституционно-правовая ответственность шире конституционной ответственности.²² “Конституционная ответственность рассматривается мною только на основе норм Конституции и конституционных законов, тогда как в качестве комплексного института отрасли конституционного (государственного) права она устанавливается и другими его источниками, в том числе законами и подзаконными актами, и ее следует именовать конституционно-правовой ответственностью”²³.

Совершенно справедливо данная позиция корректируется следующим образом: “Вызывает возражения попытка авторов выделить конституционную ответственность как особый вид ответственности, отличающейся от конституционно-правовой. Можно, конечно, говорить о конституционной ответственности как об одном из видов юридической ответственности. Однако такая ответственность не может быть отличной от конституционно-правовой ответственности. Она может быть только ее разновидностью, составной частью”²⁴. Диссертант, отождествляя конституционную и конституционно-правовую ответственность, использует понятие «конституционная ответственость», вкладывая в него конституционно-правовой смысл. Слово «конституционная» исходит не только из слова «Конституция», но и из всего конституционного законодательства.

2. Существуют разные точки зрения по поводу характера конституционной ответственности. Некоторые юристы отмечают ее надотраслевой характер (Боброва Н.А., Зражевская Т.Д., Витрук Н.В.). Конституционная ответственность не может носить отраслевой характер в контексте частного и публичного права. Она имеет надотраслевую особую природу, характер, считает Витрук Н.В. Далее он отмечает, что природа и характер конституционной ответственности определяют специфику ее целей и функций. Целями являются обеспечение верховенства и прямого действия Конституции, охрана действия Конституции, восстановление конституционного правопорядка и законности и т.д.²⁵

Вторая точка зрения, с которой целесообразно согласиться, основана на признании отраслевого характера конституционной ответственности. Более того, первое обстоятельное обоснование этого положения в современных условиях было осуществлено диссертантом в названой выше статье, опубликованной в журнале «Государство и право» еще в 1997году.

3. Как правило, как в советской, так и в современной литературе признается наличие двух видов конституционной ответственности - позитивной и негативной (Авакьян С.А., Лучин В.О., Витрук Н.В. Липинский Д.А., Боброва Н.А., Зражевская Т.Д.). Однако сейчас все больше юристов стали отрицать наличие “позитивного” аспекта конституционной ответственности (Колосова Н.М., Кутафин О.Е. и др.). Сторонники последней точки зрения считают, что следует отказаться от понятия “позитивной ответственности”, т.к. его использование приводит к размыванию предназначения ответственности как одного из эффективных регуляторов поведения²⁶. Важно отметить, что в последнее время сторонница «позитивной» ответственности Боброва Н.А. признала, что увлечение «позитивной ответственностью приводит к безответственности власти.»²⁷

4. Особенно много дискуссий возникает при рассмотрения проблемы конституционных санкций. Например, некоторые юристы не находят неблагоприятных последствий в так называемых санкциях ничтожности (отмена, приостановление нормативного акта), т.к., по их мнению, отмена незаконных актов лишь устраняет их из правового пространства и это “не влечет каких-либо ограничений или ущемлений материального или юридического характера для тех, кто их издал”²⁸.

Следует согласиться с теми авторами, которые считают, что отмена незаконного решения наносит ущерб авторитету органа, нарушившего закон, т.к. связана с отрицательной оценкой его деятельности²⁹.

Важно отметить, что почти все теоретические положения в области конституционной ответственности остаются до сих пор спорными, что в определенной степени тормозит ее должное законодательное обеспечение.

Диссертант считает своим долгом оценить и согласовать друг с другом названные выше и иные дискуссионные положения теории конституционной ответственности с целью создания современной концепции конституционной ответственности, устранить неопределенность некоторых иных положений, высказанных в юридической литературе по рассматриваемой проблеме.

Прежде всего следует выявить сущность, природу и характер конституционной ответственности, т.к. это во многом определяет иные положения концепции конституционной ответственности, ее особенности и основные направления совершенствования законодательства, регулирующего конституционную ответственность. Кроме того, именно юридическая природа и отраслевой характер конституционной ответственности определяют авторское понимание диссертантом самостоятельности конституционной ответственности как одного из традиционных видов юридической ответственности (основная идея представленной концепции, основы которой были изложены диссертантом еще в 1997 году).

Концепция конституционной ответственности, представленная в настоящей работе, базируется на признании юридической природы и отраслевого характера конституционной ответственности, причем их понимание, представленное диссертантом еще в 2000 году, существенно отличается от того, как эти вопросы излагались в юридической литературе ранее.

Конституционная (конституционно-правовая) ответственность не совпадает ни с ответственностью за нарушение конституционных норм, ни с “конституционным срезом” всех видов юридической ответственности, на чем настаивают многие юристы. Диссертант отрицает такого рода понимание отраслевого характера конституционной ответственности и предлагает иную позицию по этой проблеме, которая уже нашла поддержку на страницах юридической литературе. Так, Кутафин О.Е. отмечает, что не всякая ответственность за нарушение конституционных норм является конституционно-правовой.³⁰ Представляется, что за нарушение конституционных норм наступает как конституционная, так и уголовная, гражданско-правовая и иные виды юридической ответственности, носящие отраслевой характер. Другими словами, ответственность за нарушение конституционных норм – это более широкое понятие, чем конституционная ответственность. Конституционная ответственность наступает за нарушение конституционных норм только в том случае, если в действиях (бездействиях) субъекта конституционной ответственности содержатся признаки состава конституционного деликта.

Трудно согласиться также с выводом о том, что конституционная ответственность – это “конституционный срез” юридической ответственности³¹, т.к. последний включает лишь основные положения, принципы, т.е. неполный набор атрибутов всех видов юридической ответственности, в том числе и конституционной ответственности. Конституционный срез конституционной ответственности (боле корректно применять понятие «конституционная основа»), равно как и иных видов юридической ответственности – это только часть, хотя и основная, конституционной ответственности. Другая же ее часть закреплена в нормах отраслевого конституционного законодательства. Конституционная ответственность действительно наступает за нарушение конституционных норм, содержащих конституционные права и обязанности субъектов права. Детализация конституционных норм осуществляется соответствующим отраслевым, в том числе и конституционным законодательством. В конституционном законодательстве в случае необходимости конкретизируются, в частности, следующие конституционные положения: конституционная обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ); конституционная обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан, их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы (ч.2 ст. 15 Конституции РФ); основания и порядок отрешения от должности Президента РФ (ст. 93 Конституции РФ). Так, в соответствии со статьей 72 ФЗ »Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» «ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий».

В юридической литературе высказаны разные позиции по поводу сущности, природы конституционной ответственности. Так, Зражевская Т.Д. полагает, что сущность конституционной ответственности заключается в установление системы реальных гарантий против концентрации власти в одной из ее ветвей либо в руках одного высшего должностного лица путем установления мер наказания.³² Очевидно, что «такая постановка вопроса обедняет и сущность, и содержание конституционно-правовой ответственности, которая, как известно, предусматривает наступление неблагоприятных последствий для субъектов конституционного права … связанные не только с реализацией ими властных полномочий, но и любые другие».³³ Авакьян С.А. считает, что исходным моментом в понимании природы этой ответственности «является специфика государственно-правовых отношений, которые представляют собой разновидность политических отношений», при этом отмечая подчиненную роль юридической ответственности по отношению к политической ответственности.³⁴ В юридической литературе высказано также вызывающее возражение мнение о том, что конституционные нормы находятся на стыке трех видов социальных норм: политических, моральных и юридических³⁵ и что соответственно конституционная ответственность как категория социальной ответственности объединяет в себе политическую, моральную и юридическую ответственность. Трудно также согласиться с мнением юриста из Казахстана о том, что конституционно-правовая ответственность в Казахстане подразделяется на два вида: юридическую и политическую. Представляется, что юридическая ответственность характеризуется наличием правонарушения. При политической ответственности наличие конкретного правонарушения не является обязательным.³⁶ Политическая ответственность не является видом конституционной ответственности, т.к. конституционная ответственность исходя из ее юридической природы, по мнению диссертанта, является видом юридической ответственности (политическая ответственность не является видом юридической ответственности) и должна наступать только в случае наличия в действиях (бездействиях) субъекта конституционной ответственности признаков состава конституционного деликта.

Для понимания юридической природы конституционной ответственности и ее отраслевого характера важно подчеркнуть еще раз то, что конституционная ответственность является одним из видов юридической ответственности. Социальная ответственность является родовым понятием по отношению к юридической ответственности, которая в свою очередь является родовым понятием по отношению к конституционной ответственности. Поэтому диссертант отвергает любые попытки, предпринятые в юридической литературе, рассмотреть конституционную ответственность вне границ юридической ответственности, включая позицию некоторых ученых о необходимости «растворить» конституционную ответственность в политической ответственности. Важно отграничить конституционную от иных видов социальной ответственности, и, прежде всего, от политической ответственности, т.к. любая неопределенность в этой области препятствует раскрытию природы конституционной ответственности как вида юридической ответственности. Кроме того, вносится неопределенность при выделении оснований наступления этих видов ответственности.

Соответственно диссертант не согласен и с фактом признания конституционной ответственности в качестве социальной ответственности, объединяющей политическую, моральную и юридическую³⁷, т.к. конституционная ответственность не может одновременно и объединять юридическую ответственность, и являться ее разновидностью., на чем настаивают некоторые юристы. Важно, что рассмотрение учеными конституционной ответственности как площади пересечения социальной и юридической ответственности может исключить применение конституционных санкций за совершение конституционного деликта, что ставит под сомнение юридическую природу конституционной ответственности, основанную прежде всего на государственном принуждении. В юридической литературе обоснованно критикуется позиция некоторых авторов рассматривать конституционную ответственность как категорию социальной ответственности, объединяющей в себе политическую, моральную и юридическую ответственность.³⁸

Для понимания юридической природы конституционной ответственности следует еще раз отметить важность позиции диссертанта об отрицании позитивной конституционной ответственности, под которой, в юридической литературе, понимают и чувство ответственности, и обязанность дать отчет, и обязанность действовать правомерно, соблюдать правовые нормы.³⁹

Такая ответственность власти возможна, но только не в качестве юридической ответственности. Позитивная ответственность не является ни юридической, ни конституционной ответственностью, т.к. для наступления последней необходимо доказать факт нарушения тех норм, которые закрепляют конституционные обязанности и права, т.е. необходимо доказать наличие в действиях субъекта права признаков состава конституционного деликта в качестве фактического основания наступления конституционной ответственности.

Наряду с юридической природой и отраслевым характером конституционной ответственности важно выделить ее общие особенности, к которым диссертант относит латентный, комплексный характер конституционной ответственности. Кроме того, по сравнению с иными видами юридической ответственности конституционная ответственность имеет в большей степени политический окрас, что связано с характером общественных отношений, регулируемых конституционным правом. Наряду с общими особенностями в последующем будут рассмотрены особенности ее субъектов, санкций и иных составляющих структуры конституционной ответственности, что в совокупности позволяет выделить конституционную ответственность в качестве вида юридической ответственности, отличить ее от иных видов юридической ответственности.

Рассмотрим комплексный характер конституционной ответственности как одну из ее общих особенностей. В юридической литературе высказана идея, что в отличие от иных видов юридической ответственности элементы конституционной ответственности: конституционно-правовые санкции, основания, субъекты разнообразнее по своей форме и содержанию, чем при любом другом виде ответственности, с чем можно согласиться.⁴⁰ Это позволяет другим авторам выделить несколько видов конституционной ответственности (парламентская, президентская, правительственная, ответственность за нарушение избирательного законодательства, федеративная, муниципальная и др.)⁴¹. Предлагают рассматривать не единое понятие конституционной ответственности, а ответственность в конституционном (государственном) праве.⁴² Признавая отраслевой, самостоятельный характер конституционной ответственности, трудно согласиться с выводом об отсутствии единого понятия конституционной ответственности.

В то же время диссертант признает комплексный характер конституционной ответственности, в рамках которой находятся разные направления (виды) конституционной ответственности. Однако основания выделения нескольких направлений исследования единого понятия конституционной ответственности иные. Социально-политической основой конституционной ответственности является суверенитет народа, что важно для понимания такой особенности конституционной ответственности как ее комплексный характер. Народный суверенитет опосредует отношения между народом и государством, отношения между государством и личностью. Существует несколько каналов взаимодействия общества, народа, государства, личности, взаимосвязанность их правами и обязанностями и соответственно – взаимной ответственностью. Власть государства, государственных органов производна от воли народа. При формировании народом государственной власти (власть учрежденная) на государство возлагается ряд обязанностей прежде всего перед народом. Однако государство имеет обязанности не только перед народом, отношения с которым строится по принципу «субординации», но и перед личностью, отношения с которой основаны на принципе равного партнерства⁴³. Исходя из этого, конституционную ответственность несет как государство в целом перед личностью, так и органы государственной власти, их должностные лица перед народом. Кроме того, исходя из принципа равного партнерства личность (человек) должна нести ответственность перед государством.

Исходя из названных каналов взаимодействия народа, государства, личности целесообразно выделить несколько направлений в исследовании конституционной ответственности, которая действительно состоит из относительно самостоятельных видов. Каждый из этих видов включает конституционные нормы, регулирующие ответственность определенной группы субъектов конституционной ответственности.

1. Прежде всего, это ответственность органов государственной власти, должностных лиц перед народом за реализацию тех полномочий, которые народ как единственный носитель власти передал как конкретным государственным институтам, так и отдельным лицам. Здесь важны нормы, закрепляющие ответственность органов государственной власти, должностных лиц перед народом за надлежащее исполнение своих конституционных (властных) полномочий, закрепленных в законодательстве. В противном случае может наступить отстранение от должности Президента РФ, роспуск Государственной Думы и другие меры конституционной ответственности, закрепленные в законах, которые следует отграничивать от политических мер, означающих лишь лишение политической поддержки. В случае ненадлежащего исполнения органами государственной власти, должностными лицами конституционных полномочий народ непосредственно (утрата доверия) либо через иные структуры (например. Через Конституционный Суд РФ) вправе применять меры конституционной ответственности. Орган государственной власти как представитель интересов народа может от имени народа применять меры конституционной ответственности и быть в другой ситуации привлеченным к ней в случае совершения им конституционного деликта хотя бы в усеченном виде. Например, Президент РФ вправе использовать такую меру как роспуск Государственной Думы Федерального Собрания РФ в соответствии со ст. 109 Конституции РФ. В то же время Государственная Дума вправе инициировать начало процесса отрешения от должности Президента РФ, выдвинув обвинение согласно ст. 93 Конституции РФ. Диссертант признает неоднозначность вывода о признании роспуска Государственной Думы, отставки Правительства РФ конституционными санкциями, т.к. в законодательстве РФ не закреплены должным образом соответствующие составы конституционных деликтов. Поэтому в каждом конкретном случае теоретически можно сделать вывод или о наличии конституционной ответственности или о наличии политической ответственности.

.2. Важны также нормы, закрепляющие ответственность государства за обеспечение конкретных конституционных прав и свобод человека и гражданина. Если в рамках первого направления конституционной ответственности действует положение, когда каждый отвечает прежде всего за свои действия, то здесь государство в лице своих представителей несет ответственность за действия (бездействие) любого органа государственной власти, должностного лица в случае нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина. В случае причинения ущерба в большинстве своем речь идет о гражданско-правовой ответственности, но возможна и конституционная ответственность. Следует признать, что этот вывод не нашел пока отражения в российском законодательстве за редким исключением.

Конституционный Суд РФ, различая данные виды ответственности, в своем Постановлении от 1 декабря 1997 г. признал конституционно-правовую обязанность государства (подчеркнуто – Н.К.) на возмещение вреда, причиненного чернобыльской катастрофой в деле о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»⁴⁴. В данном случае налицо имеющая публично правовой характер конституционная, а не гражданская ответственность государства. Критерии разграничения конституционной и гражданско-правовой ответственности даны в решениях Конституционного Суда РФ, о чем будет сказано в третьем параграфе настоящей главы.

В случае нарушения конституционных прав и свобод человека гражданин или группа граждан вправе обратиться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека согласно ч.3 ст.46 Конституции РФ. В этом случае конституционная ответственность приобретает международный аспект, и диссертант впервые обосновывает наличие конституционно-международной ответственности Российского государства перед отдельной личностью или группой лиц.

3. Следует также выделить нормы, регулирующие ответственность гражданина (человека), или группы граждан за невыполнение своих конституционных обязанностей или за злоупотребление своими конституционными правами. Назовем такие меры конституционной ответственности как ограничения или лишения конституционных прав и свобод в случае их злоупотребления, что закреплено и в административном законодательстве. Это создает проблему разграничения конституционной и административной ответственности, о чем пойдет речь в параграфе третьем настоящей главы.

Каждое из вышеназванных направлений исследования конституционной ответственности имеет свои особенности, самостоятельное законодательство и многое другое, что находит отражение в разных подходах к анализу конституционной ответственности. Общим же является юридическая природа, отраслевой характер всех направлений конституционной ответственности, единая задача защищать конституцию, ее принципы, что отражается в следующем понятии.

Конституционная ответственность – это законодательно закрепленное принудительное применение к субъектам конституционных правоотношений конституционных санкций за невыполнение (ненадлежащее исполнение) ими своих конституционных обязанностей или за злоупотребление ими конституционными правами.

В юридической литературе даны иные понятия конституционной ответственности. Так, Д.Т. Шон первый в современных условиях дал следующее понятие. Конституционно-правовая ответственность – это отрицательная оценка деятельности субъекта, в результате чего он испытывает неблагоприятные последствия – ограничения либо лишения политических, юридических или других интересов.⁴⁵ Однако такого рода понимание конституционной ответственности не содержит главного, что отличает ее от политической ответственности – нет основания наступления конституционной ответственности. Этот недостаток преодолен в иных подходах к конституционной ответственности, которую понимают или как конституционную обязанность, или как правоотношение. Так, конституционная ответственность рассматривается как обязанность государственного органа или должностного лица досрочно прекратить исполнение своих полномочий по решению компетентного органа государства за совершение запрещенных Конституцией деяний.⁴⁶ Однако в этом понятии ограничено воспринимаются конституционные санкции как досрочное прекращение исполнения своих полномочий государственными органами или их должностными лицами, что противоречит действующему законодательству, которое содержит иные меры конституционной ответственности. Например, в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов законодательной власти» в ред. 04.07.2003 г. Президент РФ, в частности, может применить иную меру конституционной ответственности - вынести предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ. Конституционно-правовая ответственность в юридической литературе рассматривается также в качестве конституционного правоотношения, возникающего в результате конституционного деликта, проистекающее в рамках негативной стороны правового регулирования и развивающегося в направлении принудительного, презюмируего неизбежного правоограничения нарушившего субъекта⁴⁷. Диссертант считает, что правоотношение является формой реализации ответственности, а не самой конституционной ответственностью, хотя в юридической литературе содержится достаточно много высказываний, когда юридическая ответственность рассматривается как правоотношение⁴⁸.

Разные подходы к пониманию конституционной ответственности можно констатировать при выделении наряду с конституционной ретроспективной ответственностью (ответственностью за конституционное правонарушение) позитивной конституционной ответственности как осознанное и активное исполнение людьми своих обязанностей, о чем уже было сказано выше. В рамках понимания конституционной ответственности следует отметить своеобразный подход к разграничению позитивной и негативной конституционной ответственности, данный в литературе. Под позитивной ответственностью предлагают понимать применение уполномоченными субъектами юридических санкций к органам власти, должностным лицам при отсутствии в их действиях составов правонарушений. К мерам позитивной конституционной ответственности в заявленном понимании относятся роспуск Государственной Думы Президентом РФ, отставка Правительства РФ по инициативе Президента РФ⁴⁹. С такой позицией трудно согласиться, т.к. отсутствие конституционного правонарушения свидетельствует об отсутствии основания привлечения к конституционной ответственности как вида юридической ответственности. Другое дело, что российское законодательство не закрепляет должным образом составы конституционного деликта в качестве основания применения таких мер конституционной ответственности как отставка Правительства РФ и роспуск Государственной Думы. Это дает основание сделать вывод, что названные меры являются скорее мерами политической, чем конституционной ответственности, т.к. отличие политической от конституционной ответственности заключается в отсутствии в действиях субъекта права признаков состава конституционного деликта при наступлении политической ответственности.

Раскрытие данного в диссертации понятия конституционной ответственности⁵⁰ содержится в последующих главах диссертации (субъекты, конституционные санкции, конституционные права и обязанности). Отметим сейчас только один важный момент.

При анализе понятия конституционной ответственности особенно много вопросов возникает при рассмотрении такого основания наступления ответственности как ненадлежащее исполнение субъектами права своих конституционных обязанностей. И это вполне обосновано, т.к. здесь может отсутствовать прямое нарушение конституционных норм. Более того, ненадлежащее исполнение конституционных обязанностей может иметь место и при формальном соблюдении конституционных норм. Другими словами, речь идет о качестве работы органов государственной власти, должностных лиц. Критерии надлежащего исполнения обязанностей могут быть различны. Диссертант считает необходимым законодательно закрепить следующее.

Во-первых, надлежащим исполнением обязанностей следует признать, прежде всего, достижение конкретного позитивного результата, заложенного в законодательстве или же можно предложить законодательно закрепить отрицательные показатели работы в качестве основания наступления мер конституционной ответственности. Например, Правительство РФ должно выполнять свои обязанности таким образом, чтобы были налицо позитивные результаты, выраженные в конкретных экономических показателях. Важно закрепить критерии надлежащего или ненадлежащего исполнения Правительством РФ своих публичных функций. Например, спад производства, рост инфляции, не утверждение отчета об исполнении бюджета может быть законодательно признано фактами, свидетельствующими о ненадлежащем исполнении Правительством РФ своих конституционных полномочий. Подчеркнем, что названное предложение, высказанное диссертантом еще ранее в юридической литературе, уже нашло частично законодательное обеспечение. В Постановлении Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 259 «Об утверждении Положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы» закреплены результаты деятельности Правительства РФ: повышение уровня и качества жизни, укрепление национальной безопасности, обеспечение высоких и устойчивых темпов экономического роста, формирование условий для социально-экономического развития на долгосрочную перспективу. В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов законодательной власти» в ред. 04.07.2003 г. предусмотрена мера конституционной ответственности (временная финансовая администрация) за решения, действия, бездействия органов государственной власти субъектов РФ, если наступили такие отрицательные последствия как просроченная задолженность в бюджет более 30 процентов.

Во-вторых, надлежащим исполнением конституционных обязанностей целесообразно признать и законодательно закрепить обязанность субъектов права соблюдать “логику конституционного регулирования”(данное понятие введено в юридическую литературу Авакьяном С.А.), конституционные принципы, содержание которых не всегда лежит на поверхности и выявляется лишь путем толкования всей системы конституционного законодательства. Так, следовало бы законодательно закрепить исходя из «логики конституционного регулирования», что при определенных обстоятельствах стремление того или иного органа государственной власти ликвидировать иной конституционный орган власти нарушает стабильность конституционного поля и должна быть признана соответственно неспособность “инициатора” функционировать в рамках правового пространства, тем самым должным образом исполнять конституционные обязанности. Например, в случае ликвидации института Конституционного Суда РФ в 1993 г. можно было бы утверждать о ненадлежащем (некачественном, непрофессиональном) исполнении своих конституционных полномочий со стороны Президента РФ.

Таким образом, в плане постановки научной проблемы можно признать, что основанием наступления конституционной ответственности может быть не только нарушение правовых норм, но и некоторых конституционных принципов, «логики конституционного регулирования». Такого рода неопределенность позволяет говорить о такой особенности конституционной ответственности как ее «скрытый», латентный характер. Речь не идет о том, что существуют скрытые конституционные правонарушения, которые официально не регистрируются, как это имеет место в уголовном праве. Речь должна идти только о неопределенных обязанностях, основаниях наступления конституционной ответственности. Названая особенность усиливается спецификой конституционных норм. Даже ясная по своим выражениям конституционная норма иногда может быть двусмысленной с точки зрения ее цели. Если цель не нашла прямого текстуального закрепления в нормативном предписании, она существует или в гипотезе, или в санкции нормы. Устранение любых неопределенностей конституционных норм достигается, в частности, путем толкования. Именно путем толкования целей, принципов, норм Конституции можно сформулировать так называемые “скрытые” полномочия⁵¹ органов государственной власти. Такой была интерпретация конституционных полномочий Президента РФ и Правительства РФ в процессе урегулирования чеченского кризиса⁵². Диссертант признает потенциальную опасность концепции «скрытых полномочий», т.к. отсутствие четких критериев выделения такого рода полномочий создает условия для возможности присвоения полномочий других органов государственной власти. Конституционный Суд РФ, осознавая названную опасность, очень осторожно принимает такого рода решения.

Итак, такие особенности конституционной ответственности как латентный (скрытый) характер конституционной ответственности, ее комплексный характер создают дополнительные трудности в вопросе выделения конституционной ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности и в проблеме разграничения конституционной и политической ответственности.

§ 2. Конституционная и политическая ответственность

В ХХ веке дело, начатое буржуазными революциями в Европе, поддержанное другими народами, привело к появлению такого явления, как политическая, нравственная, уголовная ответственность власти. Идее ответственной власти предстоит реализоваться в полной мере в XXI веке при условии усиления социальной активности и организованности народных масс.

Если политическая и нравственная ответственность власти существует и как позитивная и как ретроспективная, то уголовная ответственность, по мнению диссертанта, так же как и конституционная наступает только за конкретное деяние (ретроспективная ответственность).

Политическая ответственность - это ответственность власти перед обществом за выполнение принятых на себя обязательств, обещаний и программ. Это эффективное руководство страной, обеспечивающее ее движение вперед в экономике, духовно-нравственной, социальной и иных сферах. Кроме того, это выполнение на деле провозглашенных целей, программ, обязательств и обещаний, постоянный отчет за дела, реагирование на проблемы сограждан, общение с ними, признание своих ошибок, их активное исправление и многое другое.

Другими словами, политическая ответственность - это ответственность за надлежащую реализацию тех властных полномочий, которые те или иные лица получили от народа как единственного источника власти. Мерой политической ответственности будет отстранение от власти тех лиц кто не должным образом осуществлял свои функции, но в их действиях нет признаков состава конституционного деликта. В противном случае речь должна идти не о политической, а о конституционной ответственности.

Нравственная ответственность - это ответственность власти за реализацию полномочий на основе требований морали, справедливости.

Мерой нравственная ответственности является отстранение от власти людей без чести, совести, лишенных чувства долга, справедливости. В ряде цивилизованных стран увеличивается тенденция усиления ответственности власти за соблюдение общечеловеческой и национальной морали. Постоянно в той или иной стране отстраняют или не допускают кого-то к высокой государственной должности за прелюбодейство, увлечение алкоголем, взяточничество и т.п.

Эффективным рычагом ответственности органов государственной власти, их должностных лиц является обязанность глав государств и правительства регулярно отвечать на вопросы средств массовой информации, представителей общественных организаций, граждан. Уклонение от «допроса» в правовых государствах воспринимается как публичный конфликт. Например, М.Тэтчер, будучи премьер-министром Великобритании, еженедельно отвечала на вопросы в парламенте, которые никогда не были известны заранее. Обычно на ориентировочную подготовку М.Тэтчер затрачивала четыре часа, т.к. отвечать приходилось по 15-20 вопросов.

Уголовную ответственность власти можно проиллюстрировать судебным процессом в Южной Корее в 1986 г. над двумя бывшими президентами (Гон Ду Хваном и Ро Дэ У), виновными в государственной измене, коррупции и насилии над народом. Суд приговорил одного из бывших президентов к смертной казне, а другого - к тюремному заключению на 22,5 года. Более 70% граждан одобрили приговоры, а более 30% считают, что Ро Дэ У отделался слишком мягким наказанием⁵³.

Этот приговор свидетельствует о признании преступными военно-силовые методы завоевания власти, причем ответственность за них не имеет срока давности.

Очевидно, что в демократических государствах существует как нравственная, политическая, так и уголовная ответственность власти.

В 90-е годы ХХ века в ряде стран проводятся широкие компании под девизом «чистые руки» с целью очищения власти от преступных элементов, коррумпированных должностных лиц вплоть до глав государства. Организуются громкие судебные процессы над высшими государственными деятелями, отдававшими и выполнявшими приказы, в результате выполнения которых гибли граждане. Привлекаются главы государств давнего прошлого, преклонного возраста, смертельно больные (ФРГ, Италия).

В правовых государствах функционируют государственные и общественные институты, приняты процедуры привлечения к ответственности всех лиц, обладающих властными полномочиями, за провалы в делах и неблаговидное поведение. Мерами такой ответственности для законодательной, исполнительной, судебной, информационной власти являются: досрочный отзыв парламентариев, отставка правительства, роспуск парламентов и судов, запрет на работу в средствах массовой информации лицам, уличенным во лжи и т.д.

В дореволюционной России применялись разные формы привлечения лиц, обладающих властными полномочиями, к ответственности: изгнание князей; соборное избрание царя, установление его прерогатив, обязанности принимать решения на основе совести с «думцами», восстание, террор и т.д.

В советское время не удалось создать политико-юридический механизм, который исключил бы возможность какой-либо личности, группы лиц злоупотреблять властными полномочиями.

Ответственность власти могла существовать только как средство борьбы за власть. Юрий Андропов был первым руководителем, систематически превращающим борьбу с коррупцией в борьбу за власть. Его последователи - М.Горбачев в Ставрополе, Романов в Ленинграде, Е.Лигачев в Томске, Шеварднадзе в Грузии, А.Алиев в Азербайджане - использовали те же методы в борьбе за власть. Собирая информацию, компрометирующую клан Л. Брежнева, они преследовали цель захвата власти в своих республиканских «вотчинах»⁵⁴.

Россия в начальном периоде становления демократического государства характеризовалась скорее всего политическим произволом, чем наличием политической или конституционной ответственности, т.к. правовое государство и общественные интересы были вторичны по отношению к стремлению лиц удержать власть и распоряжаться российским богатством. Незрелость в России процедур политической ответственности органов государственной власти усиливает важность и необходимость законодательного закрепления мер конституционной ответственности органов государственной власти, должностных лиц.

Россия периода формирования правового государства не может уйти от проблемы конституционной ответственности, ее соотношения с уголовной и политической ответственности власти.

Особенно сложно определиться по поводу разделения конституционной и политической ответственности. Существуют разные подходы к вопросу о соотношении политической и конституционной ответственности.

Первая точка зрения заключается в том, что ее представители отрицают связь конституционной ответственности с политикой.⁵⁵ Вторая точка зрения прямо противоположна первой и заключается в том, что ее представители признают конституционную ответственность разновидностью политической ответственности⁵⁶, а равно в том, что конституционная ответственность объединяет в себе политическую, моральную и юридическую ответственность⁵⁷.

Действительно, конституционная ответственность имеет порой ярко выраженный политический характер и тесно соприкасается с политической ответственностью по субъектам, основаниям наступления ответственности, неблагоприятным последствиям. Поэтому трудно полностью согласиться с первой из названных точек зрения, т.к. конституционная и политическая ответственность взаимозависимы. Однако трудно согласиться и со второй точкой зрения, т.к. конституционная ответственность является разновидностью не политической, а юридической ответственности⁵⁸, что позволяет провести демаркационную линию между конституционной и политической ответственностью. Политическая ответственность не обладает характерными чертами юридической ответственности, и, прежде всего, здесь отсутствует государственное принуждение.. Так, отставка члена Правительства РФ вследствие его несогласия с официально проводимой политикой Председателя Правительства РФ не обладает чертами юридической ответственности, что позволяет признать такого рода отставку лишь политической мерой при условии отсутствия в действиях (бездействиях) члена Правительства РФ признаков состава конституционного деликта.

Отстранение от должности может быть как мерой конституционной ответственности, так и политической мерой, что усложняет проблему их разграничения. Трудно согласиться с тем, что политическая ответственность наступает на основании негативной оценке деятельности субъекта права, даваемое с позиции политической целесообразности (отзыв депутата, не оправдавшего доверие избирателей, выражение парламентом недоверия правительству), тогда как конституционная ответственность наступает на основании негативной оценке деятельности субъекта права с позиции права (отстранение от должности президента за нарушение конституции).⁵⁹ Отзыв депутата в случае, если это предусмотрено действующим законодательством в полном объеме (основания отзыва, механизм применения отзыва депутата) следует признать мерой конституционной ответственности. С правовой точки зрения важно не столько найти различия между политической и конституционной ответственностью, сколько определить наличие или отсутствие последней в каждом конкретном случае, т.к. отставка министра, к примеру, может быть одновременно (подч. - Н.К.) мерой как политической, так и конституционной ответственности. Важно еще раз подчеркнуть, что основанием конституционной ответственности является наличие в действиях (бездействиях) субъекта права признаков состава конституционного деликта, тогда как политическая ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу той или иной причины.

Политическая ответственность не обладает чертами юридической ответственности. Когда мы ведем речь о последней, то имеем в виду, прежде всего, нарушение юридических норм и правовых принципов, без чего невозможна реализация санкции правовой нормы. В ряде случаев добровольная отставка как вынужденная мера может быть рассмотрена в качестве меры конституционной ответственности при условии, что субъект ответственности не выполнил свои конституционные обязанности, закрепленные в законодательстве. В этом случае отрицательно оценивается деятельность конкретного лица у кого не остается выбора: уйти или остаться на своем посту. В случае отказа добровольно уйти в отставку должностное лицо будет отправлено в отставку принудительно

Итак, в современных цивилизованных государствах в той или иной форме в большей или в меньшей степени существует политическая, моральная, уголовная ответственность органов государственной власти, должностных лиц перед обществом. Ее эффективность зависит от функционирования в стране государственных и общественных механизмов, предусматривающих реальную возможность общества, граждан спросить с власти за вред, им причиненный. Конституционная ответственность в качестве особого среза этих механизмов включает, в частности, совокупность норм конституционного законодательства, регулирующих применение санкций к органам государственной власти, должностным лицам в случаях, если в их действиях содержатся признаки состава конституционного деликта.