Вопрос_63. Закон в системе нормативно-правовых актов.

Закон (нормативный правовой акт). По мере развития общества, государства и институтов права обычай терял роль единственного источника (формы выражения) права. Новым источником, способным удовлетворить растущие потребности общества в правовых инструментах, стал нормативный правовой акт. Он отличался от обычая, прежде всего, тем, что его нормы записывались, а не сохранялись лишь в памяти. Следовательно, его формулировки были гораздо более четкими и удобными в использовании. В современных условиях нормативный правовой акт как одна из самых удачных форм выражения правовых норм является весьма распространенным способом доведения их содержания до сведения всего населения данной страны.

Нормативный правовой акт как источник права имеет и свои преимущества, и свои недостатки. К преимуществам этой формы писаного права относятся: возможность активно влиять на общественные отношения, поскольку государство располагает специальным аппаратом для реализации правовых норм и может обеспечить этот процесс при помощи мер принуждения; оперативность, возможность быстрого воздействия на процессы ликвидации или, наоборот, развития определенных общественных отношений при помощи мер принуждения; удобство пользования для лиц, применяющих право, поскольку содержание правовых норм записано в тексте нормативных правовых актов; наконец, единообразие понимания и действия правовых предписаний на всей территории страны – единый режим законности, одинаковая защита прав граждан и т.п. Но в силу различных причин как объективного, так и субъективного характера это регулирование не может быть до конца адекватным и всеобъемлющим. Правовые нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах, воспроизводятся, конкретизируются, дополняются, а иногда и отменяются правовыми нормами, содержащимися в других источниках права.

В рабовладельческих и феодальных государствах нормативные правовые акты были относительно немногочисленны, не играли главенствующей роли среди прочих юридических источников, являясь, по существу, «первыми среди равных».

Современные нормативные правовые акты – порождение романо-германской правовой семьи. Тенденция к законодательному оформлению права окончательно выявилась в XIХ в., когда в большинстве европейских государств были приняты различные кодексы и писаные конституции. Однако в XX в. закон как источник (форма выражения) права постепенно начинает превалировать и в других правовых системах, например в англо-саксонской и мусульманской правовых, где прежде ведущими были иные юридические источники.

Современный нормативный правовой акт обладает следующими признаками:

1. издается компетентным государственным органом или непосредственно народом в определенном процедурном порядке;

2. носит государственно-властный характер;

3. охраняется государством, в том числе в принудительном порядке;

4. обладает юридической силой, то есть способностью реально действовать и порождать юридические последствия;

5. существует в документальной форме, имеет установленную форму и реквизиты, снабжен указаниями о времени и месте принятия, а равно подписями надлежащих должностных лиц, разбит чаще всего на части, разделы, главы, параграфы, статьи и т.п.; любой нормативный правовой акт содержит четкие положения о том, на какую территорию или круг лиц распространяется действие акта;

6. является частью строгой иерархии и системы права.

Нормативный правовой акт в России представляет собой принятый в установленном порядке органами государства, органами местного самоуправления либо населением письменный официальный документ – решение об установлении, изменении или отмене правовых норм с той или иной сферой действия во времени, пространстве и по лицам. Существуют понятия нормативного правового акта, выработанные не только юридической наукой, но и сформулированные законодательной и судебными ветвями государственной власти Российской Федерации. В постановлении Государственной Думы РФ от 11.11.1996 № 781-11ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» он определен как письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм¹¹². Пленум Верховного Суда РФ сформулировал следующее определение: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»¹¹³.

Закон называют «писаным правом», которое затем истолковывается юристами. Поэтому, чтобы избежать путаницы в толковании, система нормативных правовых актов обладает строгой иерархичностью. На первом месте стоят нормы конституции и приравненных к ней конституционных актов. Например, во Франции Конституция 1958г. – это всего лишь часть, хотя и наиболее значительная, действующего основного закона. В соответствии с преамбулой акта 1958г. его составной частью являются Декларация прав человека и гражданина 1789г. и преамбула конституции 1946г., главным образом провозглашающие права и свободы. В конституцию входят не только два упомянутых акта, но и «основные принципы, признанные законы Республики», к которым отсылает преамбула основного закона 1946 г.¹¹⁴. Конституционные нормы обладают особым авторитетом, так как устанавливают фундаментальные основы жизни общества. В связи с этим во многих государствах конституционные положения принимаются и изменяются в особом порядке, например путем всенародного голосования. Особый авторитет этих норм выражается в особом контроле за их соблюдением, за соответствием других законов, стоящих ниже на иерархической лестнице, нормам конституции. Во многих странах, в том числе в Российской Федерации, создан в этих целях особый орган – Конституционный суд.

В классическом понимании закон – это нормативный правовой акт, содержащий первичные юридические нормы, которых раньше в правовой системе не было, либо объединяющий разрозненные нормы, закладывая основы регулирования в полном объеме. При этом закон регламентирует основные, ключевые аспекты жизни страны: принципиальные экономические, политические и социальные вопросы. Иными словами, как указывает А.Б. Венгеров, «с закона юридическое регулирование по данному предмету начинается»¹¹⁵.

Отсюда вытекают основные признаки закона как нормативного правового акта:

1. закон принимается представительными органами, избираемыми народом, или непосредственно самим народом в порядке референдума;

2. закон обладает высшей юридической силой;

3. закон принимается в особом процессуальном порядке;

4. закон по своему характеру является стабильным;

5. закон принимается для регулирования наиболее важных, социально значимых общественных отношений¹¹⁶.

Определение круга субъектов, обладающих правом принятия законодательного акта, устанавливается конституцией государства. В ней, как правило, содержится указание на то, что законы принимаются парламентом как представительным органом или непосредственно гражданами на референдуме. Получается, что закон, по своей сути, выражает народную волю, народный суверенитет, ибо принимает такой акт народ (прямо или через своих представителей).

Признание за законом высшей юридической силы предполагает в первую очередь тот факт, что все другие нормативные правовые акты не могут закону противоречить и должны ему соответствовать. Высшая юридическая сила закона предполагает еще и то, что никто не вправе отменить или заменить закон, кроме органа, который его издал. Конечно, орган конституционной юстиции может признать закон не соответствующим конституции страны, но отменить (аннулировать) такой законодательный акт должен тот орган, который его принимал.

Представляется, что на сегодняшний день закон – наиболее удобная для использования форма существования права, не лишенная, впрочем, некоторых недостатков. Нельзя не заметить, что нормы закона порой излишне абстрактны, так что судье не просто бывает приложить их к реальной ситуации. Кроме того, один из создателей Кодекса Наполеона юрист Порталис писал, что в законе невозможно предусмотреть то огромное многообразие ситуаций, которые возникают в жизни, поэтому нужно оставить место для толкования закона судьей, который сможет соотнести норму закона с представленным на его рассмотрение делом.

Кроме законов в систему нормативных правовых актов входят подзаконные акты, которые отличаются по государственному органу, их принимающим. Законы принимаются представительными органами государства (парламентом), а подзаконные акты, как правило, исполнительными органами¹¹⁷. В десятки раз превышая количество законов, именно подзаконные акты подвергают общественную жизнь детальному правовому регулированию¹¹⁸. Обычно подзаконные акты конкретизируют законы, принимаются во исполнение законов и действуют лишь в той части, в которой не противоречат законам. Это связано с тем, что «в законах содержатся нормы, инициирующие подзаконное правотворчество»¹¹⁹. Основным субъектом подзаконного правотворчества является правительство.

Правительственные нормативные правовые акты по своей природе вторичны и производны от закона: подзаконные нормативные правовые акты призваны обеспечивать уже на основании законов конкретизированное нормативное правовое регулирование комплекса общественных отношений.

Однако надо отметить, что подзаконность актов правительства (подзаконных нормативных правовых актов) не означает их меньшую юридическую обязательность, поскольку они обладают необходимой юридической силой, но подзаконные нормативные правовые акты не имеют такого же верховенства, которое характерно для законов, доминирующих над всеми иными нормативными актами. Как указывал Г.Ф. Шершеневич, «все, что урегулировано законом, не может быть нормировано административным указом вопреки закону», а «законом могут быть нормированы какие угодно отношения»¹²⁰.

Итак, подзаконный нормативный акт – это нормативный правовой акт компетентного органа (должностных лиц), который издается на основе и во исполнение закона для специализированного регулирования определенных областей общественных отношений.

Подзаконное правотворчество имеет как положительные, так и отрицательные черты. К положительным чертам относятся: гибкость, оперативность, непосредственность общения управляющего и управляемого, наличие у компетентного органа специальных знаний и специального опыта разрешения проблем в определенной сфере жизни общества. Отрицательными моментами являются: узость и односторонность предпринимаемых мер нормативного регулирования, нередко амбициозность какого-либо вводимого ведомственного правила, связанную как раз с различными масштабами оценки той или иной разрешаемой проблемы, социального места, занимаемого компетентным органом, и встречающуюся юридическую безграмотность, а иногда и недобросовестность и как логическое продолжение сказанного – преобладанием целесообразности над законностью¹²¹.

Раньше совокупность законов и подзаконных актов определялась термином «законодательство» (в широком смысле). В настоящее время мнения по данному вопросу разделились. В самом общем понимании названный термин трактуется как система издаваемых полномочными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права. Однако термин «законодательство» понимается и в более узком смысле, а именно как совокупность законов и других правовых актов высшего органа законодательной власти, а также нормативных указов президента и нормативных постановлений правительства. Кроме того, это понятие часто используется и более однозначно и специально – как совокупность только законов. В действующих правовых актах рассматриваемый термин применяется по-разному: во всех трех указанных выше смыслах.

Представляется, что правы те авторы, которые настаивают на том, что понятие «законодательство» должно трактоваться однозначно, в своем узком, собственном смысле¹²², но с одним важным уточнением: акты делегированного законодательства должны охватываться понятием «законодательство»¹²³.

В качестве обоснования данной позиции хотелось бы указать, что она соответствует концепциям закона, сложившимся в зарубежной юридической литературе, и не противоречит классической концепции закона, имеющей место в отечественном правоведении¹²⁴. Так, в странах англосаксонского права понятие закона имеет широкий и узкий смысл. В первом случае под ним понимают любую писаную или неписаную норму, подлежащую защите в судебном порядке, во втором – собственно акт парламента. Термином «законодательство» здесь охватываются и нормативные акты общегосударственных органов (правительства, министров), принятые на основе делегирования им парламентом полномочий по тому или иному вопросу («делегированное законодательство»), а также подзаконные акты (by-laws) некоторых местных органов¹²⁵. Соответственно различают и виды законов: парламентские акты, делегированное законодательство и автономное законодательство¹²⁶.

В странах романо-германского права различают понятия «закон в материальном смысле», т.е. всякую норму, исходящую от государства, независимо от форм ее изложения, и «закон в формальном смысле». В последнем случае речь идет о принятом в особом порядке акте высшего представительного органа государственной власти, обладающем высшей юридической силой. Р. Давид писал, что «закон в формальном смысле – это всякий акт, принятый парламентом и промульгированный исполнительной властью; закон в материальном смысле – это акт, который не исходит обязательно от законодательной власти, но содержит в себе нормы общего значения, устанавливающие определенные правила поведения»¹²⁷. В соответствии с этим в странах романо-германского права обычно различают конституционные законы, органические законы, программные законы, законы-рамки, законы-декреты, чрезвычайные законы¹²⁸.

Концепция понятия закона в материальном смысле подвергается в отечественной литературе критике как неизбежно приводящая к сглаживанию принципиального различия законов как актов высшей юридической силы и иных, а именно подзаконных актов государственных органов¹²⁹. Тем не менее, она нашла широкое признание среди зарубежных исследователей как соответствующая сложившейся практике делегированного законотворчества и тем особым признакам, которыми наделены акты делегированного законодательства.

Отказывая актам делегированного законодательства в их праве быть включенными в состав законодательства той или иной страны, можно лишить юридическую практику важного нормативно-регулятивного ориентира, хотя и уступающего собственно закону во властно-легитимирующих свойствах, но в ряде случаев более мобильного, оперативного и гибкого. Даже в тех случаях, когда акты, издаваемые в порядке делегированного законодательства, по своей юридической силе не поднимаются до уровня соответствующих парламентских статутов¹³⁰, они идут в одном блоке с соответствующими статутами, составляя единый первичный пласт в механизме правового регулирования – законодательство в собственном смысле этого слова. В частности, как показывает анализ современной нормативной правовой базы России, «первичные» нормы содержатся не только в законах, но и в подзаконных актах, т.е. в указах Президента РФ и даже в ведомственных нормативных актах. Примером может служить приказ МВД России от 23.10.1995 № 393, утвердивший Инструкцию о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации¹³¹, который, несмотря на то, что в него шесть раз вносились существенные изменения, продолжал действовать свыше 10 лет.

Как справедливо отмечается в юридической литературе, такое положение вещей говорит о наличии особого рода пробелов в праве, пробелов именно законодательного регулирования. В этих условиях иной раз и принимаются подзаконные акты, которые не конкретизируют и детализируют законодательные положения, а по-своему регламентируют общественные отношения, исходя из позиций ведомственной целесообразности¹³². Соглашаясь с мнением Ю.Г. Арзамасова о том, что случаи такого опережающего нормотворчества федеральных министерств и ведомств должны иметь место крайне редко и только тогда, когда полномочия на принятие «первичных» норм им будут делегированы Государственной Думой Федерального Собрания РФ, Президентом РФ или Правительством РФ, предлагаем включать и эти акты делегированного законодательства в состав российского законодательства (в отличие от остальных подзаконных нормативных правовых актов).

Итак, нормативный правовой акт – это официальный письменный документ, принятый (изданный) в особом порядке народом, компетентными органами государства или органами местного самоуправления, который содержит в обязательном порядке решение об изменении системы действующих нормативных правовых актов путем установления новых норм права с определенной сферой действия во времени, пространстве и по кругу лиц либо отмены устаревших нормативных правовых актов.