Глава 6

МЕЖДУНАРОДНЫЕ МЕЖПАРЛАМЕНТСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ

Как отмечалось в первой главе нашей работы, среди междуна­родных правительственных и неправительственных институтов особое место занимают международные парламентские организа­ции. Парламентарии считают себя полномочными представителя­ми гражданского общества в политическом обществе, выразителя­ми воли граждан и защитниками их интересов. Подобно тому как национальные парламенты контролируют деятельность соответ­ствующих правительств, определяют правовую основу их деятель­ности, так и парламентарии всех стран должны контролировать де­ятельность правительств на международной арене. Эту роль испол­няют или стремятся исполнить международные парламентские институты. Как и международные межправительственные органи­зации, международные парламентские организации делятся на гло­бальные, континентальные и региональные. Существуют институ­ты, являющиеся «напарниками» соответствующих межправитель­ственных институтов (парламентские ассамблеи Совета Европы, Европейского и Африканского союзов, НАТО, СНГ и т.д.).

6.1. Межпарламентский союз:

уставные принципы и руководящие органы

В последней четверти XIX в. мировой политический процесс подвергся значительной интенсификации, сочетав в себе противо­положные направления и тенденции. Происходило дальнейшее промышленное развитие ведущих стран Европы, США и Японии, обострялась борьба между ними за передел мира. Как следствие, начали складываться военно-политические группировки стран, усилился процесс их милитаризации. В ответ на это возникает и

консолидируется движение пацифистов, в котором активное уча­стие принимают парламентарии разных стран. Таковыми становят­ся Французское общество друзей мира во главе с известным ученым п политиком, членом Палаты депутатов Франции Фредериком Пасси и Ассоциация мира трудящихся во главе с плотником Рен- даль Кремером в Англии.

Целью Ассоциации мира трудящихся было провозглашено до- с жжение урегулирования всех международных споров путем ар­битража. Став членом английского парламента, Кремер преобра- ювал Ассоциацию мира в Международную лигу арбитража. Он со­ставил обращение к президенту США Г. Кливленду с призывом решить все споры между США и Англией путем арбитража, собрал иод ним подписи 232 членов английского парламента и поехал в США для вручения этого документа.

По примеру Кремера Ф. Пасси решил побудить Палату пред­ставителей Франции к достижению франко-американского согла­шения об арбитраже. Пасси и Кремер договорились об организа­ции встречи французских и английских парламентариев для об­суждения этой проблемы. Встреча восьми членов английского и двадцати шести членов французского парламентов состоялась в Париже 31 октября 1888 г. Принятая на ней декларация призна­вала целесообразность участия в решении международных проблем парламентариев как можно большего количества стран. В 1889 г. здесь был также учрежден комитет по подготовке встречи парла­ментариев в более широком составе, тем более что Всемирная вы­ставка, открывавшаяся в Париже, давала возможность для ее орга­низации.

Встреча состоялась 29—30 июня 1889 г. в парижском отеле «Континенталь» с участием 94 парламентариев из девяти стран мира⁶⁵. Ее участники приняли решение (30 июня 1889 г.) о превра­щении конференции парламентариев в постоянно действующий Межпарламентский союз ради международного арбитража. В основ­ном документе встречи содержалось обращение к правительствам всех стран заключить соглашения о решении всех спорных вопро­сов путем арбитража, без нанесения ущерба независимости госу­дарств и без всякого вмешательства во внутренние дела друг друга.

В дальнейшем круг обсуждавшихся новым институтом про­блем значительно расширился, и с 1899 г. он стал официально именоваться Межпарламентским союзом (МПС). Местом пребы вания штаб-квартиры МПС в 1892-1911 гг. являлся Берн, в 1911 1914 гг. - Брюссель, в 1914-1920 гг. - Осло, а с 1921 г. и по на стоящее время — Женева.

Принято считать МПС родоначальницей универсальных ин статутов (Лиги Наций и ООН) по обеспечению международного мира, безопасности и сотрудничества народов. Во многом это вер но. Деятельность МПС по укреплению мира была так значитель­на, что восемь руководителей данной организации в разное вре­мя становились лауреатами Нобелевской премии мира. Но глав ная задача МПС состояла и состоит во всемерном содействии организации представительских учреждений в странах мира и раз­витию демократии. Первоначально МПС объединял отдельных парламентариев, но после Второй мировой войны он превратил­ся в объединение парламентов.

Членом МПС может стать любой парламент, сформирован ный в соответствии с законами суверенного государства, представ­ляющий его население и функционирующий на его территории. В апреле 2001 г. к Уставу была принята поправка, в соответствии с которой в федеративных государствах только федеральный пар­ламент может претендовать на членство в Межпарламентском со­юзе. Однако национальные группы, являвшиеся членами МПС до принятия поправки, могут оставаться в его составе (ст. 3). Меж­дународные парламентские объединения, образованные государ­ствами и являющиеся членами Союза, в соответствии с междуна­родным правом могут (по их просьбе и после консультации с со­ответствующими членами Союза) быть приняты в Межпарламентский союз в качестве его ассоциированных членов. К середине 2003 г. МПС объединял 145 национальных парламента и 5 парламентских ассамблей⁶⁶.

Межпарламентский союз, как уже говорилось, занимает спе­цифическое место среди международных политических институ­тов. Однозначно определить его компетенцию довольно трудно. Она обусловлена как местом и ролыо законодательной власти в жизни политического общества, так и значением Союза парламен­тов во всем мире.

Право регулирует почти все аспекты общественной и полити­ческой жизни, международных отношений. Поэтому МПС можно | читать вторым глобальным институтом общей компетенции, вы- |||н ищим решения не обязательного, а лишь рекомендательного ырактера.

Для достижения целей МПС, гласит ст. 1 его Устава, необхо- шмо:

• усиливать контакты, координацию и обмен опытом между парламентами и парламентариями всех стран;

• рассматривать вопросы, представляющие международный интерес, и выражать свои взгляды относительно таких вопро­сов с целью активизации действий парламентов и их членов;

• вносить вклад в защиту универсальных прав человека и со­действовать их продвижению в контексте, в котором уваже­ние к ним является необходимым фактором парламентской демократии и развития;

• способствовать улучшению знаний о работе представительс­ких учреждений в разных странах, совершенствовать и раз­вивать методы парламентской деятельности.

МПС собирает и распространяет информацию о конституци­онных полномочиях представительной власти, ее структуре и ме- юдах работы, об избирательных системах, национальных парла­ментских выборах и их результатах, о статусе депутатов в разных странах. Он организует международные симпозиумы и семинары для парламентариев, парламентских должностных лиц, ученых и других экспертов, изучающих проблемы функционирования пар­ламентских учреждений.

МПС — исключительно демократический институт. Статья 6 (п. 2) Устава МПС провозглашает «суверенное право каждого чле­на Союза определять форму, в которой он организует свое участие в МПС». То есть каждый его член работает по собственным пра­вилам деятельности и отношений с МПС, с его органами. В то же время долгом каждого члена Межпарламентского союза является:

• представление решений МПС своему парламенту в соответ­ствующей форме; донесение их до правительства;

• стимулирование выполнения этих решений в своей стране;

• уведомление Секретариата Союза о предпринятых мерах и достигнутых результатах.

Согласно ст. 8 Устава МПС, его органами являются: Межпар­ламентская конференция (с 1 октября 2003 г. - Ассамблея), Меж­парламентский совет, Исполнительный комитет и Секретариат.

Межпарламентские конференции созываются два раза в год в местах и в сроки, определяемые Межпарламентским советом. В критических ситуациях этот вопрос может быть решен председа­телем Совета с согласия Исполнительного комитета. Участниками конференций являются парламентарии, назначенные в качестве делегатов соответствующими парламентами-членами МПС. Стро­гое правило МПС: если среди парламентариев имеются женщины, то хотя бы одна из них обязательно должна быть включена в де­легацию на конференцию. Делегатов должно быть не более вось­ми от парламентов стран с населением менее ста миллионов че­ловек и не более десяти - от стран с населением более ста мил­лионов человек.

Конференция работает по собственным правилам, ее повест­ка дня утверждается Межпарламентским советом по рекомендации Исполнительного комитета. В организации и проведении работ, предусмотренных Уставом конференций, помогают четыре Коми­тета изучения:

• по политическим вопросам, международной безопасности и разоружению;

• по парламентским, юридическим вопросам и вопросам прав человека;

• по экономическим и социальным вопросам;

• по образованию, науке, культуре и окружающей среде.

Все комитеты формируются из представителей всех национальных групп.

Голосуют на конференции только присутствующие делегаты. Подсчет голосов достаточно сложен, но демократичен. Каждый член МПС имеет на конференции не менее десяти голосов и плюс дополнительные голоса, в зависимости от численности населения стран, а именно:

до 5 млн человек населения — 1 дополнительный голос;

от 5 до 10 млн — 2 голоса;

от 10 до 20 млн — 3 голоса;

от 20 до 30 млн — 4 голоса;

от 30 до 40 млн - 5 голосов;

от 40 до 50 млн - 6 голосов;

от 50 до 60 млн — 7 голосов;

от 60 до 70 млн — 8 голосов;

от 80 до 100 млн — 9 голосов;

от 100 до 150 млн — 10 голосов;

от 150 до 200 млн — 11 голосов;

от 200 до 300 млн — 12 голосов;

более 300 млн — 13 голосов (ст. 15).

Голоса делегатов могут быть распределены в зависимости от их партийных убеждений и доли фракций в соответствующих наци­ональных парламентах, но ни одна из них не может получить бо- icc десяти голосов. Голосование на конференции может проходить путем переклички. Голосование по выборам должностных лиц должно быть тайным, по избирательным бюллетеням, если этого потребуют не менее двадцати делегатов. Члены-должники по взно­сам за два полных года не принимают участия в голосовании в органах МПС. Межпарламентский совет может, однако, разрешить |,ткому члену голосовать, если будет установлено, что задержка взносов произошла по причинам, не зависящим от должника. Когда член Союза не принимает участия в деятельности МПС в 1ечение трех лет или не вносит взносов, Исполком должен изучить ситуацию и высказаться за приостановление членства в Союзе⁶⁷.

Межпарламентский совет — орган МПС по определению поли­гики Межпарламентского союза и по реализации его уставных целей. Он утверждает повестку дня конференций, а его формиро­вание происходит на каждой из них (по два представителя от каж­дого члена Союза). Все члены Совета должны быть действующи­ми парламентариями. Межпарламентский совет выбирает прези­дента сроком на три года из числа бывших должностных лиц Исполкома Союза. Переизбрание президента не допускается, по­скольку по истечении срока его должен заменять человек, принад­лежащий к другому парламенту. При выборах должностных лиц МПС соблюдаются географический и геополитический принципы. То есть он должен состоять из представителей всех регионов и групп стран. В случае отставки или прекращения парламентской деятельности президента Межпарламентского совета его обязанно­сти до избрания нового президента исполняет вице-президент.

Функции Межпарламентского совета подробно определены в ст. 21 Устава МПС. Он призван решать вопросы признания член­ства в Союзе, его приостановки и восстановления; определять место и время проведения конференций МПС и всех других меж­парламентских встреч; утверждать по рекомендации Исполнитель­ного комитета соответствующие повестки дня; предлагать канди­датуру президента конференции и состав постоянных комитетов для изучения конкретных проблем. Совет выносит рекомендации

о вариантах решения возникающих проблем, формирует постоям ные или специальные комитеты и рабочие группы, призванные помочь ему в работе по обеспечению геополитического, географи­ческого и тендерного баланса в структуре МПС, определяет кате­гории наблюдателей иных международных институтов на своих встречах, их права и обязанности. В его задачу входит также оп­ределение ежегодного бюджета Союза. Совет устанавливает разме­ры вкладов (взносов) каждого члена, контролирует все финансовые расходы, избирает членов Исполнительного комитета, назначает Генерального секретаря Союза, принимает и пересматривает прави­ла своей деятельности. Каждый член Совета имеет по одному го­лосу, президент в голосовании участия не принимает. При разде­лении голосов пополам решение считается отвергнутым Советом.

К проведению конференции МПС приурочивается Встреча парламентариев-женщин. Она работает по собственным правилам. Отчет о ее деятельности и правила работы представляются Меж­парламентскому совету.

Исполнительный комитет является административным органом Межпарламентского союза. Он состоит из президента Межпарла­ментского совета, под председательством которого он работает, двенадцати членов, принадлежащих к разным парламентам, и пре­зидента Координационного комитета встречи парламентариев-жен­щин. Не менее десяти из двенадцати членов ИК должны быть из­браны Межпарламентским советом среди своих членов, каковыми они должны оставаться на срок их мандата. Не менее двух членов Исполкома должны быть женщины. При определении представи­тельства парламентов в Исполкоме во внимание принимаются как вклад каждого парламента в деятельность МПС, так и географи­ческий принцип. Срок мандата исполкома — четыре года. Но че­рез каждый год не менее двух его членов должно быть заменено представителями других парламентов. Президенты координацион­ного комитета женщин меняются через два года.

Исполнительный комитет должен созываться президентом Со­вета на свои сессии не реже чем два раза в год. По усмотрению президента, а также по требованию двух и более членов может быть созвана экстраординарная сессия Исполкома. Предваритель­ная повестка дня каждой обычной сессии определяется Генераль­ным секретарем с согласия президента. Она должна быть сообще­на членам Исполкома не менее чем за месяц до ее открытия. Чле­ны Исполкома могут потребовать включить в повестку дня сессии дополнительные вопросы.

Каждый год на последней сессии Исполнительного комитета назначается его вице-президент, который призван заменить пре- шцента Совета в случае его отсутствия, отставки, потери им пар­ламентского мандата (лишения мандата, неизбрания на новый | рок) и в других предусмотренных Уставом случаях.

Полномочия Исполкома определены ст. 24 Устава Союза. Вся- !пй раз, когда какой-либо парламент обращается к Союзу с просьбой о его присоединении к нему, Исполком должен изучить, иыполнены ли все необходимые условия Устава МПС, и предста- нить Межпарламентскому совету свое заключение по этому воп­росу. Он же созывает Межпарламентский совет в экстренных слу­чаях, устанавливает дату и место сессий Совета, намечает времен­ную повестку дня, высказывает свое мнение относительно иключения в повестку дня Совета дополнительных вопросов. Кро­ме того, он представляет Совету планы ежегодной работы и про­ект бюджета МПС, информирует сессии Совета о своей работе, рекомендует ему повестку дня конференции с учетом предложе­ний, сделанных членами МПС.

Исполком управляет администрацией Секретариата, контроли­рует его действия по выполнению решений, принятых конферен­цией или Советом, получает для этой цели все доклады и необхо­димую информацию. Он призван изучать все кандидатуры на пост Генерального секретаря с целью представления соответствующих предложений Совету и устанавливать сроки его мандата. Испол­ком может также запросить у Совета дополнительные кредиты для покрытия расходов, необходимых для выполнения безотлагательных программ Союза, устанавливать размеры жалованья и пособий со­трудникам Секретариата Союза, принимать Правила своей работы.

Секретариат МПС состоит из штата сотрудников организации. Руководит им Генеральный секретарь Союза, назначаемый Межпар­ламентским советом (по предложению Исполнительного комите­та) на срок в четыре года. Генеральный секретарь может быть пе­реназначен на срок, установленный Исполнительным комитетом⁶⁸. Работая всецело в МПС, он не должен являться членом какого- либо парламента.

Функции Секретариата определены ст. 25 Устава МПС. Q|fl призван быть постоянной штаб-квартирой Союза, получать и хрш нить отчеты членов Союза, прилагать усилия для расширении рядов его членов, поддерживать и стимулировать их действии Секретариат готовит вопросы для рассмотрения на межпарламеи' тских встречах и все необходимые для этого документы, обеспе­чивает выполнение решений Совета и конференций, собираем и распространяет информацию относительно структуры предстани тельских учреждений в мире, поддерживает постоянную свя и. между Союзом и другими международными институтами, орган и зует представительство МПС на международных конференциях. Секретариат должен готовить итоговые отчеты встреч, которые обязан распространить в течение 60 дней после их завершения и представить Совету для одобрения при открытии его следующей сессии. Каждой календарной сессии Совета Генеральный секретаре представляет письменное сообщение о работе Межпарламентско­го союза, а также помогает президенту Совета во время его сес­сий. Он, как и любой член Секретариата, может быть приглашен Президентом Совета для консультаций по рассматриваемым воп­росам.

Консультативным органом Межпарламентского союза является Ассоциация генеральных секретарей парламентов (АГСП). Она имеет целью облегчение личных контактов между членами парламентов разных стран, изучение законов, практики и процедур парламен­тов, внесение предложений по улучшению методов работы различ­ных парламентов и обеспечение сотрудничества между парламен­тскими службами различных стран. Как сказано в Правилах АГСП, каждый ее член должен представлять администрации Секретари­ата по запросу Ассоциации или по просьбе любого ее члена ин­формацию о принятых его парламентом законах, о практике, про­цедурах, рабочих методах.

АГСП состоит из генеральных секретарей парламентов или международных парламентских ассамблей и их заместителей неза­висимо от того, входят эти парламенты или парламентские ассам­блеи в МПС или нет. Если эти должностные лица не имеют воз­можности принять участия в работе Ассоциации лично, то Ас­социация может допустить в качестве своего члена другого чиновника высокого ранга по предложению Генерального секре­таря. В ассоциации есть также почетные члены, имеющие перед ней важные заслуги. Они принимают участие в ее работе помимо двух членов от данной страны. Парламентское представительство

II Ai I пциации продолжается и тогда, когда членство данного пар- Ццм< и га в МПС приостановлено по предусмотренным в Уставе об- ММгсльствам.

Каждый год АГСП должна собираться на две сессии одновре- tn щи) с конференциями Межпарламентского союза и в одном и |пм же месте. Она может собраться и дополнительно в сроки и в MPCie, определяемых ее Исполкомом. На сессиях Ассоциации мо- ♦ I I присутствовать любой представитель МПС, имеющий право in к |упать, если он сам того пожелает.

Исполнительный комитет АГСП состоит из президента Ассоци-

двух вице-президентов, шести других членов и прежних

ПС шдентов со статусом членов или почетных членов Ассоциации. |>м избирается на регулярной сессии Ассамблеи сроком, как ого- мпрсно правилом 18, «на период, охватывающий шесть последова­тельных сессий».

Все члены Исполкома, кроме бывших президентов, должны представлять разные парламенты. Есть также Бюро в составе пре- (ИДента, двух вице-президентов, избираемых Ассоциацией, и двух