Глава 11. Федеративныеотношения

249

В советской бюджетной системе сбалансированность территори-альных бюджетов всех уровней достигалась за счет утвер к ения ос­нованных на многочисленных ведомственных нормах расходов с восполнением «расчетного дефицита» индивидуальными нормати­вами закреплен 1я доходных источников и централизованными дота­циями. Такая система могла функционировать только в условиях централизованного планирования и прямой административной су­бординации региональных и местных органов управления, однако она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных ус­луг и общей сбалансированности бюджетной системы¹.

Предпринятая союзным Центром передача регионам РСФСР ря­да полномочий в сфере экономического регулирования с целью лик­видации серьезных просчетов в финансовой политике и разбаланси-рованности народного хозяйства, повышения темпов роста валового национального продукта и национального дохода привела к наруше­нию функционирования советской бюджетной системы. Ее кризис был также обусловлен сложившейся на федеральном уровне ситуа­цией, когда бюджетные отношения регулировались на основе 14 фе­деральных законов, ряда указов Президента РФ и значительного тела подзаконных актов, часто противоречивших друг другу, не >вязанных в единую систему. Кроме того, в стране сложился неблагоприятный предпринимательски}! и инвестиционный климат, из-за чрезмерно высоких сборов, налогов и различных поборов.

Все это требовало внесения радикальных коррективов в меж­бюджетные отношения: пересмотра основ бюджетного законода­тельства, превращения его в единую, непротиворечивую, соответст­вующую сложившемуся экономическому положению, стабильную, не требующую постоянного внесенияЪоправок систему.

В 1991—19**3 гг. в условиях децентрализации бюджетной систе­мы распределение финансовой помощи проводилось согласно инди­видуальным договоренностям с применением дифференцированных нормативов отчислений от основных федеральных налогов, прежде всего налога на добавленную стоимость (НДС), и прямого согласо­вания дотаций из федерального бюджета.

Предоставление финансовой помощи не основывалось на каких-либо формализованных критериях, являясь предметом «торга» меж­ду федеральными и региональными властями. Выбор регионов был субъективным, а решения о предоставлении финансовой помощи

См.: Межбюджетные отношения и экономический рост в муници­пальных образованиях / Под ред. В.В. Климанова. М., 2004.

250 ПолитическиеотношенияиполитическийпроцессвсовременнойРоссии

носили произвольный характер. Межбюджетные отношения находи­лись за рамками законодательного регулирования и осуществлялись под воздействием политической конъюнктуры, в контексте кон­фликтного или компромиссного взаимодействия Центра и регионов.

Итогом подобного субъективизма стало очевидное неравенство между регионами¹. В частности, это проявилось в 1992-1993 гг. в самоустранении Башкортостана, Татарстана, Саха (Якутии) и Чечни от федеральных бюджетных обязанностей. В 1994-1999 гг. в резуль­тате переговоров и достигнутого в них компромисса с федеральным Центром данные республики (за исключением Чечни, а с середины 1997 г. - Республики Саха) получили налоговые льготы, позволив­шие им перечислять в федеральный бюджет вдвое меньше собран­ных налогов по сравнению с другими субъектами РФ. Большинство администраций регионов отправляли в российский бюджет полови­ну акцизов на спирт и винно-водочные изделия, а также в полном объеме акцизы на нефть, нефтепродукты и газ. Тем не менее Татар­стан и Башкортостан на протяжении почти всех 1990-х гг. оставляли все акцизы у себя. В нарушение установленного федеральным зако­нодательством порядка распределения отчислений на воспроизвод­ство минерально-сырьевой базы ряд республик - Коми, Башкорто­стан, Татарстан, Удмуртия, Якутия - стали перечислять платежи по соответствующему федеральному налогу непосредственно в собст­венные бюджеты. Это означало, что данные республики фактически отказались от участия в финансировании науки, социальной сферы, Вооруженных Сил, культуры, ряда федеральных целевых программ. Реализовывалось перераспределение национального дохода в пользу отдельных территорий.

Для упорядочения в сфере межбюджетных отношений в 1992 и 1993 гг. указами Президента РФ было создано Федеральное казна­чейство в рамках Министерства финансов России². В 1994-1998 гг. в федеральный и региональные бюджеты были внесены изменения, направленные на унификацию бюджетных взаимоотношений.

В итоге политики федерального Центра по регулированию меж­бюджетных отношений в 1994-1995 гг. был достигнут ряд позитив­ных результатов, хотя взаимодействие с отдельными республиками

¹ См.: Современный политический процесс в России: Учеб.-справ. по­ собие: В 3 ч. М., 1998. Ч. 2. С. 70-105.

² Создание территориальных органов Федерального казначейства было завершено только в 1998 г., когда учет федерального бюджета стал осуще­ ствляться 2222 территориальными органами Казначейства в 85 регионах.