Глава 11. Федеративныеотношения

237

штико-правового положения субъектов федерации - симметричные и асимметричные; в зависимости от характера распределения ком­петенции между федеральным центром и субъектами - централизо­ванные и децентрализованные. Наконец, основанием для типологии может быть количество субъектов (2, до 10, более 10 и т.д.).

По своей с>I i федерализм представляет весьма сложное и мно-югранное явление, подчас весьма причудливо сочетающее в себе как минимум две противоположные тенденции - во-первых, к боль­шей централизации и унификации; во-вторых, к децентрализации и лаже сепаратизму. Действительно, с одной стороны, федерация представляет собой целостное суверенное государство с общей кон­ституцией, общей системой властных органов и учреждений, с еди­ной территорией, единым политическим, экономическим, социо­культурным пространством. В основных законах практически всех «федераций особое внимание уделяс!ся гарантиям территориальной целостности государства, непризнанию за субъектами права свобод­ною выхода из федерации (сецессии)¹. В то же время политическая сущность федерализма заключается в компромиссе, в попытке найти оптимальный баланс между одновременно действующими разнона­правленными - центробежными и центростремительными - силами, примирить стремящиеся к самостоятельности в прошлом разъеди­ненные, нередко имевшие собственные исторические судьбы и этно­культурные различия политические сообщества с тенденцей сохра­нения единства ради достижения общих внутри- или внешнеполити­ческих целей.

Становление и развитие федеративных отношений в современной России

В новый период своей истории Россия вступила как квазифеде­ративное государство, субъекты которого сильно различались в сво­их правах (наибольшим объемом этих прав обладали автономные республики). Провозгласив явочным порядком свой суверенный ста­тус, отдельные республики стали ньктраивать, по сути, конфедера­тивные отношения с Центром, а некоторые объявили о выходе из со­става РСФСР (Чечня) или готовились к нему (Татлре ?ан).

¹Единственным за всю новейшую историю исключением из этого пра­вила был советский федерализм, конституционно закреплявший за субъек­тами Федерации - союзными республиками право свободного выхода из со­става СССР (ст. 4 Конституции СССР 1924 г., ст. 17 Конституции СССР 1936 г., ст. 72 Конституции СССР 1977 г.).

238 ПолитическиеотношенияиполитическийпроцессвсовременнойРоссии

Для нейтрализации тенденций к конфедерализации отношений между Центром и регионами российское руководство инициировало обсуждение вопроса о необходимости заключения Федеративного договора, который позволил бы пересмотреть отношения Центра и регионов, разделить предметы их ведения. После долгих консульта­ций к началу 1992 г. проект Федеративного договора был подготов­лен, и 31 марта состоялось официальное его подписание (Татарстан и Чечня подписаться под договором отказались), а 10 апреля содер­жание Договора было одобрено Съездом народных депутатов и включено в текст Конституции РФ¹.

Федеративный договор, сыгравший позитивную роль в сохра­нении государства в пределах России, тем не менее закреплял асимметрию политико-правового статуса регионов и тем самым за­ложил основу для дальнейших политических конфликтов с ними. Так, по форме Федеративный договор состоял из трех различных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий меж­ду органами государственной власти Российской Федерации и ор­ганами государственной власти разных по статусу ее субъектов (республик, областей и краев, городов федерального значения, ав­тономных округов), причем содержание каждого из договоров от­личалось в пользу национальных республик. Например, в Договоре с республиканскими органами власти был закреплен принцип деле­гирования полномочий снизу вверх, согласно которому «республи­ки (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, су­дебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, кото­рые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государ­ственной власти Российской Федерации»². Договор устанавливал закрытый перечень предметов совместного ведения Федерации и республик, в то время как договоры с другими субъектами допус­кали возможность закрепления и иных предметов совместного ве­дения. Кроме того, в протоколе к Договору с республиками содер­жалось замечание о необходимости особого представительства республик, автономных областей и округов в составе Российской Федерации: не менее 50% мест в одной из палат ее высшего зако­нодательного органа. Наличие подобного неравенства в дальней­шем привело к попыткам территориальных субъектов Федерации повысить свой статус и закрепить полномочия на уровне ее нацио-

¹ См.: Федеративный договор: Документы. Комментарии. М, 1994.

² Там же.

Глвьа 11. Федеративныеотношения 239

нальных субъектов, а национальные республики продолжали тре­бовать уступки со стороны федерального Центра¹.

Одновременно с подготовкой Федеративного договора велась разработка новой Конституции РФ, обсуждение проектов которой выявило наличие расхождений как между Центром и регионами, так и между Президентом и Верховным Советом страны (в последнем случае это привело к вооруженному противостоянию в сентябре -октябре 1993 г.). Новая Конституция была принята на Всероссий­ском референдуме 12 декабря 1993 г., состоявшемся одновременно с выборами Федерального Собрания. Однако, по разным оценкам, бо­лее 10 регионов проголосовали против проекта Конституции, в не­скольких регионах референдум не состоялся.

По Конституции (гл. 1 «Основы конституционного строя», ст. 1-4) Россия объявлялась федеративным государством. Устанавливалось, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Верховенство на всей территории страны получили Конституция РФ и федеральные законы. Основной закон обрел большую юридическую силу в сравнении с Федеративным догово­ром, договорами о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральным Центром и субъектами Федерации. В Консти­туции РФ 1993 г. не предусматривается право а выход из состава Федерации ее субъектов. Нормы конституций республик в составе РФ, предполагавшие право сецессии, были отменены на основании решений Конституционного Суда РФ в 2000-2003 гг.

В условиях политической нестабильности принятие в 1993 г. Конституция явилось достаточно радикальным шагом в направлении повышения симметрии и унификации государственно-территориаль­ного устройства России: в ней, в отличие от Федеративного догово­ра, устанавливалось равенство субъектов Федерации. В то же время в Основном законе признавались и отдельные привилегии респуб­лик, имеющие атрибутивный характер (суверенитет, национальный язык), что служило показателем достигнутого с этническими элита­ми компромисса. Однако это не решило проблему реального, как в случае с Чечней, и потенциального, как в случае с Так { таном, се­паратизма. В первом случае риторика переросла в реальный процесс сецессии, остановить который попытались с помощью военных дей­ствий. Применительно же к Татарстану была использована тактика

¹Подробнее об этом см.: Нуреев Р.Г. Федерализм в России как посткри­зисная форма укрепления государственности: Дис. на соиск. уч. ст. канд. полит, наук. М., 2005. С. 109-110.