§2. Система сдержек и противовесов в российской модели разделения властей.

Теперь необходимо разобраться, как в российской Федерации воплощена система сдержек и противовесов. Нельзя не согласится, с Н.И.Блажич, которая пишет, что «наличие отдельных законодательных, исполнительных и судебных институтов государственной власти еще не свидетельствует о полном и надлежащем разделении властей с точки зрения разумности, справедливости или целесообразности»¹. Именно такая система сдержек и противовесов позволяет органам государственной власти уравновешивать и контролировать друг друга, предотвращая сосредочение всей полноты власти в руках какого-то одного органа государственной власти или должностного лица. Невозможно изучать особенности и проблемы разделения властей без изучения системы сдержек и противовесов.

Будучи самостоятельными, все ветви государственной власти в то же время удерживают друг друга в рамках своего функционального предназначения. Конституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими, то есть содержать взаимные противовесы для всех властей.

Первоначально системой сдержек и противовесов именовался вариант разделения властей в США, который именуется «Жестким». Однако впоследствии под системой сдержек и противовесов стал пониматься составной элемент доктрины разделения властей.

«Сдерживание» проявляется при выполнении органами различных ветвей государственной власти наиболее важных функций по управлению государством. Наиболее чётко система сдержек и противовесов выражена в законодательном процессе, при принятии кадровых решений, а также при принятии наиболее важных государственных решений¹.

В Российской Федерации система сдержек и противовесов, воплощена в полной мере, несмотря на неопределенность положения Президента Российской Федерации в системе разделения властей. Но при этом почти вся система сдержек и противовесов в механизме Российского государства замыкается на главе государства. Воздействие органов государственной власти одной ветви на органы других ветвей почти всегда осуществляется через Президента, который в большинстве случаев и принимает решение «в пользу» одной из ветвей. Сдерживать друг друга «минуя» главу государства органы различных ветвей могут в весьма ограниченном количестве случаев. Е.В. Белкин пишет: «…властных полномочий у гаранта больше, чем даже у российского императора. Подсчитано, что в руках Президента РФ сосредоточено примерно 80 % властных полномочий на федеральном уровне. Остальные 20 % неравномерно делятся между традиционными ветвями власти. При данном соотношении нельзя всерьез говорить об эффективном функционировании системы сдержек и противовесов»¹. С утверждением, что у главы государства очень много полномочий, еще можно согласится, но с утверждением, что «при данном соотношении нельзя всерьез говорить об эффективном функционировании системы сдержек и противовесов», согласится нельзя. В России выработан эффективный механизм сдержек и противовесов, позволяющий не допустить какой-либо узурпации власти в руках одного органа или должностного лица. Все имеющиеся проблемы – это проблемы политической воли, но не неэффективной системы сдержек и противовесов.

Как уже было сказано, система сдержек и противовесов особенно четко проявляется в законодательном процессе.

В Российской Федерации создан полноценный механизм, выдающий слаженно действовать всех субъектов законодательного процесса и сдерживающий их от принятия непроработанных законов.

Представители теории разделения властей исходят из того, что законодательная власть должна принадлежать всему народу. В Российской Федерации законодательную власть олицетворяет Федеральное Собрание. В статье 94 Конституции РФ сказано, что Федеральное Собрание является представительным и законодательным органов Российской Федерации. Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.

Главное назначение законодательной власти, согласие теории разделения властей, состоит в том, чтобы формулировать право в виде положительных законов государства, которые обязательны для всех граждан. Часть 1 статьи 105 Конституции РФ закрепляет, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. Часть 2 той же статьи гласит, что федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.

Второй палатой Федерального Собрания является Совет Федерации. Часть 3 ст. 105 Конституции РФ говорит о том, что принятые Государственной Думой законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. При этом часть 2 ст. 104 закрепляет, что законопроекты вносятся в Государственную Думу.

В литературе палаты парламента условно делят на сильные и слабые¹.

Слабая палата может лишь отсрочить принятие парламентского решения, с которым она не согласна, но не может воспрепятствовать ему. Чаще всего это относится к законодательному процессу. Сильная палата характеризуется тем, что без ее согласия решение парламента не может быть принято.

Возникает вопрос: какой палатой является Совет Федерации – сильной или слабой? Особенно заключается в том, что Совет Федерации в одних случаях является слабой палатой, в других – сильной.

Сильным Совет Федерации становится в трех случаях: 1) при отклонении принятого федерального закона Президентом РФ; 2) при принятии федерального конституционного закона; 3) при принятии Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ².

Согласно теории разделения властей, исполнительная власть должна иметь возможность останавливать действия законодательного собрания, чтобы избежать деспотии с его стороны. Данная политико-правовая идея воплотилась в праве Президента РФ отклонить принятый федеральный закон. Так, часть 3 статьи 107 закрепляет, что если Президент РФ в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонить его, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

Система сдержек и противовесов действует не только в законодательном процесс, но и при принятии важнейших кадровых решений. Некоторые должностные лица назначаются в таком порядке, который требует согласия двух органов или должностных лиц, относящихся к разным ветвям государственной власти.

Бесспорно, наиболее ярко в российском механизме государства система сдержек и противовесов проявляется при формировании Правительства Российской Федерации.

Часть 1 ст. 111 Конституции РФ говорит о том, что Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. Таким образом, Президент Российской Федерации не может самостоятельно назначить Председателя Правительства РФ и должен предложить кандидатуру, которая найдет поддержку у депутатов Государственной Думы.

В то же время Конституцией РФ предусмотрен механизм, не допускающий ситуации, когда депутаты Государственной Думы не будут одобрять ни одной предложенной Президентом кандидатуры на должность Представителя Правительства РФ только потому, что они находятся в оппозиции по отношению к Президенту РФ либо по иным причинам. Часть 4 ст. 111 закрепляет, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Статья 111 Конституции РФ вызывает много споров среди ученых. По мнению некоторых, тут Президент имеет слишком обширные полномочия. Думается, что существующий порядок формирования Правительства РФ вполне адекватен, особенно в современных условиях. Поэтому в Конституции есть гарантии от возможного вакуума власти. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 декабря 1998 года № 28-П сказал: «Правовая логика статьи 111 Конституции РФ… заключается в том, чтобы в условиях разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную… не допускать их противоречий…»¹.

Таким образом, депутаты Государственной Думы вынуждены идти на определённый компромисс с Президентом РФ по кандидатуре Председателя Правительства РФ, чтобы избежать возможного роспуска Государственной Думы.

Однако на этом взаимное сдерживание и уравновешивание не заканчивается. При назначении заместителей Председателя и федеральных министров Президент РФ тоже должен искать компромиссные фигуры – теперь с Представителем. Так, часть 2 ст. 112 гласит, что Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. То есть для назначения члена Правительства РФ необходимы два юридических факта: представление Председателя Правительства РФ и основанный на этом представлении указ о назначении Президентом РФ члена Правительства РФ. Правда, ни в родной нормативно-правовом акте не указано, как именно должно быть выражено это представление.

На основании пункта «г» ст. 83 Президент РФ представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации.

Таким образом, и в этом случае необходима согласованная позиция парламента России и Президента. Это обеспечивает возможность назначения на должность Представителя Центрального банка Российской Федерации лицо, не зависящее сильно от тех или иных политических сил. Правда, Государственная Дума при назначении главы Банка России имеет преимущество: Президент РФ не может ее распустить при определенном количестве отклонений представленной им кандидатуры. Хотя такое преимущество является обоснованным: статья 5 ФЗ «О центральном банке РФ» закрепляет, что Банк России подотчетен Государственной Думе¹.

Усилена роль Президента РФ при назначении на должность Председателя Счетной палаты РФ, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты.

Пункт «г» статьи 103 Конституции РФ закрепляет, что в ведение Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава аудиторов. А пункт «и» статьи 102 Конституции закрепляет положение о том, что заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава аудиторов назначает на должность и освобождает от должности Совет Федерации.

Первоначально Председатель, заместитель Представителя и все аудиторы Счетной палаты назначались без участия Президента РФ. Однако изменения, внесенные 1 декабря 2004 года в ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», закрепили, что Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента РФ. Схожий порядок действовал и при назначении заместителя председателя Счетной палаты¹.

Однако впоследствии роль Президента Российской Федерации была усилена еще больше: теперь все аудиторы Счетной палаты назначаются по представлению Президента Российской Федерации. Думается, что такой порядок назначения на должности Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ нежелателен. Такой орган, как Счетная палата РФ должен быть подотчетным только обеим палатам парламента. Именно так задумывалось в Конституции РФ. Ныне действующий порядок, конечно, не противоречит букве Конституции, но противоречит ее духу. А посему формировать Счетную палату должны только Государственная Дума и Совет Федерации, без участия Президента РФ².

Система сдержек и противовесов действует и при назначении судей федеральных судов. Статья 6 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» закрепляет, что судьи Верховного Суда Российской федерации и Высшего Арбитражного суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ, которое вносится с учетом мнения соответственно Председателя Верховного суда и Представителя Высшего Арбитражного суда. Таким образом, кандидатуры на должность судей данных судов должны быть не только представлены Президентом и одобрены Советом Федерации, но и, желательно, должны получить положительный отзыв у представителей этих судов. Такой сложный порядок назначения судей необходим для того, чтобы исключить возможность замещения судейских должностей недостаточно квалифицировать и непрофессиональными лицами.

Одним из самых важных элементов системы сдержек и противовесов является возможность высших органов государственной власти досрочно прекращать полномочия друг друга.

В Российской Федерации предусмотрена возможность для досрочного прекращения полномочий высших органов государственной власти. При этом в конституционном законодательстве предусмотрены конкретные основания для такого прекращения полномочий, что позволяет избежать случаев произвольного, необоснованного досрочного прекращения полномочий.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации может быть распущена в следующих случаях:

1) В случае трехкратного отклонения представленных Президентом РФ кандидатур на должность Председателя Правительства РФ;

2) В случае если Государственная Дума в течении трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ;

3) В случае если Государственная Дума отказывает в доверии Правительству РФ, вопрос о котором перед Государственной Думой был поставлен Председателем Правительства РФ.

Закрепленные Конституцией РФ основание для роспуска Государственной Думы предусмотрены для того, чтобы, с одной стороны, преодолеть противоречия между законодательной и исполнительной ветвями власти, с другой – не допустить чрезмерного давления законодательной власти на власть исполнительную без достаточных на то оснований¹.

В Конституции Российской Федерации названы случаи, когда Государственная Дума не может быть распущена:

1) В течение года после ее избрания в случае выражения ею недоверия Правительству РФ либо в случае отказа в доверии, вопрос о котором поставлен перед Государственной Думой Председателем Правительства РФ;

2) С момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до дня принятия соответствующего решения;

3) В период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Первый случай является гарантией от возможного злоупотребления Президентом РФ возможностью роспуска Государственной Думы в случае выражения последней недоверия Правительству РФ либо отказа в доверии Правительства. Кроме того, это предотвращает ситуации, когда Государственная Дума распускается, фактически не сумев исполнять свои полномочия в течение хотя бы минимально разумного срока.

Во втором случае Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ, что лишает Президента возможности избежать возможной высшей меры конституционно-правовой ответственности¹.

Наконец, Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения. Напомним, что часть 2 ст. 109 Конституции РФ обязывает президента РФ назначить дату выборов с тем, чтобы вновь избрания Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Но дело в том, что права и свободы, подлежащие ограничению в условиях военного положения, а также дополнительные обязанности, возлагаемые на граждан Российской Федерации, как правило, не предоставляют возможности организовывать и провести выборы. Следовательно, недопущение роспуска Государственной Думы в условиях военного или чрезвычайного положения является обоснованным².

Конституция предусматривает случаи досрочной отставки высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации – Правительства Российской Федерации.

Предусмотрены следующие основания для досрочного прекращения полномочий Правительства Российской Федерации:

1) Добровольная отставка Правительства Российской Федерации, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации (ч.1 ст. 117 Конституции);

2) Принятие Президентом Российской Федерации решения об отставке Правительства РФ (ч.2 ст. 117 Конституции);

3) Отставка Правительства РФ Президентом РФ в случае согласия последнего с выражением Государственной Думой недоверия Правительству РФ (ч. 3 ст. 117 Конституции);

4) Принятие Президентом РФ решения об отставке Правительства РФ в случае отказа Государственной Думой в доверии Правительству РФ, вопрос о котором был поставлен перед Государственной Думой Председателем Правительства РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции);

5) Сложение полномочий перед вновь избранным Президентом Российской Федерации (ст. 116 Конституции);

6) Заявление Председателя Правительства РФ об освобождении его от должности или невозможность для него исполнять свои обязанности, что ведет к отставке Правительства РФ (ч.3 ст. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Как видно из перечисленных оснований, решение об отставке Правительства принимает Президент РФ. С одной стороны, это лишает нижнюю палату российского парламента серьезного рычага влияния на Правительство, с другой – не позволяет Государственной Думе излишне сильно влиять на нее исполнительную власть, обеспечивая ее независимость при осуществлении своих полномочий¹.

Наконец, досрочно могут быть прекращены полномочия Президента РФ.