Глава 1. Особенности конституционного принципа разделения властей.

§1. Идеи разделения властей в истории мировой политико-правовой мысли.

Разделение власти исторически сложилось на самых ранних этапах формирования государства и вылилось в специализацию власти разных лиц и институтов, в которой рано обнаружились две устойчивые тенденции: концентрация власти в одних руках или в одном институте и потребность разделить власть, труд и ответственность. Отсюда и два следствия, вытекающие из этого двойственного отношения к власти: борьба за власть уже разделённых институтов и против её разделения, с одной стороны и стремление упорядочить отношения разделённых властей и избавить общество от столкновений между ними с другой.

Идея разграничения деятельности государственных органов в самом общем виде высказывалась еще античными мыслителями — Платоном, Аристотелем, Полибием и др. Так, Платон писал о законодательстве, управлении и правосудии как о формах государственной деятельности, которые «направлены на один и тот же предмет, но вместе с тем и отличны друг от друга»¹.

Аристотель уже выделял «три элемента» всякого политического устройства, считая, что от их организации зависит как благосостояние общества, так и саморазличие отдельных форм государственного строя². Определяя государство как сложное целое, состоящее из специфически различных неподобных частей, Аристотель выделял, во-первых, «законосовещательный» орган, во-вторых, административный или правительственный орган, в-третьих, судебные органы. По его мнению, основополагающим элементом в государстве должен быть «законосовещательный» орган¹.

В юридической литературе отмечается роль Д. Лильберна в становлении теории разделения властей. Деление на законодательную, исполнительную и судебную ветви, по его мнению - гарантия законности и предупреждения возможных злоупотреблений органов государственной власти и должностных лиц.

Необходимо подчеркнуть, что разделение властей у Лильберна направлено на обеспечение народовластия и предотвращение узурпации власти каким-либо одним учреждением или отдельным лицом².

Большинство исследователей основоположниками «классического» варианта теории разделения властей называют Джона Локка и Шарля Монтескье.

Всего Дж. Локк выделял три ветви власти: законодательную, исполнительную и федеративную. Стоит отметить, что Локк не выделял отдельно судебную власть, а считал её составным элементом исполнительной власти. Также Локк подчеркивал, что федеративная и исполнительная власть могут находиться в одних и тех же руках, тогда как законодательную власть необходимо отделить от исполнительной и федеративной, и, более того, она должна олицетворять верховную власть в стране.

В своей работе «Два трактата о правлении» он писал: «Основной целью вступления людей в общество является стремление мирно и безопасно пользоваться своей собственностью, а основным орудием и средством для этого служат законы, установленные в этом обществе; первым и основным положительным законом всех государств является установление законодательной власти; точно так же первым и основным естественным законом, которому должна подчиняться сама законодательная власть, является сохранение общества. Эта законодательная власть является не только верховной властью в государстве, но и священной и неизменной в руках тех, кому сообщество однажды ее доверило. И ни один указ кого бы то ни было, в какой бы форме он ни был задуман и какая бы власть его ни поддерживала, не обладает силой и обязательностью закона, если он не получил санкции законодательного органа, который избран и назначен народом»¹.

Хотя законодательная власть, независимо от того, сосредоточена ли она в руках одного человека или нескольких, осуществляется ли она непрерывно или только через определенные промежутки, хотя она и является верховной властью в каждом государстве, но все же:

Во-первых, она не является и, вероятно, не может являться абсолютно деспотической в отношении жизни и достояния народа.

Во-вторых, законодательная, или высшая, власть обязана отправлять правосудие и определять права, подданного посредством провозглашенных постоянных законов и известных уполномоченных на то судей.

В-третьих, верховная власть не может лишить какого-либо человека какой-либо части его собственности без его согласия.

В-четвертых, законодательный орган не может передать право издавать законы в чьи-либо другие руки. Ведь это право, доверенное народом, и те, кто им обладает, не могут передавать его другим².

Законодательная власть – это та власть, которая имеет право указывать, как должна быть употреблена сила государства для сохранения сообщества и его членов.

Но так как законы, которые создаются один раз и в короткий срок, обладают постоянной и устойчивой силой и нуждаются в непрерывном исполнении или наблюдении за этим исполнением, то необходимо, чтобы все время существовала власть, которая следила бы за исполнением тех законов, которые созданы и остаются в силе. И таким образом, законодательную и исполнительную власть часто надо разделять.

«Хотя в конституционном может быть всего одна верховная власть, а именно законодательная, которой все остальные подчиняются, и должны подчиняться, все же законодательная власть представляет собой лишь доверенную власть, которая должна действовать ради определенных целей.

В некоторых государствах, где законодательный орган не всегда действует, а исполнительная власть доверена одному лицу, которое также участвует и в законодательном органе, то это одно лицо с некоторой натяжкой можно также назвать верховным»¹.

Исполнительная власть, если она находится где угодно, но только не в руках лица, которое участвует также и в законодательном органе, явно является подчиненной и подотчетной законодательной власти, может быть по желанию изменена и смещена; это значит, что не высшая исполнительная власть свободна от подчинения, а высшая исполнительная власть, доверенная одному человеку, который, принимая участие в законодательном органе, не имеет отдельного вышестоящего законодательного органа, которому он подчиняется и подотчетен.

Существует еще одна власть в каждом государстве, которую можно назвать природной, так как она соответствует той власти, которой по природе обладал каждый человек до того, как он вступил в общество это федеративная власть.

Ш. Монтескье в своей работе «О духе законов» писал: «В каждом государстве есть три ряда власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского. В силу первой власти государь или учреждение создает законы временные или постоянные и исправляет или отменяет существующие законы. В силу второй он объявляет войну или заключает мир, посылает и принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествие. В силу третьей власти он карает преступления и разрешает столкновения частных лиц. Последнюю власть можно назвать судебной, а вторую – просто исполнительной властью государства»¹.

Среди всех властей, несмотря на самостоятельность и относительное равенство, как господствующую Монтескье выделял законодательную власть, и «…если бы она была совершенно свободна в своих действиях, то могла бы правомерным образом уничтожить другие власти…»².

С точки зрения Монтескье, организация законодательной власти должна способствовать наиболее эффективному функционированию механизма сдержек и противовесов. «Законодательный корпус, состоящий из знатных, должен быть наследственным. Он является таким уже по самой своей природе. Кроме того, необходимо, чтобы он был очень заинтересован в сохранении своих прерогатив, которые сами по себе ненавистны и в свободном государстве неизбежно будут находиться в постоянной опасности. Но так как власть (наследственная) может быть вовлечена в преследование своих отдельных интересов, забывая об интересах народа, то необходимо, чтобы во всех случаях, когда можно опасаться, что имеются важные причины для того, чтобы ее развратить, как, например, в случае законов о налогах, все ее участие в законодательстве состояло бы в праве отменять, но не постановлять»³.

Исполнительная власть должна быть сосредоточена в руках монарха, и действовать в рамках законов, установленных законодательной властью. «Исполнительная власть должна быть в руках монарха, так как эта сторона правления, почти всегда требующая действия быстрого, лучше выполняется одним, чем многими; напротив, все, что зависит от законодательной власти, часто лучше устраивается многими, чем одним. Если бы не было монарха и если бы законодательная власть была вверена известному количеству лиц из числа членов законодательного собрания, то свободы уже не было бы: обе власти оказались бы объединенными, так как одни и те же лица иногда пользовались бы – и всегда могли бы пользоваться – и той и другой властью»¹. Поэтому законодательная власть должна иметь право контролировать действия исполнительной власти и привлекать к ответственности должностных лиц.

Для обеспечения равновесия, гармонии и стабильности функционирования системы государственной власти необходима отдельная сила. Этой силой Монтескье считал судебную власть.

«Судебную власть следует поручать не постоянно действующему сенату, а лицам, которые в известные времена года по указанному законом способу привлекаются из народа для образования суда, продолжительность действия которого определяется требованиями необходимости». В этом случае речь идет о суде присяжных заседателей. Обосновывая такую организацию судов, Монтескье писал: «Таким образом, судебная власть, столь страшная для людей, не будет связана ни с известным положением, ни с известной профессией; она станет, так сказать, невидимой и как бы несуществующей. Люди не имеют постоянно перед глазами судей и страшатся уже не судьи, а суда»².

Ж.-Ж. Руссо с позиции неотчуждаемого, единого и неделимого народного суверенитета критиковал идею Монтескье о разделении властей, одним из первых признал необходимым разделение только государственных функций. Равновесие всех государственных органов, считал Руссо, может быть достигнуто благодаря преобразованию верховной законодательной власти, воплощающей суверенитет народа³.

В России среди ряда государственных деятелей и ученых теория разделения властей занимала особое внимание М. М. Сперанского. М.М. Сперанский предлагал «два различных устройства» самодержавной власти на основе закона и принципа разделения властей.

Первый вариант такого устройства состоит в том, чтобы «облечь правление самодержавное» всеми «внешними формами закона, оставив в существе его ту же силу и то же пространство самодержавия».

Суть второго варианта такого устройства сводится к тому, чтобы не только «внешними формами покрыть самодержавие», но и ограничить его «внутреннею и внешнею, существенною силою установлений».

Нужно учредить державную власть на законе не словами, но самим делом». Если, писал автор, предпочтении будет отдано этому варианту, тогда все «установления» должны быть «расположены на иных правилах»: 1) законодательное сословие должно быть так устроено, «чтобы оно не могло совершать своих положений без державной власти, но чтобы мнения его были свободны и выражали бы собою мнение народное»; 2) сословие судебное должно быть так образовано, «чтобы в бытии своем оно зависело от свободного выбора, и один только надзор форм судебных и охранение общей безопасности принадлежали правительству»; 3) власть исполнительная «должна быть вся исключительно вверена правительству»¹.

В четкой форме идеи разделения властей были отражены в конституционном проекте Н.М. Муравьева. Согласно проекту Муравьева формой государства признавалась конституционная монархия. Законодательная власть передавалась Народному Вече, исполнительная - наследственному монарху, судебная - Верховному судилищу, таким образом, власть монарха предлагалось значительно ограничить.

Однако господство абсолютной монархии в России не способствовало теоретическому восприятию русскими учеными идеи разделения властей, особенно ее, наиболее радикальных положений о равновесии и сдерживании, вынуждали исследователей занимать компромиссную позицию.

Характерным является высказывание Н.М. Коркунова: «Русские дореволюционные юристы обратили внимание на невозможность употребления понятия “делимость” власти... говоря о распределении отдельных функций государственной власти»¹. Аналогичную позицию занимал и И.Я. Фойницкий: «Общий закон разделения труда с разделением культуры отражается и на государстве, вызывая разделение этих функций... В этом и состоит принцип разделения государственной власти», поскольку она «не совокупность властей, а единая власть»².

Среди других дореволюционных ученых следует назвать Н.И. Лазаревского. В частности, Н.И. Лазаревский, анализируя принципы конституционного строя, ставил на первое место разделение властей.

Но, пожалуй, наиболее полно теория разделения властей в отечественной литературе была раскрыта другим выдающимся русским юристом Ф.Ф. Кокошкиным, который определял участие народа в законодательстве и разделение властей как два важнейших принципа правового государства. Ф.Ф. Кокошкин выделил три элемента сдерживания исполнительной власти: контроль представительного органа за бюджетом и численностью армии, ответственность министров и право судебной власти проверять законность правительственных распоряжений. В отношении законодательной власти Ф.Ф. Кокошкин перечислил четыре «гарантии»: 1) участие главы исполнительной власти в законодательном процессе с помощью абсолютного или отлагательного «вето», 2) наличие двух палат, 3) права граждан, 4) изменение конституции особым порядком³.

В аспекте исследуемой проблемы весьма интересны представления другого русского ученого и юриста Н.М. Коркунова о проблеме совместности властвования и принципа разделения властей. В частности, по мнению Н.М. Коркунова, взаимное сдерживание властей и недопущение концентрации власти в одних руках возможно «не только при осуществлении различными органами различных функций власти, но точно так же и при осуществлении различными органами совместно одной и той же функции». Хотелось бы отметить, что данное утверждение автора обогатило и творчески развило идею разделения властей. Н.М. Коркунов отошел от формально догматического понимания данного принципа, от сведения его к простой необходимости абсолютного разграничения функций и строгого определения пределов предметной компетенции, и четко акцентировал на главном сущностном содержании принципа — механизме сдерживания и взаимовлияния всех ветвей власти¹.

Более того, анализируя опыт государственного строительства с древнейших времен, Н.М. Коркунов выделил три способа сдерживания воль, участвующих в распоряжении государственной властью:

— «разделение отдельных функций между различными органами;

— совместное осуществление одной и той же функции несколькими органами;

— осуществление различных функций одним органом, но различным порядком»².

Эволюция принципа разделения властей и отражение ее в практике государственного строительства современных государств, в том числе Российской Федерации, неоднократно продемонстрируют впоследствии актуальность и аргументированность взглядов Н.М. Коркунова на существо и содержание данного принципа.

Хотя идеи конституционных преобразований того времени остались нереализованными, однако следует сказать, что в Основных положениях судопроизводства 1862 г. в России впервые законодательно закреплена идея именно разделения властей: «власть судебная отделяется от исполнительной,

административной и законодательной».

Продолжительное время, подавляющее большинство советских ученых вслед за русскими юристами отрицали необходимость разделения властей, сводили ее лишь к разделению функций государственных органов. В современной специальной литературе выделяют две основные модели разделения властей: «гибкую» и «жесткую».

Первая из них основывается на идеях Локка о тесном сотрудничестве и взаимодействии властей при верховенстве законодательных органов власти. «Гибкая» модель характерна для стран с парламентарной формой правления (яркий пример — Великобритания).

Вторая модель опирается главным образом на теоретические и практические выводы Д. Лильберна, И. Джефферсона и их последователей о равновесии, независимости и взаимном сдерживании (контроле) органов государственной власти.

Практика реализации «гибкой» модели разделения властей во многих государствах и во все времена доказывает: сосредоточение «всей власти» в каком-то одном органе в конечном итоге приводит к установлению тоталитарных режимов. Как представляется, применение категорий системного анализа вызывает необходимость исследования органов государственной власти в их системе, как элементов, ее составляющих, так и их взаимоотношения, взаимосвязи и взаимовлияния. При таком подходе к исследованию разделения государственной власти в Российской Федерации уже нельзя ограничиваться только проблемами собственно разделения функций органов государственной власти и даже разделения самой власти, а с необходимостью, как в теоретическом, так и в практическом плане, следует акцентировать внимание на анализе системы законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти, изучении проблем взаимного сдерживания и контроля.

Таким образом, подводя итог нужно отметить, что разделение власти исторически сложилось на самых ранних этапах формирования государства и вылилось в специализацию власти разных лиц и институтов.

Процесс эволюции теории разделения властей можно разделить на 4 этапа: IV в. до н.э. - XVII в.в. - формирование отдельных взглядов на необходимость ограничения государственной власти, которые можно назвать элементами будущего учения о разделении властей; XVII - XVIII вв. - теоретическое оформление классической теории разделения властей и ее развитие в правовой науке; конец XVIII в. - начало XX века - внесение корректировок в классическую концепцию разделения властей в результате её практической реализации в механизме функционирования органов государственной власти и закрепления в первых конституциях; с начала XX в.- по настоящее время - переосмысление теории разделения властей, сформировавшие особенности государственного устройства отдельных стран, где теория разделения властей стала рассматриваться не только как концепция, но и как конституционный принцип, выступающий основой построения и функционирования системы органов государственной власти

С помощью рассмотренных теорий по поводу идеи разделения властей мы имеем представление о том, как зарождалось, развивалось, а в дальнейшем стало использоваться, и применяется в настоящее время принцип разделения властей.