Глава 2. Особенности и проблемы разделения властей в российской федерации.

§ 1. Правовой статус Президента Российской Федерации в контексте принципа разделения властей.

Чтобы понять особенности воплощения принципа разделения властей в Российской Федерации и недостатки этого воплощения, необходимо выяснить, какое место в механизме Российской Федерации занимает Президент.

Для нашей страны институт президентства является относительно новым явлением.

Впервые в истории Российского государства должность Президента была введена 14 марта 1990 года, когда был принят Закон СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР». Президентом мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 лет и не старше 65 лет. Однако в данном Законе предусматривалось избрание первого Президента СССР не всенародными выборами, а съездом народных депутатов СССР.

В РСФСР должность Президента была введена в апреле 1991 года Законом РСФСР от 24 апреля 1991 года «О Президенте РСФСР». Основанием для принятия данного Закона стал состоявшейся 17 марта 1991 года референдум РСФСР, на который был вынесен вопрос о введении поста Президента РСФСР. Большинство граждан, принявших участие в голосовании, высказались за введение поста Президента.

Нормативное закрепление в Конституции РСФСР положение о том, что Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной, власти, имеет принципиальное значение. Место Президента в механизме Республики четко и однозначно закреплялось на конституционном уровне. Что касается Конституции РФ 1993 года, то она не закрепила аналогичную норму. При анализе ее положений весьма проблематично понять, какое же мест занимает Президент РФ в системе разделения властей.

В статье 10 Конституции сказано, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. А в статье 11 сказано, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

Очевидным является факт, что законодательную власть в Российской Федерации осуществляет Государственная Дума и Совет Федерации. В статье 94 Конституции сказано, что Федеральное собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Статья 110 Конституции Российской Федерации закрепляет место Правительства Российской Федерации в системе разделения властей. «Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» - сказано в указанной статье. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации»¹ развивает и уточняет положения Конституции. В статье 1 данного Закона Правительство Российской Федерации названо высшим исполнительным органом государственной власти в Российской Федерации.

Судебную власть осуществляют суды Российской Федерации.

Возникает закономерный вопрос: а какое место занимает Президент Российской Федерации в системе разделения властей? К какой ветви власти его отнести? Федеральное Собрание – это законодательная власть, Правительство Российской Федерации – исполнительная, суды – судебная. В связи с этим понять, к какой же ветви власти отнести Президента Российской Федерации, весьма сложно. И правильно ли это – включать его в систему разделения властей?

Конституция РФ, к сожалению, не позволяет однозначно сказать, какое место Президент в механизме нашего государства. Часть 1 статьи 80 закрепляет положение о том, что президент является главой государства в части 2 статьи 80 сказано, что Президент является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Часть 1 ст. 7 называет Президента Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.

Сложность данного явления подчеркивается и тем, что в научной среде нет единого мнения на счет этого. Более того, многие ученые не решают сделать однозначный вывод о месте Президента в системе разделения властей. «Роль Президента, - пишет В.О. Лучин¹, - в обеспечении реализации Конституции обусловлена его местом в системе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Однако само это разделение пока остаётся не вполне ясным и достижимым». Он пишет: «Статус Президента – главы государства – объясняет, но лишь отчасти, то положение, что он прямо не включен ни в одну из ветвей власти. Однако статьями 11 и 80 Конституции принцип разделения властей фактически сводится на «нет»².

Особый интерес представляет мнение ученых, выделяющих президентскую власть. Так, Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин пишут: «принципиально новая дефиниция статуса Президента, содержащаяся в действующей Конституции, означает, что Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ветвей»³. Там же: «Не включение Конституцией РФ напрямую Президента в исполнительную власть не нарушает закрепленного в ст. 10 Конституции принципа осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Выделение этих трех ветвей власти не исключает, а предполагает наличие такого органа, который обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, возлагаемое на Президента»¹. «Поскольку Президент РФ не входит напрямую ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную власть, встает вопрос о том, как именовать государственную власть, осуществляемую Президентом, и не нарушает ли эта власть традиционной системы трех ветвей власти. Представляется, что нельзя абсолютизировать концепцию разделения власти на три ветви и полагать, что кроме этих органов власти, нет и не может быть других носителей власти»². Наконец, вывод: «Есть и президентская власть. Термин «президентская власть» получил правовое закрепление в Российской Федерации и правовое закрепление в указах Президента о штандарте (флаге) Президента и о знаке президента, в которых они определяются как символ президентской власти»³.

С необходимостью выделения самостоятельной президентской ветви власти согласна и Н.А. Михалева. «На наш взгляд, - пишет она, - Конституция РФ и практика лет позволяют говорить об особом положении Президента РФ в системе разделения властей, т.е. о составлении самостоятельной президентской ветви власти»⁴.

В.С. Швецов в своей работе выделяет власть Президента РФ в отдельную ветвь. Так он пишет: «…если президентская власть, находясь вне системы разделения властей, образует собственную систему управления властно-правовыми отношениями, то тогда следует говорить уже о реальном существовании двух систем: системы президентской власти с ее конституционными полномочиями обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и системы разделения на законодательной, исполнительной и судебной властей»¹.

Схожей позиции придерживается и В.С. Нерсесянц. Он пишет: «Существующие в настоящее время в нашей стране проблемы с организацией государственной власти в соответствии с принципом разделения властей заключается в том, что существующая в Российской Федерации система разделения и взаимодействия властей носит в целом ассиметричный и несбалансированный характер – с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской власти…»².

Многие ученые не выделяют самостоятельную ветвь президентской власти, но в то же время отмечают, что Президент РФ стоит вне системы разделения властей. Так, М.Д. Сомов пишет: «…Президент РФ находится вне пределов конституционного разделения власти…»³. Схожей позиции придерживается и М.Н. Марченко. «Однако, как показывает опыт функционирования властей после принятия Конституции России 1993 года, - пишет он, - обладая относительной самостоятельностью и сдерживая в своей повседневной деятельности, друг друга, в особенности это касается законодательной и исполнительно-распорядительной властей, неизменно доминирует президентская, а точнее – исполнительная. Во взаимоотношениях с судебной властью это предопределяется, прежде всего, тем, что Президент обладает огромными конституционными возможностями оказывать влияние на кадровый состав судебных органов.… В отношения с законодательной властью доминирование исполнительной власти во многом предопределится тем, что Президент весьма такими действенными рычагами, как право роспуска Государственной Думы, право назначения выборов в Государственную Думу, право назначения референдумов, право внесения законопроектов в Думу, подписания и обнародования федеральных законов. Президент обладает также правом вето на принимаемые законы…»¹. А. Рябов пишет: «В Конституции РФ устанавливается очевидный дисбаланс властей в сторону Президента, который не только наделяется огромными полномочиями, но и был вынесен за пределы политической системы как институт, стоящий над всеми другими, координирующий их деятельность и находящийся вне сферы контроля ни со стороны общества, ни этих институтов. Президент одновременно выступал и в роли главы государства, и фактического главы исполнительной власти, и в роли координирующей власти…»².

Достаточно распространенной точкой зрения на этот счет является такая точка зрения, согласно которой Президент РФ входит в исполнительную власть. «Органы исполнительной власти наиболее разветвлены и многообразны. Именно они организуют исполнение законов и указов главы государства, издают большое количество оганизационно-распорядительных актов. К числу органов исполнительной власти следует отнести и Президента РФ …» - пишет М.В. Баглай³. И далее он еще раз подтверждает свой вывод: «но все равно вся система органов исполнительной власти, включая Правительство РФ, действует под руководством Президента РФ, вследствие чего его можно рассматривать не только как главу государства, но и как главу исполнительной власти. Такого же мнения придерживается и В.Н. Суворов: «Анализ конституционных норм подтверждает вывод, что президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им»¹. «Важно подчеркнуть, - отмечает С.В. Мельников, - что закрепленная в Конституции РФ система разделения властей в целом несбалансированна – президенсткая власть перевешивает власть других органов государства: здесь явно прослеживается слабость остальных ветвей власти. В соответствии с зафиксированными в Конституции принципами разделения властей президентская власть является именно исполнительной. Однако одновременно президентская власть как бы выносится за рамки классической триады властей и в виде отдельной основой власти становится над ней»².

Можно привести еще множество точек зрения. Однако очевидно, что такое большое количество разнообразных и преимущественно критического характера мнений свидетельствует о том, что конституционно-правовой статус главы нашего государства нуждается в уточнении.

Место Президента РФ в системе разделения властей вообще не невозможно определить, основываясь на действующей нормативно-правовой базе. С одной стороны, действующее конституционное законодательство не позволяет отнести Президента РФ ни к одной из ветвей власти, с другой - не дает достаточных оснований для выделения самостоятельной президентской ветви власти.

Чем же можно объяснить такое положение вещей? На эту проблему нужно посмотреть не с конституционно-правовой точки зрения, а с политической. Необходимо учитывать ту политическую действительность, которая была в Российской Федерации на момент разработки и принятия Конституции 1993 года. Если знать, с какой на самом деле целью писалась действующая Конституция РФ, то нетрудно догадаться, что ее авторы не стремились воплотить принцип разделения властей и обеспечить верховенство права - она, помимо всего прочего, стремились дать как можно больше властных полномочий тогдашнему Президенту Российской Федерации Б.Н.Ельцину. Конституция в значительной степени писалась под него. Именно этими целями и определяется положение Президента в механизме Российской Федерации, которое, с одной стороны, не позволяет его отнести ни к одной из традиционных ветвей власти, с другой - предоставляет ему существенные властные полномочия и рычаги влияния практически на все органы государственной власти¹.

Думается, что такое положение является неправильным. Президент Российской Федерации, обладающий столь большим объемом полномочий и играющий ключевую роль в государственном механизме, должен иметь четкий статус и ясное положение в системе разделения властей.

Нужно отметить, что в случае возможного пересмотра Конституции РФ, который когда-нибудь обязательно произойдет, и при условии сохранения в пересмотренной Конституции должности Президента и принципа разделения властей, в тексте данного акта необходимо закрепить положение, которое однозначно допускают возможность существования органов или должностных лиц, не относящихся ни к одной из ветвей власти и не входящих в систему разделения властей².

Нормы ныне действующей Конституции не предоставляют такой возможности - возможности существования органов или должностных лиц, не относящихся ни к одной из ветвей власти. Из буквального толкования статьи 10 вытекает, что не может существовать никаких других органов, кроме органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Но на практике такие органы есть³.

Президент РФ является элементом системы сдержек и противовесов. Именно Президенту РФ принадлежит право отклонения федеральных законов, принятых Государственной Думой и одобренных (или не одобренных) Советом Федерации.

Если же анализировать формы деятельности Президента РФ и его участие в системе сдержек и противовесов, то не вызывает никаких сомнений тот факт, что Президент РФ de facto руководит исполнительной властью и является ее неотъемлемой частью.

Конечно, можно в случае пересмотра Конституции нормативно закрепить, что глава государства входит в исполнительную власть государственной власти, такой вариант тоже возможен и, быть может, в некоторой степени даже логичен. Некоторые ученые могут выступить против нормативного отнесения Президента РФ к исполнительной ветви власти, мотивировав это тем, что для успешного взаимодействия разных органов государственной власти нужен арбитр, кем и является Президент РФ. Думается, он сможет выполнять функции арбитра, будучи и главой исполнительной власти. Для обеспечения взаимодействия органов государственной власти различных ветвей вовсе не обязательно наличие выполняющей арбитражные функции президентской ветви власти, не входящей в традиционную триаду. Президент, обладая теми же полномочиями, что и вне разделения властей, сможет эффективно обеспечивать взаимодействие различных органов, являясь главой исполнительной власти¹.

Отдельные ученые выступят против включения Президента РФ в исполнительную ветвь государственной власти, ссылаясь на то, что он глава государства. Но разве глава государства обязательно должен стоять вне системы разделения властей? Конечно, в большинстве государств мира глава государства формально выведен за пределы триады ветвей государственной власти. Но более "удобно" он будет себя чувствовать исполнительной ветви государственной власти. К тому же Ш. Монтескье не выводил монарха за пределы системы разделения властей, а вручал ему именно исполнительную власть².

Можно также выступить против признания Президента РФ главой государства исполнительной власти, мотивировав это тем, что исполнительная власть во главе с президентом характерна для президентских республик, но не для смешанных республик, какой является Россия, и уж тем более не для парламентских. Но, во-первых, в мире есть государства со смешанной формой правления, где президент возглавляет исполнительную власть (Сирия, Египет). Во-вторых, наука конституционного права зарубежных стран, выработавшая классификацию форм правления, основываясь на практике тех или иных государств.

Нужно отметить, что Российская Федерация при государственном строительстве и конституционном развитии не должна ориентироваться на распространенные сейчас "шаблоны" формы правления, а она должна сама создавать их. Ключевым принципом при конституционных реформах должно быть не соответствие тем или иным шаблонным моделям, а эффективность государственного управления¹.

Кроме того, в Российской Федерации уже есть опыт существования с президентом во главе исполнительной власти. Этот период 1991-1993 годов, когда в Конституции РСФСР 1978 года была норма, закрепляющая положение о том, что Президент РСФСР является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в РСФСР².

Но все-таки Президент РФ как глава исполнительной власти не является наилучшим вариантом для нашей страны.

Делая вывод, нужно отметить, что не следует понимать принцип разделения властей слишком буквально и подходить механически к построению системы органов государственной власти. То есть не следует думать, что все органы должны строго относится к одной из трех ветвей власти. Наличие органов законодательной, исполнительной и судебной власти не означает, что не может быть иных государственных органов или должностных лиц, которые не относятся ни к одной из ветвей власти. Главное в принципе разделения властей - это наличие органа законодательной власти, который только и может принимать законы и обладает относительным верховенством; это наличие органов исполнительной власти, которые могут быть подотчетны парламенту, но все же действуют независимо; и наконец, это наличие полностью независимых судебных органов. Органы, не входящие в систему разделения властей, могут существовать, но их компетенция не должна вносить разлад в систему сдержек и противовесов и подметать органы государственной власти, которые входят в систему разделения властей.

Все, сказанное выше, вполне справедливо и для Президента РФ. А посему наиболее предпочтительный вариант - нормативно закрепленная возможность для Президента РФ не входить в систему органов государственной власти. Может быть, это несколько размывает "четкость" разделения властей, но на практике такой вариант более предпочтителен.

В случае закрепления "вневетвенного" статуса главы государства можно будет без каких-либо сомнений утверждать, что принцип разделения властей в Российской Федерации воплощен в полной мере.