Глава 2. Правоприменение в сфере защиты прав потребителей

1. Полномочия органов исполнительной власти в сфере защиты прав потребителей

Практическое применение законодательства о защите прав потребителей показало, что равная и реальная защита интересов граждан-потребителей может быть обеспечена только развитой и прочной системой защиты прав потребителей при эффективном взаимодействии всех ее составляющих и разграничений, конкретизаций их задач, полномочий, сфер действия.

Защита прав потребителей представляет собой комплекс мер, реализуемых государством и общественными движениями, направленных на регулирование общественных отношений, возникающих между потребителем (физическим лицом, приобретающим товар или услугу для личных, семейных домашних и иных нужд, не связанных с предпринимательской деятельностью) и субъектом предпринимательской деятельности – изготовителем, продавцом, и включает в себя: установление конкретных прав потребителей; формы возможных нарушений прав и механизмов из защиты; ответственность за нарушение прав потребителей.

Защита прав потребителей – понятие, недавно вошедшее в нашу действительность. Работы по её правовому и организационному обеспечению выдвинули её в число основных направлений социально-экономической политики государства.

До недавнего времени потребители в нашей стране по существу были бесправны. Производители товаров и услуг, торговля диктовала им свои условия. Судебная защита практически отсутствовала. Только с принятием Верховным Советом РФ от 7 февраля 1992 г. Закона РФ «О защите прав потребителей» у граждан появилась возможность реализовать свои права, закрепленные в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН (от 9 апреля 1985 г № 39/248).

Введение этого Закона прямого действия положило начало созданию в России национальной системы защиты прав потребителей, обеспечило нормативно-правовое поле для её функционирования, в том числе создало потребителям необходимые условия для осуществления самозащиты при нарушении их прав, а общественным объединениям – возможность организации деятельности по защите потребительских прав и интересов.

На протяжении 21 года правоприменительной практики в данный Закон неоднократно вносились изменения, и, несмотря на это, потребители сталкиваются с целым рядом проблем, требующих незамедлительного решения.

В настоящее время на положении потребителей негативно сказываются большое количество монопольных рынков, деятельность отраслей, относящихся к естественным монополиям, ценовая спекуляция; наводнение потребительского рынка некачественными и фальсифицированными товарами; неудовлетворительное состояние защиты авторского права и смежных прав практически во всех областях, связанных с созданием или использованием объектов интеллектуальной собственности; низкий уровень сознания потребителей; отсутствие или низкий уровень информационных систем, доступных для потребителей, на фоне широкой и наступательной рекламы.

Отдельные опасения вызывает ситуация с продуктами питания. Главная проблема здесь – отсутствие достаточной информации о товаре. Острой проблемой является и защита прав потребителей от продукции, полученной с помощью генной инженерии, способной вызывать в человеческом организме в будущем непредсказуемые изменения.¹

Проводимая в нашей стране административная реформа повлекла за собой организационную перестройку системы надзора в сфере защиты прав потребителей. Расширились функции вновь образованной Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, создана новая структура органов и учреждений. Современные условия требуют совершенствования существующих, разработки и внедрение новых правовых, экономических и организационных подходов, включая оптимизацию структуры и кадрового состава органов и организаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.¹

Чрезвычайно сложно до настоящего времени остается проблема взаимодействия всех органов и организаций, занимающихся потребительской тематикой.

В соответствии с п. 2 ст. 11 ГК, защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. В главе 4 Закона определены органы и их полномочия в сфере защиты прав потребителей. Согласно Указу Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», функции МАП РФ по контролю и надзору в сфере защиты прав потребителей, Министерства экономического развития и торговли РФ в сфере надзора на потребительском рынке, Министерства здравоохранения РФ в сфере санитарно-эпидемиологического надзора переданы Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Таким образом, на сегодняшний день основным государственным органом в области защиты прав потребителей является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, которая находилась в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ до 21 мая 2012 года. Сейчас Служба подчиняется напрямую правительству². Функции и полномочия Службы очень обширны. Они определены Правительством РФ³. К ним относятся:

1. государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства;

2. государственный контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;

3. осуществление функции по разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов (п. 14.1 введен Указом Президента РФ от 19.03.2013 N 213)

4. контроль за соблюдением правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг;

5. санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;

6. аккредитация испытательных лабораторий (центров), осуществляющих работы в области подтверждения соответствия качества и безопасности муки, макаронных и хлебобулочных изделий, и проверку их деятельности в части работы по подтверждению соответствия указанной продукции и выдачи сертификатов, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

7. осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензирования отдельных видов деятельности, отнесенных к компетенции Службы;

8. регистрация впервые внедряемых в производство и ранее не использовавшихся химических, биологических веществ и изготовляемых на их основе препаратов, потенциально опасных для человека (кроме лекарственных средств);

9. регистрация отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств);

10. установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);

11. подготовка предложения о введении и об отмене на территории Российской Федерации, субъектов Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

12. осуществление в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров;

13. организация проведения необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, в том числе научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности;

14. пресечение фактов нарушения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также применение предусмотренных законодательством Российской Федерации мер ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленных на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, в том числе подача в судебные органы исков о ликвидации юридических лиц.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральным органов, осуществляющим государственный контроль за соблюдением законов и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, а также дающим официальные разъяснения по вопросам применения указанных актов, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы (далее Роспотребнадзор).

Контроль осуществляется над соблюдением указанных актов продавцами, изготовителями товаров, исполнителями работ и услуг независимо от их организационно-правовой формы.

Кроме Роспотребнадзора и его территориальных органов существует ряд федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль над безопасностью и качеством товаров, работ и услуг: органы по стандартизации, метрологии и сертификации, по охране окружающей среды и природных ресурсов и др. Их объединяет единственная цель: обеспечение безопасности товаров, работ и услуг. Единство цели предопределяет единство полномочий в данной области, во многом совпадающих с полномочиями Роспотребнадзора: осуществление мероприятий по реализации, обеспечению и защите прав потребителей и принятие определенных мер в пределах своих полномочий (ст. 42.1 Закона о защите прав потребителей). Каждый из этих органов, контролирующих безопасность товаров, реализует представленные полномочия в закрепленной области деятельности или по определенной группе товаров, работ, услуг в соответствии со своей компетенцией, установленной законодательством.¹

В настоящее время действуют следующие наиболее важные законы и постановления Правительства РФ, определяющие компетенцию федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль над качеством и безопасностью товаров:

1. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»;

2. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитрано-эпидемиологическом благополучии населения» и др.

Государственный контроль соответствующими компетентными органами осуществляется над соблюдением указанных актов продавцами, изготовителями товаров, исполнителями работ и услуг независимо от их организационных форм. Для осуществления должного контроля и надзора указанные органы наделяются правом проведения комплекса мероприятий, предусмотренных непосредственно в Законе о защите прав потребителей, а также в других законах и иных правовых актах. В этот комплекс мероприятий в том числе входят:

1. Проверка соблюдения обязательных требований законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области защиты прав потребителей, а также обязательных требований к товарам (работам, услугам);

2. Выдача предписаний, обязательных для исполнения, при выявлении фактов продажи товаров с истекшим сроком годности, с не установленными сроками годности, отсутствия достоверной и достаточной информации о товаре (работе, услуге) непредставления необходимой и достоверной информации, других нарушений.

Предписание должно действовать до устранения нарушений. Предписание может быть обжаловано продавцом, исполнителем, уполномоченной организацией или уполномоченным предпринимателем, импортером в арбитражный суд с просьбой о признании его не действительным полностью или частично в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством (АПК РФ);

1. Принятие мер по приостановлению в предусмотренных случаях производства и реализации товаров (выполнения работ, оказания услуг), по отзыву его с внутреннего рынка и (или) от потребителей;

2. Направление в лицензирующий орган материалов о нарушении прав потребителей для рассмотрения вопросов о приостановлении действия или об аннулировании соответствующих лицензий;

3. Направление в органы МВД, прокуратуры, другие правоохранительные органы по подведомственности материалов для решения вопросов о возбуждении уголовных дел;

4. Обращение в суд с заявлениями в защиту прав и законных интересов потребителей, а также с заявлениями о ликвидации (прекращении деятельности) изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации, уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера) за неоднократное или грубое нарушение прав потребителей. Под неоднократным нарушением прав потребителей следует понимать второе и последующее нарушение прав потребителей изготовителем, исполнителем, продавцом, уполномоченными ими лицами, импортером, которые зафиксированы в установленном порядке (акты проверки, решения судов и других уполномоченных органов).¹

Закон о защите прав потребителей также допускает привлечение судом к участию в деле соответствующего федерального органа исполнительной власти, не лишенного права вступить в дело по собственной инициативе либо по инициативе лица, участвующего в деле. Цель участия такого органа – выдача заключения по делу для обеспечения надлежащей защиты прав потребителей.

Непосредственной защите прав потребителей и контролю (надзору) над соблюдением соответствующего законодательства предшествует выработка государственной политики в этой области.

Роспотребнадзор дает разъяснения по вопросам применения законов и иных правовых актов в области защиты прав потребителей.

Потребителю, столкнувшемуся с нарушением своих прав, целесообразно обращаться за помощью в уполномоченные органы исполнительной власти, направив руководителю жалобу с просьбой принять меры в отношении недобросовестного продавца, изготовителя, исполнителя.

Защита прав потребителей – важная социальная и экономическая функция исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. В связи с этим Закон о защите прав потребителей наделил полномочиями в данной области не только федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, но и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, например администрацию области.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в субъекте Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшими исполнительным органом государственной власти субъекта, который разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.

В рамках этих полномочий высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации обязан осуществлять мероприятия по реализации, обеспечению и защите прав потребителей. Применительно к этой обязанности соответствующий орган наделяется правом принимать определенные меры, однако их характер и объем напрямую зависят от объема и характера полномочий указанного органа, и определяется им самостоятельно путем согласования с пределами своих полномочий, установленных в конституции (уставе) субъекта Федерации.¹

Помимо государственных органов, Закон наделил полномочиями по защите прав потребителей органы местного самоуправления и общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы). Под органами местного самоуправления понимают выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.²

Органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти. Однако и они обеспечивают защиту прав потребителей в пределах территории соответствующего муниципального образования (района, города, поселка, села и т.п.).

С этой целью органы местного самоуправления наделяются полномочиями по рассмотрению жалоб потребителей, даче консультаций по вопросам защиты прав потребителей, по обращению в суды (в защиту неопределенного круга потребителей). Для реализации данных полномочий они вправе при выявлении по жалобе потребителя товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровью, имущества потребителей и окружающей среды незамедлительно извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль над качеством и безопасностью товаров (работ, услуг).

В первоначальной редакции Закона «О защите прав потребителей» перечисленные выше органы обладали ограниченными контрольно-аналитическими функциями и при обнаружении недостатка товара (работ, услуги) могли направлять соответствующие материалы в государственные органы, обладающие необходимой компетенцией, для принятия мер либо предъявления в суды исков в интересах потребителей.

В настоящее время для обеспечения защиты прав потребителей органы местного самоуправления самостоятельно формируют соответствующие структуры (отделы по защите прав потребителей местных администраций).

Закон о защите прав потребителей определяет формы взаимодействия между муниципальными и федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контроль над качеством и безопасностью товаров (работ, услуг). Оно выражается в незамедлительном информировании соответствующих федеральных органов о выявлении ненадлежащего качества товаров (работ, услуг), опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды.¹ При этом обнаружении указанных обстоятельств является практически возможным в результате проведения проверочных мероприятий по жалобам граждан, направленным в органы местного самоуправления.

В то же время местные органы по защите прав потребителей в отличие от федеральных не наделены никакими контрольными функциями.

Закон о защите прав потребителей устанавливает не только государственную, но и общественную защиту прав потребителей и контроль над соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в рассматриваемой области.

Эти функции выполняют общественные организации потребителей, а также их ассоциации, союзы. В соответствии с Гражданским кодексом РФ под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения².

Целью создания общественных объединений потребителей является охрана и защита прав потребителей. Так, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) для осуществления своих уставных целей согласно Закона «о защите прав потребителей, вправе:

1. участвовать в разработке обязательных требований к товарам (работам, услугам), а также проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;

2. проводить независимую экспертизу качества, безопасности товаров (работ, услуг), а также соответствия потребительских свойств товаров (работ, услуг) заявленной продавцами (изготовителями, исполнителями) информации о них;

3. осуществлять общественный контроль за соблюдением прав потребителей и направлять в орган государственного надзора и органы местного самоуправления информацию о фактах нарушений прав потребителей для проведения проверки этих фактов и принятия в случае их подтверждения мер по пресечению нарушений прав потребителей в пределах полномочий указанных органов, участвовать в проведении экспертиз по фактам нарушений прав потребителей в связи с обращениями потребителей. При осуществлении общественного контроля общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) не вправе требовать от изготовителей (исполнителей, продавцов, уполномоченных организаций или уполномоченных индивидуальных предпринимателей, импортеров) представление документов (выполнение действий), обязанность представления (выполнения) которых по требованию потребителя не установлена законом;

10. (см. текст в предыдущей редакции)

4. распространять информацию о правах потребителей и о необходимых действиях по защите этих прав, о результатах сравнительных исследований качества товаров (работ, услуг), а также иную информацию, которая будет способствовать реализации прав и законных интересов потребителей. Публикуемые общественными объединениями потребителей (их ассоциациями, союзами) результаты сравнительных исследований качества товаров (работ, услуг) не являются рекламой;

4. вносить в федеральные органы исполнительной власти, организации предложения о принятии мер по повышению качества товаров (работ, услуг), по приостановлению производства и реализации товаров (выполнения работ, оказания услуг), по отзыву с внутреннего рынка товаров (работ, услуг), не соответствующих предъявляемым к ним и установленным законодательством Российской Федерации о техническом регулировании обязательным требованиям;

4. вносить в органы прокуратуры и федеральные органы исполнительной власти материалы о привлечении к ответственности лиц, осуществляющих производство и реализацию товаров (выполнение работ, оказание услуг), не соответствующих предъявляемым к ним обязательным требованиям, а также нарушающих права потребителей, установленные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4. обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести протесты о признании недействительными актов федеральных органов исполнительной власти, актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления, противоречащих законам и иным регулирующим отношения в области защиты прав потребителей нормативным правовым актам Российской Федерации;

4. обращаться в суды с заявлениями в защиту прав потребителей и законных интересов отдельных потребителей (группы потребителей, неопределенного круга потребителей);

4. участвовать совместно с органом государственного надзора в формировании открытых и общедоступных государственных информационных ресурсов в области защиты прав потребителей, качества и безопасности товаров (работ, услуг).

Одной из основных функций общественных объединений потребителей в сфере защиты прав потребителей является осуществление юридических консультаций и оказание иной правовой помощи в собирании и представлении доказательств, свидетельствующих о нарушении прав потребителей, представительство их интересов в суде. Эти мероприятия могут осуществляться как на договорной основе, так и безвозмездно. ¹

Законом о защите прав потребителей предусмотрены широкие права общественных объединений потребителей по оказанию влияния на определение требований к качеству товаров (работ, услуг), повышение их качества, а также снятие с производства и изъятие из оборота опасных товаров, по привлечению к ответственности нарушителей прав потребителей.

Таким образом, в России в настоящее время сложилась национальная система защиты прав потребителей, под которой принято понимать совокупность федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений потребителей, чьи полномочия в рассматриваемой области специально оговорены в Законе о защите прав потребителей. Составляющие систему элементы осуществляют весь комплекс работ по формированию и реализации национальной политике в сфере защиты прав потребителей на национальном, региональном и муниципальном уровнях.

Вместе с тем вопрос взаимодействия всех потребительских органов и организаций, а также добросовестного предпринимательства выходит в настоящее время на первое место. Опыт прошедших лет четко показал: добиться серьезного уровня защиты прав потребителей можно только соединением всех сил и возможностей по всему кругу потребительской проблематики.