4. Інститут контрасигнування, акти президента.

Державне право зарубіжних країн наділило главу держа​ви властивістю безвідповідальності за його діяльність. Монарх не несе парламентської (тобто політичної) відповідальності за свої дії довічно, президент — на строк свого обрання. У парламентарних монархіях і парламентарних республіках це обґрунтовується тим, що глава держави діє за порадами своїх міністрів, які й несуть відповідальність за них — інститут контрасигнатури (лат. — проти, підпис, буквально — проти підпису). Будь-який акт, що виходить від глави держави, набуває юридичної сили тільки тоді, коли він одержує скріпу (підпис — контрасигнатуру) відповідного міністра, до ведення якого цей акт нале​жить. Без підпису міністра або прем'єр-міністра акт глави держави недійсний. Таким чином, жоден акт глави держави не набуває юридичної сили, якщо він не відповідатиме волі уряду. Дане становище є правовою основою для концентрації виконавчо-розпорядчої влади в руках уряду парламентарних держав. Інститут контрасигнатури закріплюється і в напівпрезидентській республіці, класичним прикладом чого є Франція (ст. 19 Конституції Франції).

У деяких постсоціалістичних країнах також пішли шляхом введення в практику конституційно-правових відносин контрасигнатури актів глави держави. У ст. 102 (2) Конституції Республіки Болгарія говориться, що акти, які підписує президент, "підписує також голова Ради Міністрів або відповідний міністр".

В усіх державах із змішаною республіканською і парламентарними формами правління, крім тих, що утворилися на терені колишнього СРСР, важливим засобом забезпечення главою держави своєї компетенції є контр​асигнування — скріплення підписом глави уряду та (або) окремого міністра рішення, прийнятого главою держави. Без такого підпису рішення не дійсне. У різних країнах сфера застосування інституту контрасигнування різна. В країнах з парламентарними формами правління контрасигнуються всі або майже всі акти президента (монарха), включаючи рішення про призначення глави і членів уряду, про промульгацію закону, про повернення закону на по​вторний розгляд у парламент і про розпуск парламенту.

Інститут контрасигнування, використовуваний у таких формах і обсязі, не позбавлений суперечностей. Найбільше запитань виникає з приводу вимоги скріплення підписом глави уряду рішення глави держави про його ж призначення. Особливо це стосується ситуації, коли глава уряду контрасигнує акт про своє призначення ще до прийняття присяги або до інших дій, які б свідчили про офіційне займання посади. Підпис відповідної особи під актом про її призначення є по суті підтвердженням прийняття цього призначення. Тому цілком виправданою є практика тих країн, де акт про призначення глави уряду контрасигнується головою палати парламенту, перед якою уряд несе політичну відповідальність (Іспанія).

Досить реальною є ситуація, пов'язана з контрасигнуванням акта глави держави про розпуск парламенту, коли члени уряду, які скріплюють своїм підписом цей акт, не користуються довірою представницького органу. В деяких країнах глава держави не чекає ініціативи з боку уряду і сам пропонує йому визначитися з приводу розпуску парламенту. Це підносить роль глави держави у використанні відповідного повноваження на більш високий рівень.

У країнах, де глава держави наділений більш широкими і реальними повноваженнями, сфера застосування інституту контрасигнування обмежена. Так, у Франції не потребують контрасигнування рішення президента про призначення прем'єр-міністра, про референдум, про розпуск нижньої палати, про заходи надзвичайного характеру (надзвичайний стан), про призначення членів органу конституційного контролю — конституційної ради та передання на її розгляд законопроектів тощо. У Польщі не контрасигнують рішення президента про утворення уряду і призначення його глави, про скликання засідань уряду і прийняття його відставки, про реалізацію права законодавчої ініціативи, про розпуск нижньої палати парламенту тощо. Досить широке коло питань вирішують самостійно глави держав у Португалії, Румунії і в цілому ряді інших країн.

Інститут контрасигнування не можна сприймати однозначно і пов'язувати його лише з відсутністю у глав держав реальних владних повноважень. Як свідчить державно-правова практика, такий зв'язок не завжди наявний. Призначення контрасигнування, яке має досить давню традицію, вияв​ляється насамперед у тому, щоб зняти політичну відповідальність за прийняті рішення з глави держави і покласти її на уряд та окремих його членів.

Лекція № 9. “Уряд та державний апарат”

План

1​ Місце уряду в системі вищих органів державної влади. Органи виконавчої влади.

2​ Порядок формування, структура і організація урядів. Прем’єр-міністр.

3​ Функції урядів. Компетенція урядів. Делеговане законодавство. Урядова правотворчість.

4​ Політична і юридична відповідальність урядів (органів виконавчої влади). Парламентський

контроль за діяльністю органів виконавчої влади. Відставка уряду.

1.Місце уряду в системі вищих органів державної влади. Органи виконавчої влади.

Уряд у більшості зарубіжних країн здійснює загальне управління всіма справами держави, керує її внутрішньою та зовнішньою політикою. Уряд — колегіальний орган, до якого входять особи (міністри, секретарі), що очолюють державні відомства (міністерства, департаменти) з окремих галузей управління (Збройні Сили, фінанси, юстиція, іноземні справи тощо). У деяких випадках до складу уряду входять також особи, які не очолюють будь-які міністерства (міністри без портфелів). Міністри без портфелів — особи, які очолюють відомства, що не прирівнюються до міністерств або виконують окремі доручення глави уряду та є при цьому його помічниками.

У президентських республіках функції глави уряду виконує сам президент. У пар​ламентарних країнах (республіках і монархіях) є посада глави уряду, що заміщається особою, яку найчастіше називають прем'єр-міністром. Слід зазначити, що офіційно глава уряду може називатися й інакше: в Італії, наприклад, він офіційно іменується головою Ради Міністрів, у Швеції та Норвегії — державним міністром, у Німеччині та Австрії —канцлером тощо.

У всіх зарубіжних країнах уряд відіграє головну роль у розробці, формуванні та здійсненні основних напрямів політики держави, визначенні шляхів і засобів їх досягнення.

При розгалуженні функцій сучасної держави посилюється вплив урядової влади на всі сфери життя суспільства. За обґрунтування зростаючого впливу уряду править теорія "самостійного мандата", що дістала певного поширення. Сутність цієї теорії полягає в тому, що виборці на загальних виборах висловлюються не стільки за того чи іншого кандидата в депутати, скільки за урядову політику в цілому. Тим самим вони дають певний мандат уряду, який здійснює виконавчу владу за волею виборців. Це зменшує роль парламентських дебатів при оцінці діяльності уряду. Відомо, що парламентська процедура характеризується складністю і перешкоджає оперативному прийняттю рішень. Урядова ж влада менш схильна до впливу громадської думки.

У сучасних умовах, коли держава активно втручається в економіку, втілюючи у життя намічені програми, зростання ролі урядової влади стає об'єктивною передумовою. Уряд часто є ініціатором законодавства з питань державного регулювання економіки. У цьому разі парламент виступає як орган, що "реєструє" урядові законопроекти.

Залежно від політичної практики, історичних умов і національних традицій процес посилення позицій уряду набуває різноманітних форм, що в кінцевому підсумку зумовлюється існуючими формами правління (парламентською, президентською та змішаною). У парламентських країнах піднесенню уряду над парламентом сприяє та обставина, що формування уряду здійснюється партією (партіями), яка має більшість місць у парламенті. У сполученні з жорсткою партійною дисципліною непарламентська більшість керує урядом, а уряд —парламентською більшістю. Торкаючись парламентської опозиції, треба підкреслити, що її роль і значення можуть активно проявлятися тільки тоді, коли формується коаліційний уряд або "уряд меншості". Президентська форма правління характеризується тим, що президент є одночасно главою уряду, який не несе відповідальності перед парламентом. Змішана (дуалістична) модель уряду існує в сучасній Франції. Особливість її полягає в тому, що згідно з Конституцією (ст. 8, 9) президент призначає прем'єр-міністра і головує у Раді Міністрів, а прем'єр-міністр (ст. 21) керує діяльністю уряду. Суттєвим моментом, що визначає стосунки уряду з парламентом, є втручання останнього у сферу законодавства, а також антиконституційну нормотворчість уряду. Він широко використовує своє право законодавчої ініціативи, і кількість законопроектів, внесених урядом, перевищує число проектів самого парламенту. Крім цього, уряд видає власні нормативні акти (виконавчі накази президента, розпорядження тощо), які також сприяють посиленню позицій уряду в системі вищих органів держави. У зв'язку з цим неабияке значення має характер взаємовідносин уряду з вищим органом конституційного нагляду, який чималою мірою залежить від способу формування останнього, обсягу його повноважень і партійного складу.

У країнах, де орган конституційного нагляду формується за прямої (Японія, США) чи непрямої участі уряду, останній має змогу суттєво впливати на прийняття рішень цим орга​ном. Створення органу конституційного нагляду без участі уряду (Італія, Німеччина) дозволяє йому бути відносно більш незалежним від урядової влади. Обсяг компетенції і ступінь обов'язкової сили його рішень також чинять вплив на його взаємовідносини з урядом. Органи конституційного нагляду з обмеженою компетенцією не мають можливості протистояти уряду. Наділення органів конституційного нагляду великою компетенцією (за якою рішення його носять завершувальний характер) створює конфліктні ситуації між урядом і органом конституційного нагляду, хоча цим зіткненням здебільшого властивий не юридичний, а політичний характер.