2.2. Анализ выполнения доходной части государственного бюджета и проблем ее наполнения.
Основной функционирования органов государственной власти является доходная часть бюджета. От того, в каком объеме поступают финансовые ресурсы в госбюджет, и как показатель фактических поступлений отличается от планового, во многом зависит финансирование различных государственных программ, а в целом – способность государства выполнять свои функции.
Доходы государственного бюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжение органов государственной власти. Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством.
Бюджетный кодекс Украины определяет исчерпывающий перечень доходов государственного бюджета, плановые объемы которых ежегодно прописываются в Законах «О госбюджете».
2010 год в Украине ознаменовался годом существенных преобразований и началом различных реформ, часть из которых коснется и состояния государственного бюджета, в частности, его доходной части. Сегодня, в период выхода из кризиса, для проведения в дальнейшем начатых реформ, выполнение своих обязательств перед субъектами хозяйствования, государству необходим дополнительный ресурс. Поэтому Украина вынуждена обращаться за помощью к международным финансовым организациям для получения финансовой помощи, так как собственных средств в госбюджете хронически не хватает.
Проблему наполнения доходной части государственного бюджета невозможно решить непосредственно, поскольку доходы госбюджета только лишь отображают состояние национальной экономики, и объем доходов является следствием нормального функционирования экономики страны и роста валового внутреннего продукта, так как именно вновь созданный валовый внутренний продукт и является материальной основой доходод государственного и местных бюджетов. Динамика (Приложение Б) подтверждает прямую зависимость госбюджета Украины от созданного ВВП.
В настоящее время правительством Украины принимаются меры по возобновлению производства, стимулированию развития бизнеса. Это налоговая реформа, отмена ряда лицензий на осуществление различных видов предпринимательской деятельности, упрощение процедур регистрации и ликвидации бизнеса и др. Принесут ли данные реформы положительный результат, покажет время.
Таблица 2.2
Плановые и фактические доходы госбюджета Украины за 2003-2011гг
Год |
Плановые поступления, млрд. грн. |
Фактические поступления, млрд. грн. |
% выполнения |
2011 |
304,0 |
314,6 |
103,5% |
2010 |
252,7,0 |
257,1 |
100,8% |
2009 |
238,9 |
209,7 |
87,8% |
2008 |
231,9 |
231,7 |
99,9% |
2007 |
157,3 |
165,9 |
105,5% |
2006 |
127,5 |
132,2 |
103,7% |
2005 |
106,6 |
105,9 |
99,3% |
2004 |
65,2 |
70,3 |
107,9% |
2003 |
53,2 |
55,1 |
103,4% |
Источник: www.treasury.gov.ua
Рисунок 2.1. Плановые и фактические доходы ГБУ, млрд. грн.
Источник: составлено автором по отчету Министерства финансов Украины
Исходя из таблицы и рисунка 2.1, можно сказать, что в целом, наблюдалась нормальная тенденция выполнения доходной части государственного бюджета. Это было связано со стабильным экономическим ростом в нашей стране, нормальным функционированием экономики в целом.
Начиная с конца 2008 года, отечественная экономика подверглась влиянию мирового финансово-экономического кризиса. Несмотря на утверждения правительства о том, что кризис не затронет Украину, поскольку мы не интегрированы в мировую финансовую систему, наша страна подверглась наибольшему негативному влиянию кризиса из всех европейских стран, что, естественно, крайне негативно отразилось на состоянии доходной части бюджета.
В 2009 году прогнозировался прирост реального ВВП на 0,4%, тогда как международные эксперты предупреждали о том, что ВВП в 2009 году сократится. При этом фактическая макроекономическая ситуация в 2009 году из-за отсутствия последовательной антикризисной политики правительства оказалась гораздо хуже самых пессимистических ожиданий. Падение ВВП в 2009 году составило 15,1%. Относительно 2008 года рост номинального ВВП прогнозировался на 98,4 млрд. грн., а фактически он составил 914,7 млрд. грн., то есть на 131,8 млрд. грн. меньше, чем предполагалось. Как следствие – невыполнение плановых доходов государственного приблизительно на 15%.
Рисунок 2.2. Поступление о общий фонд госбюджета Украины от администраторов, млрд. грн.
Источник: составлено автором по отчету Министерства финансов.
О том, что с национальной экономикой не все в порядке, свидетельствовал тот факт, что в 2008-2009 годах Государственная таможенная служба собрала средств в общий фонд госбюджета больше, чем налоговые органы (рис. 2.2), это говорит о том, что страна фактически жила за счет импорта.
Рисунок 2.3. Динамика поступлений в госбюджет в 2010 году.
Источник: составлено автором по отчетам Министерства финансов.
Политическая нестабильность, глубокий кризис отечественной экономики, сложная президентская компания привели к тому, что государственный бюджет 2010 года был принят новой властью только 27 апреля. С задержкой почти на 5 месяцев Украина получила свой бюджет с запланированной доходной частью в 252,75 млрд. грн., и дефицитом – 54, 09 млрд. грн. (уже с учетом изменений). Многие эксперты говорили о том, что данный бюджет нереальный и его выполнение невозможно.
Действительно, процесс выполнения госбюджета-2010 по доходам был одним из самых сложных за период всей независимости Украины. Основными проблемами бюджета 2010 в разрезе доходной части считаются недостаточные налоговые поступления, основными причинами чего являются проблемы с возмещением НДС и ростом теневого сектора, что характеризуется массовым уклонением от уплаты налогов. Наблюдались негативные тенденции в мировой экономике в третьем квартале. В мире росли цены на энергоносители, при этом, снижался спрос, а вследствие, и цена на продукты металлургической промышленности – главной экспортообразующей отрасли. Наблюдалось снижение объемов урожая сельскохозяйственной продукции в связи с неблагоприятными погодными условиями. Данные факторы ухудшили динамику экономического развития – ВВП за третий квартал вырос только на 0,1%, что естественно негативно отразилось на динамике поступлений в государственный бюджет. За 11 месяцев 2010 года в государственный бюджет поступило только 85% запланированных доходов.
Тем не менее по данным Государственного Казначейства Украины государственный бюджет Украины выполнен на 100,8% и составила 257,1 млрд. грн, что на 22,6% больше, чем в 2009 году.
Наиболее высокими темпами по сравнению с 2009 годом выросли такие поступления: налог на добавленную стоимость – на 18,2 млрд. грн. (на 21,5%), налог на прибыль – на 7,4 млрд. грн. (на 22,7%), акцизные сборы – на 6,3 млрд. грн. (на 29,8%), ввозная пошлина – на 2,2 млрд. грн. (на 35,2%), рентная плата – на 1,8 млрд. грн. (на 23%).
Бюджет 2011 года стал в определенной степени историческим для нашего государства. Главной его особенностью стало то, что его доходная часть была разработана на основе нового налогового законодательства. Основная норма принятого Налогового кодекса вступила в силу с 1 апреля 2011 года, и она снижала основную ставку налога на прибыль до 23%. В связи с этим, госбюджет по различным подсчетам потерял приблизительно до 3-х миллиардов гривен.
Сам процесс выполнения бюджета-2011 по доходам не был таким сложным как предыдущий. Однако, определенные проблемы были присущи. Это, в первую очередь, обострение экономической ситуации в еврозоне, и снижение экспортного потенциала Украины, также рост теневого сектора экономики.
Рисунок 2.4. Динамика поступлений в госбюджет в 2011 году, млрд. грн.
Источник: составлено автором по отчету Министерства финансов.
По данным Министерства финансов за 2011 год в государственный бюджет Украины поступило 314,6 млрд. грн., в том числе, в общий фонд – 265,9 млрд. грн. (рис. 2.5.).
Рисунок 2.5. Динамика доходов госбюджета 2008-2011гг., млрд. грн.
Источник: составлено автором по отчетам Министерства финансов.
Интересным является тот факт, что все данные, которые показывает правительство в отчетах об исполнении госбюджета, имеют номинальное выражение. Таким образом, оптимистические отчеты правительства Украины гласят, что в 2010 и в 2011 годах прирост доходов госбюджета составил 22,6% и 30,8% соответственно. На первый взгляд, кажется, что ситуация более чем удовлетворительная, поскольку цифры действительно впечатляющие.
Однако, для объективной оценки состояния доходной части государственного бюджета Украины следует рассмотреть динамику реальных доходов, т.е. динамику доходов с учетом инфляции (рис. 2.6.).
Рисунок 2.6. Динамика номинального и реального прироста доходов
госбюджета, % (2008=0, базис).
Источник: составлено автором по отчетам Министерства финансов.
Из рисунка 2.6. видно, что ситуация с доходной частью государственного бюджета Украины не настолько оптимистическая, как ее преподносит украинское правительство.
После колоссального спада реальных доходов в 2009 году лишь только спустя 3 года, в 2011 году реальные доходы бюджета, наконец, превысили аналогичный показатель 2008 года. Это означает, что покупательная способность госбюджета-2011, в общем, равна покупательной способности бюджета трехлетней давности.
Как известно, львиную долю в структуре доходов государственного бюджета составляют налоговые поступления. В Украине они занимают приблизительно 90% всех доходов. Причем ситуация такова, что в перспективе имеется четкая тенденция к увеличению их доли. Причиной тому является то, что проходит постоянный процесс приватизации госимущества, таким образом, доходы от операций с капиталом с каждым годом все меньше и меньше, поскольку постоянно уменьшается количество предприятий государственной собственности. Безусловно, есть моменты, когда в определенные года государство продает большие объекты, и доля доходов от операций с капиталом в эти периоды резко увеличивается. Так было, например, с Криворожсталью, Укртелекомом и т.п. Однако, в долгосрочной перспективе данный вид доходов госбюджета будет уменьшаться. Также имеется тенденция к уменьшению поступлений в части передачи средств из местных бюджетов в государственный, поскольку в Украине, пусть и не так активно, но проводится политика увеличения финансовой независимости местных органов власти, что подразумевает сохранение средств на местах в регионах р На этом фоне будет постоянно увеличиваться роль налоговых поступлений, поэтому, на мой взгляд, имеет смысл рассмотреть именно данный вид доходов более подробно.
Если не учитывать сумму задолженности по возмещению НДС, то в отчетном 2011 году сумма налоговых поступлений составила 261,6 млрд. грн, что на 94,7 млрд. грн., или на 56,8% больше, чем поступления в 2010 году. Такой стремительный прирост обусловлен в первую очередь тем, что, в связи с изменением бюджетной классификации, часть неналоговых поступлений была перенесена в разряд налоговых (рентная плата, сборы за топливно-энергетические ресурсы и т.п.).
Традиционно, в структуре налоговых поступлений доминирующее место принадлежит четырем налогам - НДС, налог на прибыль, акцизный налог и ввозная пошлина (рис. 2.7.).
Рисунок 2.7. Динамика поступлений основных налогов в бюджет, млрд. грн.
Источник: составлено автором по отчетам Министерства финансов
Несмотря на устойчивый рост данных поступлений в 2010-2011 годах, на котором акцентирует внимание Министерство финансов в своих отчетах, реальные доходы по сравнению с 2008 годом изменились совсем незначительно, а такие поступления, как налог на прибыль и ввозная пошлина в реальном выражении даже ниже уровня 2008 года.
Наиболее стремительный рост в доходах госбюджета продолжает демонстрировать акцизный налог. Кстати говоря, это один из немногих видов доходов, который продемонстрировал увеличение даже в кризисный 2009 год. Однако это объясняется просто - на протяжении последних лет государство постоянно поднимала ставки данного налога на подакцизных товарах.
Неоднозначная ситуация складывается с долей главных налогов в структуре доходов госбюджета. Несмотря на то, что существенных изменений за последние года не прослеживается, тем не менее, определенные преобразования, на которые стоит обратить внимание, имеют место. Таким образом, если, начиная с 2007 года, прослеживалась ярко выраженная тенденция к увеличению доли именно косвенных налогов, при уменьшении удельного веса налога на прибыль, то в 2011 году ситуация немного изменилась, причем, на мой взгляд, в лучшую сторону (рис. 2.8).
Рисунок 2.8. Структура налоговых поступлений в 2008-2011 гг., %.
Источник: составлено автором по отчетам Министерства финансов
В кризисные 2008-2009 года существенно упала доля налога прибыль, при росте НДС и акцизного сбора. Как известно, данные налоги включены в цену товара, поэтому можно сделать вывод о том, что до 2010 года страна жила в основном не за счет роста экономики, а за счет роста цен. В 2010 и, в большей степени – 2011 году ситуация немного изменилась в лучшую сторону, когда доля налога прибыль проявила тенденцию к увеличению, что свидетельствует о незначительном экономическом росте. При этом следует отметить, что со второго квартала 2011 года ставка по налогу на прибыль была снижена до 23%.
Однако, если рассматривать глубже, то ситуация здесь гораздо тревожнее. Возникает вопрос: как при росте ВВП в 5,2% и существенным скидкам по налогу на прибыль удалось настолько увеличить его поступления?
На самом деле стремительный прирост поступлений по налогу на прибыль объясняется двумя причинами:
Неоднозначное трактование Налогового кодекса привело к тому, что в состав валовых расходов не включались «Убытки прошлых периодов», что автоматически увеличивало налогооблагаемую прибыль.
Вторым моментом являлась негативная практика стягиваний налогов наперед. В итоге за 2011 год объем переплат налогов увеличился на 2,4 млрд. грн. Так о каком понижении фискального давления может идти речь?
Если говорить, абстрагируясь, про прошедший 2011 год в части налоговых поступлений, то надо сказать, что бюджет наполнялся в целом исправно, массовых проблем с наполнением налогами госбюджета, как это было в 2010 году, не наблюдалось.
Что касается неналоговых поступлений, то в 2011 году их объем оказался меньше, чем 2010. Как уже говорилось выше, это связано с перенесением некоторых видов доходов из ряда неналоговых в налоговые. Интересен факт, что в 2011 году объем средств, передаваемых Нацбанком в госбюджет соответственно Закону Украины «О Национальном банке Украины», оказался меньше, чем в 2010 году на 3,7 млрд. грн.
Второй по величине источник неналоговых поступлений – собственные поступления бюджетных организаций в прошлом году продемонстрировал рост на 5,3% (рис. 2.9.).
Рисунок 2.9. Динамика собственных поступлений бюджетных организаций.
Источник: составлено автором по отчетам Министерства финансов.
Из рисунка видно, что в кризисный 2009 год наблюдался рост данного вида доходов, более существенный, чем в последующие 2010и и 2011 года. Это объясняется значительным повышением цен на товары и услуги бюджетных организаций в 2009 году и относительной стабильностью в 2010-2011 годах.
Положительным моментом политики нынешнего правительства является децентрализация ресурсов и увеличение финансовой независимости органов местного самоуправления. И несмотря на то, что пока существенных улучшений в этой области не наблюдается, определенные действия со стороны центральной власти наблюдаются, и это выражено в постоянном снижении доходов госбюджета в части средств, передаваемых из местных бюджетов (рис. 2.10).
Рисунок 2.10. Динамика доходов госбюджета в части средств, передаваемых из местных бюджетов, млрд. грн.
Источник: составлено автором по отчетам Министерства финансов.
Исходя из вышесказанного можно сделать вывод о том, что 2011 год в части доходов государственного бюджета нельзя назвать удачным. В целом прирост поступлений в госбюджет составил 30,8 %. Доходы общего фонда увеличились на треть. При этом, следует сказать, существенное увеличение доходов госбюджета произошло на фоне несущественного прироста ВВП (5,1%), поэтому, очевидно, что увеличение доходной части бюджета происходило за счет наведения порядка в администрировании налогов и сборов, улучшения фискального менеджмента, роста цен, а не за счет экономического роста. Однако, такие, казалось, хорошие показатели, правительство получило на фоне скрытого давления на бизнес.
Несмотря на незначительные улучшения в вопросе наполнения доходной части государственного бюджета, суммарный объем поступлений в государственную казну остается недостаточным для удовлетворения всех потребностей государства. Поиск дополнительных источников и резервов не всегда является результативным.
На сегодняшний день существует масса проблем наполнения доходной части госбюджета, наиболее весомые среди них такие:
Рост теневого сектора экономики. По различным подсчетам около 50% ВВП Украины создается в тени, естественно бюджет от этого теряет миллиарды, при этом имеем тенденцию к увеличению теневого сектора, поэтому правительству необходимо принять меры для решения данной проблемы.
Проблемы с возмещением НДС. На 1 января 2012 года сумма задолженности по возмещению НДС составляла порядка 21 млрд. грн., что приблизительно равно показателю на 01.01.2011.
Закрытость информации относительно приватизации государственного имущества. Одним из самых запутанных и непонятных видов доходов государственного бюджета является доход от операций с капиталом, что порождает коррупционные схемы. Как правило даже в отчетах об исполнении бюджета данному виду дохода не уделяется особого внимания. В связи с этим отсутствует общественный контроль и какая-либо информация относительно того, как происходит процесс приватизации и сколько средств поступает в казну.
Сложность и непрозрачность налоговой системы. Украина занимает 181 место в мире по сложности и запутанности налоговой системы. Несовершенство законодательной базы создает массу возможностей для ухода от уплаты налогов и порождению различных коррупционных схем, от чего, естественно страдает доходная часть бюджета. К сожалению, вступивший в силу с 2011 года Налоговый кодекс Украины пока не разрешил данную проблему.
На наш взгляд, решение проблемы наполнения государственного бюджета Украины в ближайшей перспективе не предвидится. Сегодня правительству ничего не остается, как стимулировать экономический рост путем снижения налогового давления на бизнес, но в ближайшие годы это приведет лишь к вынужденным снижениям доходов государственной казны. Безусловно, необходимо искать резервы путем улучшения фискального менеджмента, борьбы с коррупцией в сфере налогообложения, выводе экономики их тени и др.