Раздел 2. Порядок формирования и анализ исполнения государственного бюджета

2.1. Основы построения и организации бюджетного процесса.

Согласно законодательству Украины, бюджетный процесс – это регламентируемая нормами права процедура составления, рассмотрения и утверждения бюджета, его исполнение, а также составления и рассмотрения отчетов об исполнении. Таким образом Бюджетный кодекс Украины предусматривает 4 стадии бюджетного процесса в нашей стране:

1. Составление бюджета;

2. Рассмотрение и утверждение, или принятие бюджета;

3. Исполнение бюджета, включая принятие изменений в закон о госбюджете;

4. Подготовка и рассмотрение отчетов об исполнении.

На всех стадиях бюджетного процесса осуществляются контроль за соблюдением бюджетного законодательства, аудит и оценка эффективности управления бюджетными средствами в соответствии с законодательством.

Участниками бюджетного процесса являются органы, учреждения и должностные лица, наделенные бюджетными полномочиями (правами и обязанностями по управлению бюджетными средствами).

В Украине бюджетный процесс длится приблизительно 2 года. Самым первым «активным» участником является Национальный банк Украины, который до 15 марта года, предшествующего плановому подает Министерству финансов Украины Основные направления денежно-кредитной политики на плановый год. Также, НБУ до 1апреля года, предшествующего плановому, предоставляет Минфину проект собственной сметы доходов и расходов на плановый период. Данная смета необходима для составления проекта госбюджета, поскольку в бюджете, как правило, отдельной статьей доходов является средства, полученные вследствие превышения доходов над расходами деятельности Нацбанка.

В свою очередь до 20 марта Минфин разрабатывает и подает в Кабинет министров Украины проект Основных направлений бюджетной политики на следующий год. Кабмин до 1 апреля утверждает основные направления и в трехдневный срок направляет их на рассмотрение в Верховную Раду Украины.

Проект Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период основывается на прогнозных и программных документах экономического и социального развития и содержит положения относительно:

1. Основных прогнозных макропоказателей экономического и социального развития Украины (с указанием показателей номинального и реального объема валового внутреннего продукта, индексов потребительских цен и цен производителей, официального обменного курса гривны в среднем за год и на конец года, уровня безработицы);

2. Основных задач бюджетной политики, в частности предельного объема дефицита (профицита) государственного бюджета, доле прогнозного годового объема валового внутреннего продукта, который перераспределяется через сводный бюджет Украины, предельного объема государственного долга, установление размера минимальной заработной платы, прожиточного минимума и уровня его обеспечения;

3. Приоритетных задач налоговой политики;

4. Реализации приоритетных государственных (целевых) программ;

5. Взаимоотношений государственного бюджета с местными бюджетами, включая обоснование удельного веса местных бюджетов в сводном бюджете Украины;

6. Других вопросов, необходимых для составления проекта закона о Государственном бюджете Украины.

Верховная Рада Украины по специальной процедуре, в соответствии с регламентом, рассматривает проект Основных направлений бюджетной политики на плановый бюджетный период, при этом проводятся специальные парламентские слушания, и в конечном итоге парламент принимает особый документ под названием «бюджетная резолюция». На основе положений данного документа Министерство финансов начинает разработку проекта государственного бюджета.

При составлении проекта государственного бюджета, для планирования доходов Министерство финансов использует прогнозные макропоказатели, экономического и социального развития страны, разработанные Министерством экономики.

Расходы государственного бюджета Минфин планирует на основе бюджетных запросов, которые составляют распорядители бюджетных средств с учетом инструкции, специально разработанной Минфином.

Инструкции по подготовке бюджетных запросов могут вводить организационные, финансовые и другие ограничения, которых обязаны придерживаться все распорядители бюджетных средств в процессе подготовки бюджетных запросов.

Главные распорядители бюджетных средств обеспечивают составление бюджетных запросов для представления Министерству финансов Украины в соответствии с требованиями инструкции по подготовке бюджетных запросов, с учетом отчетов о выполнении паспортов бюджетных программ, а также выводов о результатах контрольных мероприятий, проведенных органами, уполномоченными на осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства , в сроки и порядке, установленные Министерством финансов Украины.

Таким образом, после составления Министерство финансов Украины подает Кабинету Министров Украины для рассмотрения проект закона о Государственном бюджете Украины и вносит предложения относительно сроков и порядка рассмотрения этого проекта в Кабинете Министров Украины.

Кабинет Министров Украины до одобрения проекта закона о Государственном бюджете Украины представляет Совету национальной безопасности и обороны Украины данный проект закона по статьям, связанным с обеспечением национальной безопасности и обороны Украины.

Кабинет Министров Украины принимает постановление об одобрении проекта закона о Государственном бюджете Украины и подает его вместе с соответствующими материалами Верховной Раде Украины и Президенту Украины не позднее 15 сентября года, предшествующего плановому.

Вместе с проектом закона о Государственном бюджете Украины, одобренным Кабинетом Министров Украины, подаются:

1) пояснительная записка к проекту закона о Государственном бюджете Украины, которая должна содержать:

а) информацию об экономическом положении государства и основные прогнозные макропоказатели экономического и социального развития Украины на следующий бюджетный период, положенные в основу проекта Государственного бюджета Украины;

б) оценку поступлений бюджета, предлагаемых для обеспечения финансовыми ресурсами расходов бюджета;

в) объяснения к основным положениям проекта Государственного бюджета Украины и проекта закона о Государственном бюджете Украины, включая анализ предлагаемых объемов расходов и кредитования по бюджетной классификации (функциональной, ведомственной и программной классификации расходов и кредитования бюджета, экономической классификации расходов бюджета). Объяснение включают бюджетные показатели за предыдущий, текущий, следующий бюджетные периоды в разрезе классификации расходов и кредитования бюджета;

г) информацию относительно учета Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период;

д) аналитические данные, расчеты с обоснованием особенностей межбюджетных взаимоотношений;

е) информацию относительно объемов государственного долга, в том числе по типу долгового обязательства, графика его погашения, объемов и условий государственных заимствований;

ж) информацию о цели, задачи и ожидаемые результаты, которых каждый главный распорядитель средств государственного бюджета предусматривает достичь при выполнении бюджетных программ, по форме, определенной Министерством финансов Украины;

з) обоснование расчета стоимостной величины прожиточного минимума на соответствующий бюджетный период в расчете на месяц на одного человека, а также отдельно для основных социальных и демографических групп населения;

и) расчеты объема компенсации за счет средств государственного бюджета потерь субъектов хозяйствования вследствие принятия Кабинетом Министров Украины, другими центральными органами исполнительной власти решений по регулированию цен и тарифов на отдельные виды продукции, товаров и услуг;

2) прогнозные показатели сводного бюджета Украины (включая оценку Государственного бюджета Украины и местных бюджетов) в соответствии с бюджетной классификацией, а также сводный баланс финансовых ресурсов Украины;

3) перечень льгот по налогам и сборам (обязательным платежам) с расчетом потерь доходов бюджета от их предоставления;

4) перечни и объемы средств по государственным целевым программам, которые включены главными распорядителями средств государственного бюджета в бюджетных программ, предусмотренных в проекте закона о Государственном бюджете Украины;

5) сведения и структура государственных долговых и гарантийных обязательств на текущий и последующие бюджетные периоды до полного погашения таких обязательств, включая объем расходов на обслуживание государственного долга;

6) план государственных заимствований на следующий бюджетный период, а также перечень инвестиционных программ (проектов), под которые могут предоставляться государственные гарантии в следующем бюджетном периоде;

7) прогноз Государственного бюджета Украины на следующие за плановым два бюджетных периода;

8) доклад о ходе исполнения Государственного бюджета Украины в текущем бюджетном периоде;

9) объяснения главных распорядителей бюджетных средств в проект Государственного бюджета Украины на основании бюджетных запросов по форме, определенной Министерством финансов Украины (подаются в Комитет Верховной Рады Украины по вопросам бюджета);

10) протокол о результатах консультаций Кабинета Министров Украины с всеукраинскими ассоциациями органов местного самоуправления;

11) информация относительно учета предложений Совета национальной безопасности и обороны Украины к проекту закона о Государственном бюджете Украины по статьям, связанным с обеспечением национальной безопасности и обороны Украины (с мотивированным обоснованием);

12) информация о привлечении долгосрочных (более одного года) кредитов (займов), предоставление гарантий, приобретения прав поручителя по таким обязательствам государственными предприятиями, в том числе хозяйственными обществами, в уставном фонде которых государству принадлежит 50 и более процентов акций (долей, паев);

13) другие материалы, объем и форму которых определяет Кабинет Министров Украины.

На этом заканчивается первая стадия бюджетного процесса в нашей стране – стадия составления и наступает процесс рассмотрения проекта государственного бюджета Украины в Верховной Раде.

Рассмотрение и утверждение Государственного бюджета Украины происходит в Верховной Раде Украины по специальной процедуре, определенной Регламентом Верховной Рады Украины.

В течение трех дней со дня принятия Верховной Радой Украины закона о Государственном бюджете Украины Кабинет Министров Украины подает Президенту Украины обоснования и расчеты по бюджетным показателям такого закона, измененных по сравнению с проектом закона о Государственном бюджете Украины, представленным Кабинетом Министров Украины в Верховную Раду Украины на рассмотрение в первом чтении.

Если Президент Украины вернул в Верховную Раду Украины для повторного рассмотрения закон о Государственном бюджете Украины с мотивированными и сформулированными предложениями, которые предусматривают изменения бюджетных показателей, Кабинет Министров Украины в недельный срок представляет Верховной Раде Украины изменения к показателям, указанным в текстовых статьях такого закона, и обновленные приложения к нему в соответствии с предложениями Президента Украины.

Стадия рассмотрения и утверждения бюджета в соответствии с требованиями бюджетного законодательства завершается принятием Закона «О государственном бюджете Украины» и подписанием его Президентом Украины до 1 декабря года предшествующего плановому.

С момента подписания бюджет принимает форму закона и вступает в силу с начала бюджетного периода – с 1 января.

Законом о Государственном бюджете Украины определяются:

1. Общая сумма доходов, расходов и кредитования государственного бюджета (с распределением на общий и специальный фонды);

2. Предельный объем годового дефицита (профицита) государственного бюджета в соответствующем бюджетном периоде и государственного долга на конец соответствующего бюджетного периода, предельный объем предоставления государственных гарантий, а также полномочия этих гарантий в соответствии со статьей 17 Бюджетного кодекса;

3. Доходы государственного бюджета по бюджетной классификации (в приложении к закону);

4. Финансирование государственного бюджета по бюджетной классификации (в приложении к закону);

5. Бюджетные назначения главным распорядителям средств государственного бюджета по бюджетной классификации с обязательным выделением расходов потребления (из них расходов на оплату труда, оплату коммунальных услуг и энергоносителей) и расходов развития, включая распределение расходов на централизованные мероприятия между административно-территориальными единицами (в приложениях к закону);

6. Бюджетные назначения межбюджетных трансфертов (в приложениях к закону);

7. Размер оборотного остатка средств государственного бюджета;

8. Размер минимальной заработной платы на соответствующий бюджетный период;

9. Размер прожиточного минимума на соответствующий бюджетный период в расчете на месяц на одного человека, а также отдельно для основных социальных и демографических групп населения и уровень обеспечения прожиточного минимума на соответствующий бюджетный период;

10. Перечень кредитов (займов), привлекаемых государством от иностранных государств, банков и международных финансовых организаций для реализации инвестиционных программ (проектов), с указанием кредиторов, общих объемов кредитов (займов) и объемов их привлечения в соответствующем бюджетном периоде в разрезе бюджетных программ (в приложении к закону);

11. Дополнительные положения, регламентирующие процесс исполнения бюджета.

Бюджетным кодексом Украины специально предусмотрен 31 сутки с момента подписания Президентом Закона «О госбюджете» до момента вступления его в силу. За данный период Министр финансов разрабатывает документ под названием «роспись бюджета». Это специальный документ, в котором устанавливается распределение доходов, финансирования бюджета, возврата кредитов в бюджет, бюджетных ассигнований главным распорядителям бюджетных средств по определенным периодам года в соответствии с бюджетной классификацией. Данный документ Министр финансов доводит до главных распорядителей бюджетных средств, которые, в свою очередь доводят его до распорядителей низшего уровня.

Утвержденные объемы ассигнований, расписанные повременно в росписи, дают возможность распорядителям на ее основе утвердить собственные сметы.

Смета - основной плановый финансовый документ бюджетного учреждения, которым на бюджетный период устанавливаются полномочия относительно получения поступлений и распределение бюджетных ассигнований на принятие бюджетных обязательств и осуществление платежей для выполнения бюджетным учреждением своих функций и достижения результатов, определенных в соответствии с бюджетными назначениями.

С началом нового бюджетного периода начинается третья и самая длинная по времени стадия бюджетного процесса – стадия исполнения бюджета.

Кабинет Министров Украины обеспечивает выполнения Государственного бюджета Украины. Министерство финансов Украины осуществляет общую организацию и управление исполнением Государственного бюджета Украины, координирует деятельность участников бюджетного процесса по вопросам выполнения бюджета.

При исполнении государственного бюджета и местных бюджетов применяется казначейское обслуживание бюджетных средств. Государственное казначейство Украины, деятельность которого координируется Министром финансов Украины, обеспечивает казначейское обслуживание бюджетных средств на основе ведения Единого казначейского счета, открытого в Национальном банке Украины.

Казначейское обслуживание бюджетных средств предусматривает:

1. расчетно-кассовое обслуживание распорядителей и получателей бюджетных средств, а также других клиентов в соответствии с законодательством;

2. контроль за осуществлением бюджетных полномочий при зачислении поступлений бюджета, взятии бюджетных обязательств распорядителями бюджетных средств и осуществлении платежей по этим обязательствам;

3. ведение бухгалтерского учета и составления отчетности об исполнении бюджетов с соблюдением национальных положений (стандартов) бухгалтерского учета;

4. осуществление других операций с бюджетными средствами.

В органах Государственного казначейства Украины бюджетным учреждениям открываются счета в установленном законодательством порядке.

Исполнение государственного бюджета по доходам осуществляется в соответствии с порядком, утвержденном Минфином и Государственным казначейством.

Государственное казначейство Украины ведет бухгалтерский учет всех поступлений Государственно бюджета Украины и по представлению органов, контролирующем взимания поступлений бюджета, осуществляет возврат средств, ошибочно или излишне зачисленных в бюджет.

Органы, контролирующие взимания поступлений бюджета, обеспечивают своевременное и в полном объеме поступления в Государственный бюджет налогов и сборов (обязательных платежей) и друг доходов соответственно законодательства. Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации и исполнительные органы городским (городов республиканского Автономной Республики Крым и областного значения) советов координируют деятельность соответствующи органов взыскания по выполнению определенных для территорий показателей доходов бюджета.

Налоги и сборы (обязательные платежи) и прочие доходы государственного бюджета зачисляются непосредственно на Единый казначейских счет и не могут аккумулироваться на счетах органов, контролирующем взимания поступлений бюджета (по исключением учреждений Украины, которые функционируют за рубежом).

В соответствии с Бюджетным кодексом, стадиями исполнения бюджета по расходам являются:

1. установления бюджетных ассигнований распорядителем бюджетных средств на основе и в пределах утвержденной росписи бюджета;

2. утверждение смет, паспортов бюджетных программ (в случае применения программно-целевого метода в бюджетном процессе), а также порядков использования бюджетных средств;

3. принятие бюджетных обязательств;

4. получение товаров, работ и услуг;

5. осуществление платежей Согласно взятых бюджетных обязательств;

6. использование товаров, работ и услуг для выполнения мероприятий бюджетных программ;

7. возврат кредитов в бюджет (по кредитованию бюджета).

В итоге не позднее 31 декабря текущего бюджетного периода или последнего дня иного бюджетного периода Государственное казначейство Украины закрывает все счета, открытые в текущем бюджетном периоде для исполнения бюджета.

И, наконец, последней стадией бюджетного процесса в нашей стране является подготовка и рассмотрение отчетов об исполнении государственного бюджета.

Годовой отчет об исполнении закона о Государственном бюджете Украины подается Кабинетом Министров Украины Верховной Раде Украины, Президенту Украины и Счетной палате не позднее 1 мая года, следующего за отчетным.

Счетная палата в течение двух недель со дня официального представления Кабинетом Министров Украины годового отчета об исполнении закона о Государственном бюджете Украины готовит и представляет Верховной Раде Украины заключения об использовании средств Государственного бюджета Украины с оценкой эффективности такого использования, а также предложения по устранению нарушений, выявленных в отчетном бюджетном периоде, и совершенствование бюджетного процесса в целом.

Рассмотрение в Верховной Раде Украины годового отчета об исполнении закона о Государственном бюджете Украины осуществляется по специальной процедуре, определенной Регламентом Верховной Рады Украины.

Таким образом, бюджетный процесс – это достаточно сложная и длительная процедура, объединившая в себе абсолютно все институты государственного управления. Такая процедура требует особого внимания и со стороны законодательного регулирования, и с точки зрения общественного контроля, поскольку объектом бюджетного процесса является огромнейший централизованный фонд с колоссальными финансовыми ресурсами, и от того, как будет использоваться данный фонд, во многом зависит уровень общественного развития государства в целом.

В нашей стране тематика государственного бюджета актуальна уже долгие годы. Это ярко выражено многочисленными политическими баталиями на всех стадиях бюджетного процесса. Ежегодно наша страна сталкивается с проблемами наполнения бюджета, необоснованностью распределения бюджетных ресурсов, нарушением бюджетного законодательства в части несвоевременного принятия Закона «О государственном бюджете». Что касается последней, то уже многие годы данное нарушение, вопреки положениям Бюджетного кодекса, считается для депутатов и министров абсолютно нормальной ситуацией.

Таблица 2.1

Даты принятия государственного бюджета Украины 2005-2012

Год	Дата принятия госбюджета на плановый период	Предельная дата принятия Закона «О государственном бюджете» - 01 декабря года, предшествующего плановому!!!
2005	23.12.2004
2006	21.12.2005
2007	19.12.2006
2008	28.12.2007
2009	26.12.2008
2010	27.04.2010
2011	23.12.2010
2012	22.12.2011

Источник [36]

Исходя из таблицы 2.1 видно, что на протяжении многих лет государственный бюджет принимался с большим запозданием. Причины тому были совершенно разные. Например в 2010 году – смена власти и политическая нестабильность в стране, в 2011 – ожидания принятия Налогового кодекса, 2012 году – неопределенная цена на импортные энергоносители и т.д. Причем затягивалась, как правило, именно стадия планирования бюджета, а рассмотрение в парламенте проходило в оперативном режиме, что не позволяло народным депутатам детально обсудить спорные статьи и предложить необходимые поправки.

В конечном итоге из-за данной проблемы страдает в первую очередь расходная часть бюджета, когда из-за отсутствия бюджетной росписи финансирование происходит в ручном режиме, также, помимо этого, ослабевает налоговый менеджмент, задерживается принятие решений о местных бюджетах, что в свою очередь создает определенные проблемы в регионах.

Помимо этого, существует еще множество проблем в бюджетном процессе.

Наиболее весомыми проблемами бюджетного процесса в Украине являются:

• Хроническое недофинансирование большинства сфер государственной деятельности;

• Несоблюдение принципов эффективности, субсидиарности, сбалансированности, справедливости и непредвзятости, целевого использования бюджетных средств.

• Отсутствие объективной информации и, как следствие, слабый общественный контроль над бюджетным процессом.

• Экономически необоснованная политика государственных заимствования и, как следствие – рост госдолга страны;

• Запутанность и не доскональность межбюджетных отношений в Украине;

• Наличие коррупции, фактов хищения и расточительства.

Это далеко не полный список проблем, имеющих, место в бюджетном процессе в нашей стране. Многие из них существуют на протяжении всех лет независимости нашей страны, а некоторые сильно обострились в течение последних лет. При этом, хотелось бы отметить некоторые положительные тенеденции в бюджетном процессе, происходящие в последние годы, например – усовершенствование бюджетного законодательства, незначительное улучшение администрирования налогов и сборов, принятие госбюджета на более-менее реальных макропоказателях и т.д.

В заключении можно сделать вывод о том, что бюджетный процесс – это самый масштабный и одновременно – непрерывный общественный процесс в государстве. В Украине он имеет свои особенности и свои проблемы, и от того, как скоро данные проблемы будут решены, во многом зависит эффективность функционирования государства в целом.