1. Классификация источников права социального обеспечения может быть осуществлена и по видам регулируемых общественных отношений.

Право социального обеспечения регулирует однородные по своему характеру отношения, но в то же время эти отношения существенно различаются по их предмету, поскольку в одном случае им являются денежные выплаты в виде пенсий, пособий, компенсаций, а в других — материальное благо в виде той или иной социальной услуги либо льготы. В связи с этим в системе источников данной отрасли отчетливо выделяются три относительно обособленные группы нормативных правовых актов: акты, регулирующие пенсионное обеспечение, акты о социальных пособиях и компенсационных выплатах и акты о социальном обслуживании пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, безработных. Внутри этих групп возможна более детальная классификация актов, например по соответствующим правовым институтам. В издаваемых сборниках нормативных правовых актов о социальном обеспечении акты обычно располагаются именно в таком порядке. 5. Самостоятельным критерием классификации источников права социального обеспечения может быть признан круг лиц, на который распространяется действие норм соответствующих нормативных актов. По данному критерию вычисляются акты, регулирующие: социальное обеспечение пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми; военнослужащих, судей, прокурорско-следственных работников; граждан, занимающих государственные должности и должности государственных служащих на федеральном и региональном уровнях; депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации; народных депутатов РСФСР созыва 1990—1995 гг.; космонавтов и др. 6. В зависимости от финансовых источников, за счет средств которых осуществляется социальное обеспечение, различают нормативные правовые акты, регулирующие обеспечение за счет средств обязательного социального страхования и за счет бюджетных ассигнований. Этот критерий на данном этапе имеет чрезвычайно актуальное значение, поскольку потребности рынка труда как одного из основных элементов рыночной экономики объективно обусловливают необходимость усиления страховых начал в социальном обеспечении тех, кто трудится или трудился в прошлом. Федеральным законом от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования» предусмотрено принятие законов по каждому отдельному виду страхового обеспечения. 7. По содержанию нормативные правовые акты могут быть классифицированы на отраслевые и комплексные. К числу отраслевых относятся такие, нормы которых регулируют общественные отношения исключительно в сфере социального обеспечения. Это, например, законы о пенсионном обеспечении, о социальных пособиях, компенсационных выплатах, о социальном обслуживании. В комплексных актах содержатся нормы, относящиеся к нескольким отраслям права. Например, нормы Законов РФ «О занятости населения в Российской Федерации», «о статусе судей в Российской Федерации», Основ законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» и некоторых других входят в систему не только права социального обеспечения, но и трудового, административного, финансового права. 8. Правомерна классификация источников на акты, относящиеся еще к союзному законодательству и продолжающие действовать на территории России, и акты российского законодательства. Это в основном постановления Совета Министров СССР, в том числе совместные с ВЦСПС (например, об обеспечении работников пособием по временной нетрудоспособности). Указанные акты сохраняют свое действие по решению Правительства РФ (например, Постановление Совета Министров СССР об утверждении Списков, в соответствии с которыми назначаются пенсии по старости в связи с особыми условиями труда), а иногда и без такого решения, на основании сложившейся практики, поскольку отсутствует российский нормативный правовой акт, регулирующий соответствующие общественные отношения. Общая характеристика источников права социального обеспечения

Система источников права социального обеспечения достаточно сложна и противоречива. Она охватывает, как уже было сказано, международные договоры и нормативные правовые акты практически всех уровней и нормотворческих органов. Рассмотрим содержание основных из них.

 Международные акты ООН, МОТ, Совета Европы, а также договоры, заключенные государствами в рамках СНГ, ратифицированные Российской Федерацией (или СССР), в силу ст. 15 Конституции РФ имеют приоритетное значение по отношению к национальному законодательству.

К их числу относится Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, ратифицированный Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г.

Участвующие в данном международном договоре государства приняли на себя юридические обязательства гарантировать каждому право на социальное обеспечение, включая право на социальное страхование, и обеспечить право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни.

Пакт предусматривает также, что семье, являющейся естественной и основной ячейкой общества, должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, пока на ее ответственности пежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании. Матерям в течение разумного периода до и после родов должна предоставляться особая охрана, а работающим матерям должен предоставляться в течение этого периода оплачиваемый отпуск или отпуск с достаточными пособиями по социальному обеспечению. Дети и подростки должны быть защищены от экономической и социальной эксплуатации.

Конвенция о правах ребенка (1989г.), ратифицированная Россией, закрепляет социально-экономический и правовой статус ребенка, устанавливает возрастной критерий (18 лет), до достижения которого человек признается ребенком. Государства — участники данной Конвенции признают за каждым ребенком право пользоваться благами социального обеспечения и право на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития ребенка. Право на особую заботу со стороны государства признается за неполноценным ребенком с целью обеспечения ему эффективного доступа к услугам в области образования, профессиональной подготовки, медицинского обслуживания, восстановления здоровья и в итоге наиболее полного вовлечения такого ребенка в социальную жизнь.

Ратифицирована Россией и Конвенция «О равных возможностях лиц, обремененных семейными обязанностями» (1995 г.), которая предусматривает социальную поддержку таких лиц с помощью различных мер, включая те, которые осуществляются через систему социального обеспечения.

К источникам права социального обеспечения данного уровня относится также Конвенция «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов» (1985 г.), ратифицированная Российской Федерацией 3 июня 1988 г. В соответствии с этой Конвенцией государства проводят национальную политику в области профессиональной реабилитации и занятости инвалидов, основанную на принципе равенства возможностей инвалидов и трудящихся в целом, принимают меры по организации служб профессиональной ориентации, профессионального обучения, трудоустройства, занятости, а также других связанных с ними служб, чтобы инвалиды имели возможность получать, сохранять работу и продвигаться по службе.

К числу международных договоров как источников права социально обеспечения относятся также заключаемые странами Содружества Независимых Государств соглашения, нормы которых регулируют общественные отношения по социальному обеспечению граждан при переезде их из одного государства СНГ в другое¹.

Выше уже говорилось, что по юридической силе источники права делятся на законы и иные нормативные правовые акты. Законы делятся на конститутивные, кодификационные и текущие. К конститутивным актам относится Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая 22 ноября 1991 г. Декларативные положения этого акта затем были законодательно закреплены в Конституции РФ.  Конституция РФ как основная база всего текущего законодательства в Российской Федерации закрепила положение о том, что российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7).

Конституция РФ закрепляет также право граждан: на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей (ст. 39), на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (ст. 41); на защиту материнства и детства (ст. 38); на судебную защиту (ст. 46); на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53). Кодификационным законом, нормы которого регулируют общественные отношения не только в сфере социального обеспечения, являются Основы законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан» от 22 июля 1993 г. Основы закрепляют понятие охраны здоровья граждан и ее основные принципы, права граждан в области охраны здоровья. Впервые в источнике права такого высокого уровня нашло конкретное закрепление содержание этого права с учетом специфики субъектов — его носителей. В частности, отдельно предусмотрено право на охрану здоровья: семьи, беременных женщин и матерей, несовершеннолетних, военнослужащих, граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан при чрезвычайных ситуациях и в экологически неблагополучных районах; лиц, задержанных, заключенных под стражу, отбывающих наказание в местах лишения свободы.

К числу гарантий осуществления медико-социальной помощи гражданам Основы относят: первичную медико-санитарную помощь, скорую и специализированную медицинскую помощь, медико-социальную помощь гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих.

Другим кодификационным законом стал ^ Федеральный закон от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования».Он закрепил основные принципы осуществления обязательного социального страхования, виды социальных страховых рисков, страховые случаи, виды страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию, права и обязанности субъектов обязательного социального страхования.

 Кодификационным является также Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». В связи с его принятием утратил силу ряд нормативных правовых актов различного уровня, поскольку данный закон закрепил единую систему пособий, адресованных гражданам, имеющим детей. Это пособие по беременности и родам женщине, подлежащей социальному страхованию на момент предоставления отпуска по беременности и родам; единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности; пособие в связи с рождением ребенка, полагающееся каждой семье; пособие за время отпуска по уходу за ребенком до достижения им полутора лет, назначаемое в порядке социального страхования; ежемесячное пособие на каждого ребенка с момента его рождения и до достижения 16 (учащимся 18) лет, назначаемое семьям с определенным уровнем среднедушевого дохода. ^ Ряд текущих законов регулирует пенсионное обеспечение различных категорий граждан. Наиболее важным среди них был Закон РФ 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации», первоначально закрепивший единую пенсионную систему России². Данный закон с 1 января 2002 г. утратил силу в связи с принятием новых пенсионных законов.

Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» регулируется пенсионное обеспечение федеральных государственных служащих, участников Великой Отечественной войны, военнослужащих по призыву и граждан, пострадавших в результате радиационных и техногенных катастроф. Федеральные государственные служащие на основании этого закона обеспечиваются в дополнение к трудовой пенсии пенсией за выслугу лет; Участники войны, военнослужащие по призыву и граждане, пострадавшие в результате радиационных и техногенных катастроф, — пенсией по инвалидности. Этой категории граждан назначается также и пенсия по старости. Кроме того, их семьи и семьи военнослужащих по призыву в соответствии с данным законом обеспечиваются пенсией по случаю потери кормильца. На основании этого закона назначаются также и социальные пенсии престарелым и инвалидам, детям, потерявшим кормильца, не получающим трудовой пенсии.

Второй закон, также вступивший в силу с 1 января 2002 г., — это Федеральный закон от 17 декабря 2002 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». В соответствии с ним всем застрахованным, а в случае их смерти — членам их семей, назначаются трудовые пенсии по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца.

Другим не менее важным законом, регулирующим пенсионное обеспечение достаточно широкого круга лиц, является Закон РФ от 12 февраля 1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей». Этот закон по существу закрепил привилегированную пенсионную систему, поскольку предусматривает более высокий уровень пенсионного обеспечения, не ограничивая его фиксированной величиной, и автоматическую индексацию всех назначаемых по нему пенсий. Его нормы регулируют пенсионное обеспечение: кадрового состава Вооруженных Сил и военнослужащих, проходящих службу по контракту; служащих органов внутренних дел, противопожарной службы, налоговой полиции, таможенной службы; прокурорско-следственных работников. ^ Социальными пособиями граждане обеспечиваются в соответствии с указанным выше Законом РФ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», а также Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации» в редакции от 20 апреля 1996 г., Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Федеральными законами от 17 сентября 1998 г. «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» и от 12 января 1996г. «О погребении и похоронном деле» и др. ^ Социальное обслуживание граждан также регулируется законами. Это Федеральные законы от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения», «О ветеранах» в редакции от 2 января 2000 г. и др.

Даже простое перечисление законов, действующих в сфере социального обеспечения граждан, свидетельствует о том, насколько сложным и многослойным является на современном этапе законодательство о социальном обеспечении.

Право социального обеспечения России — одна из немногих отраслей права, не имеющих кодификационного нормативного акта. Поэтому одной из актуальных проблем совершенствования системы источников этой отрасли является проблема поэтапной промежуточной кодификации законодательства, регулирующего видовые общественные отношения (пенсионные, по обеспечению граждан социальными пособиями, компенсационными выплатами; по социальному обслуживанию и др.)- Это создало бы предпосылки для принятия в будущем единого кодификационного источника. ^ Иные нормативные правовые акты занимают значительное место в системе источников права социального обеспечения. Их можно расположить в определенном иерархическом порядке. Прежде всего, это Указы Президента РФ.

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. ^ Среди указов, нормы которых регулируют общественные отношения в сфере социального обеспечения, следует назвать следующие. Указ от 5 мая 1992 г. «О мерах по социальной поддержке многодетных семей», которым предусмотрены соответствующие меры по социальной поддержке семей, гарантированные на федеральном уровне каждой многодетной семье. Причем само понятие такой семьи определяется правительством республик в составе РФ, органами исполнительной власти краев, областей, автономных образований с учетом национальных и культурных особенностей в социально-экономическом и демографическом развитии региона. На основании актов, принимаемых субъектами Федерации, комплекс мер по социальной защите многодетных семей, предусмотренных в Указе от 5 мая 1992 г., может быть расширен.

Указом Президента РФ от 27 декабря 1999 г. для Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы — участников Великой Отечественной войны введено с 1 января 2000 г. дополнительное пожизненное ежемесячное материальное обеспечение. С 1 января 2002 г. размер этого материального обеспечения составляет 1853 руб. 20 коп. и увеличивается на индекс роста базовой части трудовой пенсии по старости и в те же сроки, с которых производится индексация указанной части трудовой пенсии.

Указом Президента РФ от 7 февраля 2000 г. «Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда Российской Федерации и членам их семей» введено ежемесячное денежное содержание каждому члену семьи в случае смерти (гибели) судьи Конституционного Суда РФ или смерти (гибели) пребывающего в отставке судьи Конституционного Суда РФ.

В соответствии с Указом Президента РФ от 24 июня 2002 г., внесшим изменения в Указ от 7 февраля 2000 г. и в другие указы, размер ежемесячного денежного содержания каждому члену семьи теперь составляет 165 процентов размера базовой части трудовой пенсии по старости. Этот размер индексируется на ту же величину и в те же сроки, что и базовая часть трудовой пенсии по старости. Круг членов семьи имеющих право на данное содержание, определяется по правилам ст. 9 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»

^ Следующий уровень иных нормативных правовых актов — постановления Правительства РФ. Это, пожалуй, самая обширная группа источников права социального обеспечения.

Постановлениями Правительства устанавливается, как правило, правовой механизм реализации закрепленных в законах прав граждан в сфере социального обеспечения. Так, порядок назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей, предусмотренный Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», регулируется соответствующим Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями). Порядок назначения и выплаты пенсий прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам органов и учреждений прокуратуры РФ и их семьям регулируется Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12 августа 1994г. с последующими изменениями и дополнениями.

Правительством РФ утверждены многочисленные списки, перечни видов работ, профессий и должностей, с учетом которых назначаются досрочные пенсии по старости.

Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1999 г. утвержден Порядок учета и исчисления величины среднедушевого дохода, дающего право на получение ежемесячного пособия на ребенка. Данный акт определяет состав семьи, учитываемый при исчислении величины среднедушевого дохода, виды дохода, учитываемые при исчислении среднедушевого дохода.

Правительство определило также порядок учета доходов и расчета среднедушевого дохода малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан для предоставления им государственной социальной помощи.

В соответствии с Федеральным законом «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» утвержден Перечень поствакциональных осложнений, вызванных профилактическими прививками, включенными в национальный календарь профилактических прививок, и профилактическими прививками по эпидемическим показаниям, дающих право гражданам на получение государственных единовременных пособий (Постановление Правительства РФ от 2 августа 1999 г.).

Среди источников права социального обеспечения данного уровня есть ряд актов, регулирующих обеспечение граждан лекарственной помощью бесплатно либо со скидкой. Это Постановление Правительства РФ от 30 июля 1994г. «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения», которым предусмотрены определенные группы населения, имеющие право на бесплатное обеспечение всеми лекарственными средствами, а также категории заболеваний, дающие право на бесплатное получение лекарственных средств. Этим постановлением утвержден перечень групп больных, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства отпускаются по рецептам врачей с 50-процентной скидкой со свободных цен.

Важное значение в регулировании общественных отношений по социальному обслуживанию имеет Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. Этот акт закрепляет виды услуг, предоставляемых пожилым и инвалидам в стационарных учреждениях социального обслуживания, на дому пожилым и инвалидам, нуждающимся в посторонней помощи; дополнительные услуги, оказываемые специализированными отделениями помощи на дому, отделениями срочной социальной помощи; услуги, предоставляемые при полустационаром обслуживании.

Ряд источников содержит нормы, регулирующие социальное обеспечение семей с детьми. Одним из них является Положение о приемной семье, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 г. В данном акте предусмотрено материальное обеспечение приемной семьи. ^ Самостоятельную группу актов составляют акты министерств и других федеральных органов исполнительной власти. Постановлениями Минтруда России и Пенсионного фонда РФ от 27 февраля 2002 г. утверждены: Перечень документов, необходимых для установления трудовой пенсии и пенсии по государственному льготному обеспечению в соответствии с федеральными законами « о трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном Пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; Правила обращения за пенсией, назначения и перерасчета размера пенсии, хода с одной пенсии на другую в соответствии с новыми пенсионными законами.

В ряде случаев актами Минтруда России «сглаживаются» очевидные изъяны пенсионных законов. Так, постановлением Минтруда от 25 марта 2002 г. № 21 утверждено разъяснение «О порядке применения пункта 2 ст. 31 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Разъяснение предусматривает, что условия и нормы пенсионного обеспечения, установленные до 1 января 2002 г. в отношении которых Закон от 17 декабря 2001 г. не предусматривает иного решения либо вообще не регулирует данную область пенсионных отношений, подлежат применению и после 1 января 2002 г. как не противоречащие Закону от 17 декабря 2001 г.

Постановлением Минтруда от 7 мая 2002 г. № 34 утверждено разъяснение «О порядке применения пункта 4 ст. 5 Закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации». Разъяснение расширяет круг граждан, которым должна устанавливаться социальная пенсия, по сравнению с нормой закона. Закон однозначно относит к этому кругу только тех, кто не имеет по каким-либо причинам права на трудовую пенсию. В разъяснении к таким гражданам отнесены и те, кто, имея право на трудовую пенсию, отказался от ее получения. Очевидно, что данный изъян законодателю необходимо исправить путем внесения соответствующего изменения в норму закона, тем более что ранее действовавшее законодательство предоставляло гражданину, имевшему одновременно право на несколько видов пенсий, по своему желанию выбрать любой из них.

К числу актов других министерств следует отнести Положение о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством), утвержденное приказом Министерства образования РФ от 19 августа 1999 г. Оно предусматривает, что денежные средства на указанные цели выплачиваются опекунам (попечителям) органами опеки и попечительства исходя из установленных натуральных норм по фактическим ценам данного региона. Решение о назначении денежных средств принимается указанными органами в 15-дневный срок с момента обращения опекуна (попечителя).

Совместным приказом Минздрава и Фонда социального страхования РФ от 6 октября 1998 г. утверждена Инструкция о порядке осуществления контроля за организацией экспертизы временной нетрудоспособности³. Указанными органами утверждена также Инструкция о порядке выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность граждан⁴.

Порядок санаторно-курортного обеспечения в Вооруженных Силах Российской Федерации предусмотрен Инструкцией, утвержденной приказом Министра обороны от 20 августа 1999 г.⁵ Инструкция, в частности, предусматривает порядок отбора на санаторно-курортное лечение, льготы на путевки в санатории и дома отдыха, порядок распределения и выдачи путевок.

К данной группе источников права социального обеспечения относятся также акты других федеральных органов исполнительной власти по вопросам социального обеспечения граждан. ^ Акты региональных органов власти, органов местного самоуправления образуют самостоятельную группу источников права социального обеспечения. Как показывает практика, массив данного вида источников становится более обширным. По мере появления у субъектов федерации и муниципальных образований все больших экономических возможностей, позволяющих им реализовывать дополнительные программы социальной поддержки населения, указанный вид источников права социального обеспечения будет интенсивно развиваться. В связи с этим принципиально важной на современном этапе является проблема разграничения компетенции и законодательного закрепления соотношения юридической силы актов, принятых различными региональными органами, с актами, принятыми на федеральном уровне, как это закреплено, например, в Трудовом кодексе РФ. ^ Локальные акты занимают свою собственную нишу в классификации источников права социального обеспечения. Они принимаются непосредственно в самой организации. Отдельные обособленные акты, регулирующие вопросы социального обеспечения работников, встречаются на практике редко. В данном случае, скорее всего речь идет о локальных нормах, включаемых в коллективные договоры и соглашения, заключаемые работниками с работодателем.