83

министерство образования и науки

российской федерации

ФЕДЕРАЛЬНОЕ Государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов»

кафедра финансов

писклюкова Елена Владимировна,

канд. экон. наук

учебное пособие ПО дисциплине:

«государственный и муниципальный финансовый контроль»

для студентов специальности «Финансы и кредит», специализации «Государственные и муниципальные финансы» 5 курса дневной формы обучения и 4 курса заочной 4-годичной формы обучения

Санкт-Петербург

2011

Рекомендовано научно-методическим советом университета

Писклюкова Е.В. Учебное пособие по дисциплине «Государственный и муниципальный финансовый контроль» для студентов специальности 080105 «Финансы и кредит» специализации «Государственные и муниципальные финансы» 5 курса дневной формы обучения и 4 курса заочной 4-годичной формы обучения - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2011.

Дисциплина «Государственный и муниципальный финансовый контроль» является одной из специализированных дисциплин специализации «Государственные и муниципальные финансы». Она направлена на изучение теории, законодательства и практики функционирования органов государственного и муниципального финансового контроля.

Издание предназначено для студентов V курса факультета финансово-кредитных и международных экономических отношений и вечернего факультета, обучающихся по специализации «Государственный и муниципальные финансы», а также для студентов заочного факультета, обучающихся по специальности 080105 «Финансы и кредит».

Данное учебное пособие, подготовленное в краткой и наглядной форме, позволит студентам овладеть основными вопросами дисциплины «Государственный и муниципальный финансовый контроль». Для успешной сдачи экзамена студентам рекомендуется также самостоятельно ознакомиться с литературой, указанной в издании.

Рецензенты:

Лабудин А.В. – д.э.н., профессор кафедры экономической истории СПбГУЭФ

Самодуров А.А. – к.т.н., доцент кафедры бухгалтерского учета и аудита Северо-Западного Института РАНХиГС

© Издательство СПбГУЭФ, 2011

Содержание

СОДЕРЖАНИЕ 3

1. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ (ГМФК) 4

1.1 Понятие, цели и функции ГМФК 4

1.2 Классификация ГМФК 12

2. СИСТЕМА ГМФК И ПРИНЦИПЫ ЕЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ 14

2.1 Понятие и элементы системы ГМФК 14

2.2 Принципы функционирования системы ГМФК 17

По данному вопросу см., например: Бурцев В.В. Основные принципы организации государственного финансового контроля в современных условиях - // Финансовый менеджмент №2, 2001. 17

3. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГМФК В РФ 19

3.1 Организационные основы осуществления ГМФК в РФ 19

3.2 Правовые основы осуществления ГМФК в РФ 33

О модельном законе «О государственном финансовом контроле»: Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств от 4.12.2004 № 24-11 34

4. МЕТОДИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГМФК. 36

4.1 Понятие вида, формы и метода ГМФК 37

4.2 Ревизия как ведущая форма ГМФК 41

Стандарт финансового контроля СФК 101 "Общие правила проведения контрольного мероприятия": утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 2.04.2010 г. №15К (717)) 48

4.3 Аудит эффективности 55

5. НАРУШЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И МЕРЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ИХ СОВЕРШЕНИЕ 63

6. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГМФК В РФ 73

ТЕМЫ ДОКЛАДОВ 78

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 79

ГЛОССАРИЙ 81

1. Экономическое содержание государственного (муниципального) финансового контроля (гмфк)

1.1 Понятие, цели и функции гмфк

Изучение содержания государственный (муниципальный) финансовый контроль целесообразно начать с рассмотрения ключевого по отношению к нему понятия – понятия контроля как такового.

Контроль представляет собой один из этапов процесса управления. Классик управленческой мысли Анри Файоль в своем труде «Общее и промышленное управление»¹ так описывал этот процесс: «Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать;

• предвидеть - то есть учитывать грядущее и вырабатывать программу действия;

• организовывать, то есть строить двойной - материальный и социальный - организм предприятия;

• распоряжаться, то есть заставлять персонал надлежаще работать;

• координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия;

• контролировать, то есть заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».

Приведенное определение контроля имеет один существенный недостаток. Описывая содержание данной деятельности, оно не отвечает на вопрос, зачем нужна эта забота или, иными словами, какова конкретная функция контроля в процессе управления. Для ответа на него представим управленческий процесс как взаимодействие двух его участников – субъекта управления (т.е. лица, оказывающего управленческое воздействие) и объекта управления (см. рис. 1.1.1)

Рис 1.1.1 Составные части процесса управления

Рис. 1.1.1 наглядно демонстрирует, что при таком способе управления субъект лишен возможности получать информацию о результате произведенного управленческого воздействия. Для получения такой информации необходимо установление обратной связи с объектом управления. Эту функцию как раз и выполняет контроль (рис. 1.1.2)

Рис 1.1.2 Составные части процесса управления (с учетом контроля)

Однако представленная трактовка контроля, рассматривающая его как функцию системы управления, является далеко не единственной. На протяжении многих лет понятие контроля являлось предметом рассмотрения как отечественными, так и иностранными учеными. В нашей стране значительный вклад в изучение данного понятия внесли И.А. Белобжецкий, В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский, В.М. Родионова, Р.Г. Сомоев, А.Д. Шеремет, В.И. Шлейников, В.З. Шевлоков и многие другие.

Систематизация подходов к определению понятия контроля была предпринята Т.Е. Гварлиани и С.В. Черемшановым в их совместной работе «Налогообложение и финансовые контроль»¹, где они отмечали, что, как правило, контроль рассматривается в следующих аспектах:

• как деятельность или функция различных контролирующих органов;

• как функция системы управления;

• как система наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого объекта с целью выявления отклонений от принятых стандартов;

• как совокупность мероприятий, проводимых контролирующими органами по проверке хозяйственных операций;

• как инструмент снижения различных рисков;

• как процесс, обеспечивающий достижение организацией поставленных целей;

• как неотъемлемая часть системы регулирования;

• как форма обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и исполнении управленческих решений.

Среди перечисленных трактовок следует особо выделить ту, которая рассматривает контроль как систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого объекта с целью выявления отклонений от принятых стандартов, поскольку она позволяет рассмотреть последовательность действий при осуществлении контроля. Любое контрольное мероприятие включает в себя следующие последовательно осуществляемые процедуры:

• Получение сведений о состоянии объекта контроля;

• Сравнение полученных данных с плановыми показателями;

• Оценка величины отклонений и степени их влияния на функционирование объекта контроля;

• Разработка мер по устранению выявленных отклонений;

• Обеспечение выполнения разработанных мер.

Приведенный перечень процедур показывает, что контроль является не целью, а инструментом осуществления управленческой деятельности. В данной связи нельзя не упомянуть Лимскую декларацию руководящих принципов контроля¹, где указывается следующее: «Контроль не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования»². Целью же самого контроля является не наказание, а исправление ошибок в функционировании объекта контроля.

Рассмотрев, таким образом, понятие контроля, обратимся к следующему в логической последовательности понятию – понятию государственного (муниципального) контроля. Прежде всего, определим место государственного (муниципального) контроля в системе контроля за деятельностью объекта.

1.1.3 Место государственного (муниципального) контроля в системе контроля

Внутренний контроль – это контроль на микроуровне, то есть на уровне конкретного хозяйствующего субъекта. Он выступает как форма реализации контрольной функции финансов предприятий и организаций и представляет собой совокупность мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения правовых основ, нормативов и процедур осуществления финансовой деятельности. Инициатором проведения такого контроля является руководство предприятия или организации. Субъектами контроля выступают уполномоченные на его проведение должностные лица и (или) специально создаваемые внутренние контрольные подразделения. Объектом контроля является совокупность финансовых отношений внутри хозяйствующего субъекта, а его предметом – конкретные финансовые операции, их законность и экономическая целесообразность.

Аудиторский контроль реализуется специализированными аудиторскими организациями или индивидуальными аудиторами. Строго говоря, само по себе словосочетание «аудиторский контроль» не вполне корректно, поскольку аудит является совершенно иным с точки зрения своих целей и задач видом деятельности, нежели контроль. Если контроль направлен, как нами было установлено ранее, на выявление отклонений и нарушений в функционировании объекта и их последующее устранение, то основной задачей аудита является независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности. Более того, в Федеральном законе от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»¹ специально подчеркивается, что аудиторская деятельность не подменяет контроля достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности, осуществляемого в соответствии с законодательством Российской Федерации уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления².

Государственный (муниципальный) контроль реализуется уполномоченными государством (местным самоуправлением) органами. В Российской Федерации регулирование государственного (муниципального) контроля осуществляется Федеральным законом от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», где он определяется следующим образом:

Государственный контроль (надзор) – деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями;

Муниципальный контроль – деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Отметим, что данный Федеральный закон распространяет свое действие на все отрасли государственного (муниципального) контроля. В частности, государственный (муниципальный) финансовый контроль им не регулируется.

Правовой основой осуществления ГМФК в Российской Федерации является Бюджетный кодекс РФ. Специфика Бюджетного кодекса РФ как правового документа заключается в том, что сфера его применения ограничена рамками бюджетных правоотношений. В соответствии со ст. 1 Бюджетного кодекса РФ бюджетные правоотношения определяются как:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В данной связи возникает вопрос: насколько понятие ГМФК вписывается в эти рамки? Иными словами – корректно ли использование данного термина в Бюджетном кодексе РФ? Для ответа на этот вопрос обратимся к теории.

Поскольку речь идет о государственном финансовом контроле, будем отталкиваться от понятия государственных финансов. Традиционно они определяются как система денежных отношений, установленных государством, в процессе реализации которых происходит формирование и расходование централизованных государственных денежных фондов.

Охватывая всю систему финансовых отношений на государственном и муниципальном уровне, государственный и муниципальный финансовый контроль представляет собой сложную категорию, включающую в себя целый ряд направлений контрольной деятельности, таких как бюджетный контроль, налоговый контроль, банковский контроль¹ и ряд других. Следовательно, более корректным было бы использование в Бюджетном кодексе РФ понятия «бюджетный контроль». Однако в дальнейшем в рамках настоящего курса понятия государственного и муниципального финансового контроля будет использоваться нами в трактовке Бюджетного кодекса РФ.

Исключительно важным как с точки зрения теории, так и с точки зрения практики является вопрос о цели ГМФК. Она не имеет правового закрепления в российском бюджетном законодательстве, однако специалисты в области ГМФК традиционно склоняются к определению, содержащемуся в Лимской декларации руководящих принципов контроля, согласно которому цель ГМФК заключается во «вскрытии отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем»². С учетом проводимой в настоящее время в РФ бюджетной реформы перечень принципов, используемый в данном определении, может быть скорректирован, и

Соблюдение законности предполагает соответствие финансово-хозяйственных операций субъектов требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих финансовые правоотношения на всех уровнях власти. Результативность трактуется как необходимость постановки и достижения социально значимого и количественно измеримого результата. Принцип целесообразности означает обеспечение рациональности выделения средств на те или иные направление расходования, его соответствие целям социально-экономического развития территории. Эффективность может трактоваться двояко – либо как достижение определенной цели с минимальными затратами, либо как достижение наилучшего результата с помощью определенного объема ресурсов

Отметим, что корректное определение цели ГМФК имеет исключительно важное значение с практической точки зрения, поскольку в зависимости от ее формулировки будут изменяться формулировки результатов контрольной деятельности, и как следствие – оценка ее эффективности.

Не менее важное значение имеет и определение самого понятия ГМФК. К сожалению, до настоящего времени оно не нашло полноценного отражения в российском бюджетном законодательстве. Единственным документом, который содержит некое подобие определение государственного (но не муниципального) финансового контроля, является Указ Президента РФ №1095 от 25.07.96 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля». В нем говорится, что государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

В Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года¹ предлагается определить ГМФК как деятельность уполномоченных органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления (муниципальных органов), направленную на контроль:

- соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- достоверности, полноты и соответствия нормативным требованиям бюджетной отчетности;

- экономности, результативности и эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Говоря о сущности ГМФК нельзя не остановиться на вопросе о выполняемых им функциях. Исходя из сформулированной выше целевой установки ГМФК, к ним можно отнести:

1) Операционную функцию, заключающуюся собственно в выполнении субъектами контроля двух основополагающих процедур – выявления отклонений и анализа причин их возникновения.

2) Функцию коррекции, которая может быть рассмотрена в двух аспектах. В первом случае функция коррекции реализуется на основе анализа накопленной органом ГМФК информации о выявленных типовых нарушениях. Эта информация может стать основой для принятия уполномоченными органами государственной власти (органами местного самоуправления) решения о внесении изменений в отдельные нормативные правовые акты, при реализации которых возникают такие нарушения. Второй аспект реализации данной функции связан с конкретным объектом контроля и заключается в разработке на основе проведенного анализа конкретных предложений и мероприятий по устранению выявленных отклонений в его деятельности.

3) Превентивную функцию, которая заключается в профилактике возможных нарушений. Можно заметить, что она очень тесно связана с функцией коррекции нормативной правовой базы, являясь, по сути, ее логическим продолжением. Но существуют и иные инструменты ее реализации. Так, например, практика осуществления налогового контроля показывает, что одним из наиболее эффективных способов предотвращения нарушений является предоставление официальных разъяснений по вопросам применения законодательства в установленной сфере деятельности. Однако для того, чтобы данный механизм мог нормально функционировать, необходимо создать соответствующую правовую базу. К сожалению, в бюджетной сфере она в настоящее время отсутствует.

С.В. Опенышев и В.А. Жуков выделяют еще одну функцию ГМФК – функцию правоохраны, указывая, что «контрольная деятельность органов государства является в значительной мере правоохранительной, хотя и не сводится только к ней. Как средство обеспечения законности эта функция направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях, и связана с привлечением к юридической ответственности, а также применением к этим субъектам мер государственного или общественного воздействия» ¹.