Лекция 5. Реализация государственной политики в современной россии

Реализация государственной политики в современной России

Приоритетом государственной политики современной России являются «инвестиции в человека», а стратегической целью – повышение качества жизни граждан. Ключевое значение в обеспечении благосостояния населения имеют здравоохранение, образование, жилье. Качество государственных услуг в этих сферах после многих лет недофинансирования опустилось до минимально возможного уровня. Стабилизация экономической ситуации в 2000-2005 гг. позволила государству направить средства на развитие этих отраслей. Основным механизмом реализации государственной политики является программно-целевой подход, предполагающий решение совокупности проблем посредством разработки и реализации целевых программ.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ целевые программы делятся на долгосрочные и ведомственные. С 1 января 2009 г. изменился порядок принятия долгосрочных целевых программ. Согласно ст. 179 Бюджетного кодекса РФ такие программы утверждаются соответственно Правительством РФ, правительством (администрацией) субъекта РФ, администрацией муниципального образования. Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации устанавливается нормативными правовыми актами соответствующего из перечисленных органов. Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о соответствующем бюджете. Долгосрочные программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, утверждаются не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган. По каждой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации, порядок проведения и критерии устанавливаются Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования. По результатам оценки не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации. Долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств федерального бюджета (бюджета субъекта РФ), может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджету субъекта РФ (местному бюджету) на осуществление аналогичных долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта РФ (местных бюджетов).

Понятие «ведомственная целевая программа» введено в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ. В соответст

19:20

вии со ст. 179.3 Бюджетного кодекса РФ разработка утверждение и реализация ведомственных целевых программ осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, местной администрацией. Согласно постановлению Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ», эти программы базируются на системе целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования и отражаются в докладах о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) последних.

Ведомственные целевые программы могут формироваться в двух видах: а) утверждаемая ведомственная целевая программа, или целевая программа ведомства, – утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами. Целевая программа ведомства является самостоятельным документом, отдельные ее положения и параметры включаются в ДРОНД субъекта бюджетного планирования; б) аналитическая ведомственная целевая программа, или аналитическая программа ведомства, – выделяемая в аналитических целях при подготовке ДРОНДа субъекта бюджетного планирования группировка расходов, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой целевыми индикаторами.

Производной программного подхода можно считать практику разработки и реализации приоритетных национальных проектов (далее – ПНП). Идея национальных проектов – президентская инициатива, озвученная в начале сентября 2005 г. Указом Президента РФ от 21 октября 2005 г. № 1226 создан Совет при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, на который возложены следующие полномочия: подготовка предложений Президенту РФ по разработке мер, направленных на реализацию ПНП и демографической политики; рассмотрение концептуальных основ, целей и задач ПНП и демографической политики, определение способов, форм, этапов их реализации; анализ практики реализации ПНП и демографической политики и подготовка предложений по ее совершенствованию. В структуре Совета сформирован президиум, в целях повышения эффективности деятельности Совета созданы межведомственные рабочие группы. Состав Совета, президиума Совета, межведомственных рабочих групп и Положения о них утверждаются распоряжениями Президента РФ – Председателя Совета.

Реализация национальных проектов началась с 1 января 2006 г. и финансируется за счет средств федерального бюджета.

ПНП «Образование».

ПНП «Здоровье».

ПНП «Доступное и комфортное жилье – гражданам России».

ПНП «Развитие АПК».

19:20

ПНП «Образование»1. На реализацию про­екта в 2006—2008 гг. из федерального бюд­жета выделено более 123,5 млрд руб., за счет чего оказана государственная поддержка 57 вузам, 9 тыс. школ, 246 учреждениям на­чального и среднего профессионального образования, внед­ряющим инновационные образовательные программы. Соз-

даны два федеральных университета и две бизнес-школы, свыше 52 тыс. общеобразовательных учреждений обеспече­ны доступом к сети Интернет и оснащены лицензионным программным обеспечением. Ежемесячные поощрения за классное руководство получают не менее 800 тыс. педагогов. В сельские школы поставлено 9,8 тыс. автобусов. В 31 регио­не реализуются комплексные проекты модернизации обра­зования — введено нормативное подушевое финансирова­ние, осуществлен переход на новые системы оплаты труда, финансово-хозяйственную самостоятельность. В 14 регионах реализуются проекты, направленные на совершенствование системы школьного питания. За два года реализации проекта улучшились условия обучения более чем в 15 тыс. школ (око­ло 6 млн учащихся), до 45% выросла доля учителей, хорошо владеющих навыками работы с компьютерными программа­ми, на 10% увеличилась доля студентов, участвующих в на­учной работе, в 2 раза возросли объемы выполнения вузами научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) за счет внебюджетных средств, разработана совре­менная модель образования.

Цель реализации проекта в 2009—2012 гг. — формирование в системе образования устойчивых механизмов интенсивно­го социального развития, становления и развития экономики знаний, обновления кадрового потенциала. Для этого в фе­деральном бюджете предусмотрено 73,8 млрд руб.: 2009 г. -31,8 млрд руб., 2010г. — 21,0 млрд руб., 2011 г. — 21,0млрдруб, Достижение цели обеспечит продолжение ранее начатых ме­роприятий и реализацию пяти новых направлений, связанных с развитием муниципальных программ образования детей до­школьного возраста, современной образовательной среды в школах, дистанционного образования детей-инвалидов, сети национальных исследовательских университетов, ин­новационных программ в системе непрерывного профессио­нального образования. Результаты реализации проекта будут оцениваться по следующим целевым показателям: 1) прирост доли граждан, удовлетворенных условиями предоставления и результатами полученного образования, не менее чем на 20%; 2) увеличение на 50% доли учащихся основных и стар­ших школ, обучающихся в современных условиях (до 90%); 3) увеличение в 2 раза доли граждан, ежегодно повышающих квалификацию (до среднеевропейского уровня 40%); 4) пре­доставление всем детям-инвалидам широких возможностей получения качественного образования.

78

ПНП «Здоровье»1. На реализацию проек­та в 2006—2008 гг. направлено более 314 млрд руб. За этот период поддержку получили медицинские учреждения, ока­зывающие амбулаторно-поликлиниче-скую и высокотехнологичную медицин­скую помощь.

19:21

. Средняя заработная плата в отрасли возросла до 10 385 руб., допол­нительно к текущей образовательной деятельности повысили профессиональную квалификацию более 26 тыс. врачей пер­вичного звена; 10 тыс. амбулаторно-поликлинических учреж­дений получили более 42 тыс. единиц диагностического обо­рудования, что позволило сократить время ожидания диаг­ностических обследований до 3 дней. Автомобильный парк службы скорой медицинской помощи получил более 13 тыс. оснащенных специальным медицинским оборудованием ма­шин (обновлен на 70%), в результате уменьшилось время ожидания прибытия бригад скорой помощи с 35 до 25 мин. Популяризируются диспансеризация и вакцинопрофилакти-ка, в связи с чем значительно снизилась заболеваемость по целому ряду инфекций (дифтерия, корь, краснуха, эпидеми­ческий паротит, коклюш и гепатит В). Обеспеченность насе­ления высокотехнологичной медицинской помощью выросла в 4 раза. Началось строительство 14 федеральных центров вы­соких медицинских технологий.

Цель реализации на 2009—2012 гг. — сохранение и укре­пление здоровья населения на основе формирования здо­рового образа жизни и повышения доступности и качества медицинской помощи. На этот период в федеральном бюд­жете запланировано 420,9 млрд руб.: 2009 г. — 149,1 млрд руб., 2010 г. — 136,6 млрд руб., 2011 г. — 135,1 млрд руб. Помимо продолжения ранее начатых мероприятий сформированы новые направления: совершенствование организации он­кологической помощи населению; обследование населения с целью выявления туберкулеза, лечение больных туберкуле­зом, проведение профилактических мероприятий; совершен­ствование медицинской помощи детям с нарушением слуха и инвалидам по слуху; диспансеризация детей-подростков в 2011—2012 гг.; пренатальная диагностика (обследование бе­ременных женщин на наследственные заболевания); форми­рование здорового образа жизни у населения России. Резуль­таты реализации проекта будут оцениваться по следующим

19:21

целевым показателям: 1) снижение смертности1; 2) увеличение рождаемости до 13,5 на 1000 человек; 3) увеличение средней продолжительности жизни больных с хронической патологи­ей после установления заболевания до 14,7 лет; 4) увеличение ожидаемой продолжительность жизни до 69 лет.

ПНП «Доступное и комфортное жилье — гражданам России»2. На реализацию проекта в 2006—2008 гг. израсходовано порядка 192 млрд руб., предоставлены государственные гарантии в объеме 88 млрд руб. За этот период повысилась доступность приобретения стандартного жилья за счет собственных и заемных! средств граждан. Доля семей, имеющих эту возможность,* возросла до 18%. Объемы ежегодно выдаваемых ипотечных кредитов гражданам увеличились в 10 раз и составили 550 млрд руб., 445 тыс. семей оформили такие кредиты. Годо­вой объем ввода жилья увеличился более чем на 40% (свыше 60 млн кв. м/год). Обеспечено жильем 82 тыс. молодых семей и 30 тыс. молодых семей получили государственные жилищ­ные сертификаты. Созданы и начали функционировать госу­дарственные институты развития — Федеральный фонд со­действия развитию жилищного строительства, Фонд содей­ствия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, повышена эффективность Агентства по ипотечному жилищ­ному кредитованию. В 2008 г. на приобретение уже построен­ного жилья для граждан, уволенных и подлежащих увольне­нию с военной службы, направлено 32,6 млрд руб.

Цель реализации в 2009—2012 гг. — формирование рынка доступного жилья и обеспечение комфортных условий про­живания граждан России. Достижение цели связано с прове­дением следующих мероприятий: 1) по развитию массового жилищного строительства — развитие коммунальной и ин­женерной инфраструктуры, обеспечение новых микрорайо­нов массовой малоэтажной и многоквартирной застройки

1 К 2012 г. планируется достичь снижение смертности от всех при­чин — до 11,9 на 1000 населения; от болезней системы кровообраще­ния — до 750 на 100 тыс. чел. населения; от внешних причин — до 120 на 100 тыс. чел. населения, в том числе от транспортных травм — до 17,5 на 100 тыс. чел. населения; снижение младенческой смертности — до 8,3 на 1 000 родившихся живыми; снижение материнской смерт­ности — до 19,5 на 100 тыс. родившихся живыми.

2  См.:

19:21

80

автомобильными дорогами, вовлечение в жилищное строи­тельство земельных участков, находящихся в федеральной собственности; 2) по государственной поддержке спроса на рынке жилья — стабилизация уровня спроса на рынке жи­лья, сохранение объемов строительства нового жилья и, как результат, поддержка строительных организаций и организа­ций, осуществляющих производство строительных и отделоч­ных материалов; 3) по повышению качества жилищного фон­да, жилищных и коммунальных услуг — переселение граждан из аварийного жилищного фонда, проведение капитального ремонта многоквартирных домов, модернизация объектов коммунальной инфраструктуры. В 2009—2011 гг. для пересе­ления 60,4 тыс. семей в новое жилье и капитального ремонта 45 млн кв. м жилья в Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) будут направле­ны федеральные средства в объеме 197,6 млрд руб. Результата­ми осуществления указанных мероприятий к 2012 г. должны стать: 1) снижение уровня износа коммунальной инфраструк­туры до 45%; 2) строительство 228 млн кв. м жилья; 3) вовлече­ние в оборот 16,8 тыс. га земель, находящихся в федеральной собственности, для нужд жилищного строительства; 4) увели­чение доли семей, имеющих возможность приобрести жилье, до 25% (от общего числа семей).

ПНП «Развитие АПК»1. Реализация проекта стартовала с 1 января 2006 г. по таким направлениям, как разви­тие животноводства, поддержка ма­лых и средних хозяйств. С начала 2008 г. проект реализуется посред­ством Государственной программы развития сельского хозяйства и ре­гулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сы­рья и продовольствия на 2008—2012 гг. Цели Программы: 1. Устойчивое развитие сельских территорий, повышение за­нятости и уровня жизни сельского населения; 2. Повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на основе финансовой устойчивости и модерниза­ции сельского хозяйства, а также на основе ускоренного раз­вития приоритетных подотраслей сельского хозяйства; 3. Со­хранение и воспроизводство используемых в сельскохо­зяйственном производстве земельных и других природных ресурсов. Программа реализуется Минсельхозом России по

См.:

81

19:21

пяти направлениям: 1) устойчивое развитие сельских терри­торий; 2) создание общих условий функционирования сель­ского хозяйства; 3) развитие приоритетных подотраслей сель­ского хозяйства; 4) достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства; 5) регулирование рынка сельскохозяй­ственной продукции, сырья и продовольствия. Для эксперт­ного сопровождения Программы создан Совет, в структур которого функционируют 13 рабочих групп. В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» ежегодно до 15 мая Мин-сельхоз России готовит национальный доклад о ходе и резуль­татах реализации государственной программы, который после утверждения Правительством РФ направляется Феде­ральному Собранию РФ.

Для оценки реализации ПНП «Развитие АПК» в рамкш Госпрограммы определены агрегированные показатели, ха­рактеризующие развитие сельского хозяйства: 1. Индекс про­изводства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всея категорий (в сопоставимых ценах); 2. Индекс производств! продукции животноводства; 3. Индекс производства продук­ции растениеводства; 4. Индекс физического объема инве­стиций в основной капитал в сельском хозяйстве; 5. Распо­лагаемые ресурсы домашних хозяйств в сельской местности в расчете на одного члена хозяйства в месяц, руб.; 6. Доля от­ечественного производства в формировании ресурсов: мясо и мясопродукты, молоко и молокопродукты; 7. Коэффициент обновления основных видов сельскохозяйственной техники в сельскохозяйственных организациях: тракторы, комбай­ны (зерноуборочные, кормоуборочные); 8. Индекс произ­водительности труда в хозяйствах всех категорий. На 2009 г, и плановый период 2010—2011 гг. предусмотрена реализация новых направлений государственной программы: поддержка компактной застройки и благоустройства сельских поселений в рамках пилотных проектов; поддержка экономически зна­чимых региональных программ; регулирование рынка моло­ка; переход к предоставлению субсидий регионам с учетом их бюджетной обеспеченности.

Государственная политика России не ограничена реа­лизацией национальных проектов. Основные направле­ния деятельности Правительства РФ и приоритетные цели развития всех сфер народного хозяйства сформулированы в рамках Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г:, утвержденной Распоряже­нием Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. Кон-82

цепция разработана в соответствии с поручением Президента РФ по итогам заседания Государственного совета РФ, со­стоявшегося 21 июля 2006 г. Цель разработки Концепции — определение путей и способов обеспечения

19:22

в долгосрочной перспективе устойчивого повышения благосостояния рос­сийских граждан, национальной безопасности, динамично­го развития экономики, укрепления позиций России в ми­ровом сообществе.

Государственная политика России на перспективу до 2020 г. разрабатывается исходя их тенденций мирового раз­вития и существующих внутренних ограничений. К внеш­ним факторам отнесены: 1) усиление глобальной конкуренции, а именно: превращение Китая и Индии в основные локомо­тивы мирового экономического роста, появление новых ми­ровых центров экономического развития в Азии и Латинской Америке, рост их влияния; усиление влияния экологических факторов, рост дефицита пресной воды, изменение клима­та; старение населения в развитых странах на фоне быстрого роста населения в развивающихся странах, что увеличит на­грузку на социальные системы развитых стран и пр.; 2) новая волна технологических изменений, усиливающая роль инно­ваций в социально-экономическом развитии, что приведет кформированию новой технологической базы экономических систем, основанной на использовании новейших достижений в области биотехнологий, информатики и нанотехнологий; 3) возрастание роли человеческого капитала как основного фактора экономического развития; 4) исчерпание потенциа­ла экспортно-сырьевой модели экономического развития, ба­зирующейся на форсированном наращивании топливного и сырьевого экспорта. Внутренние ограничения экономиче­ского роста являются следствием недостаточного развития транспортной и энергетической инфраструктуры, дефици­том квалифицированных инженерных и рабочих кадров. К внутренним ограничениям отнесены: высокий уровень со­циального неравенства и региональной дифференциации; высокие риски ведения предпринимательской деятельности в России; слабое развитие форм самоорганизации и само­регулирования бизнеса и общества, низкий уровень доверия в сочетании с низким уровнем эффективности государствен­ного управления; низкий уровень конкуренции на ряде рын­ков, не создающий для предприятий стимулов к повышению производительности труда; недостаточный уровень развития национальной инновационной системы, координации обра­зования, науки и бизнеса.

83

Стратегической целью развития страны является дости­жение уровня экономического и социального развития, соот­ветствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в., занимающей передовые позиции в глобальной эко­номической конкуренции и надежно обеспечивающей на­циональную безопасность и реализацию конституционны); прав граждан. В 2015—2020 гг. Россия должна войти в пятерку стран-лидеров по объему ВВП (по паритету покупательной способности). Достижение поставленных целей станет воз­можным в случае перехода от инерционного (экспортно ори­ентированного) сценария развития российской экономики к инновационному варианту, имеющему четкий социально ориентированный профиль.

19:22

Инновационное развитие рос­сийской экономики в 2008—2020 гг. будет проходить в 2 этапа, различающиеся по условиям, факторам и рискам социально-экономического развития и приоритетам экономической по­литики государства.

Первый этап (2008—2012 гг.) включает, с одной стороны, реализацию и расширение глобальных конкурентных пре­имуществ российской экономики в традиционных сферах (энергетика, транспорт, аграрный сектор, переработка при­родных ресурсов), с другой стороны — формирование инсти­туциональных условий и технологических заделов, обеспечи­вающих переход в режим инновационного развития. Исходя из целевых ориентиров этого этапа, определены основные направления социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу, основные направления дея­тельности Правительства РФ. В среднесрочной перспективе запланировано достижение следующих целевых макроэко­номических индикаторов (2012 г. к 2007 г.): увеличение ожи­даемой продолжительности жизни — 2,5 года; рост ВВП -137—138%; рост производительности труда — 140—141%; снижение энергоемкости ВВП — 81—83%; рост реальных располагаемых доходов населения — 153—154%; рост инве­стиций в основной капитал — 180—185%; расходы на НИОКР (частные и государственные расходы) — 1,4—1,6% ВВП; рас­ходы на образование (частные и государственные расходы) — 5,5—5,7% ВВП; расходы на здравоохранение (частные и госу­дарственные расходы) — 5,2—5,4% ВВП.

Долгосрочная перспектива отражает второй этап (2012— 2020 гг.), по окончании которого должны быть достигнуты следующие показатели макроэкономических индикаторов: увеличение ожидаемой продолжительности жизни — 2 года;

84

рост ВВП — 164—166%; рост производительности труда — 171—178%; снижение энергоемкости ВВП — 70—75%; рост реальных располагаемых доходов населения — 164—172%; рост инвестиций в основной капитал — 215—223%; расходы на НИОКР (частные и государственные расходы) — 3% ВВП; расходы на образование (частные и государственные расхо­ды) — 6,5—7% ВВП; расходы на здравоохранение (частные и государственные расходы) — 6,7—7% ВВП. Сформулиро­ванные в Концепции цели и показатели результативности амбициозны. Учитывая, что документ формировался в до-кризисный период, факт недостижения запланированных значений по многих показателям очевиден. Это осознано и Правительством РФ. Так, распоряжением Правительст­ва РФ от 2 ноября 2009 г. № 1622-р скорректированы целе­вые показатели оценки деятельности Правительства РФ до 2012 г.1, достижение которых планировалось в рамках перво­го этапа «Концепции-2020».

19:22

Одним из базовых концептов долгосрочного развития России является переход к инновационной социально ори­ентированной модели государственной политики, обеспечи­вающей баланс предпринимательской свободы, социальной справедливости и национальной конкурентоспособности. Необходимость такого перехода была заявлена в 2005 г. при принятии Программы социально-экономического развития России на 2006—2008 гг. Однако пока российская экономи­ка имеет экспортно-сырьевой характер, усиливается эконо­мическая дифференциация населения. Среди точек зрения о возможности перехода российской экономики на «ин­новационные рельсы» преобладают пессимистические на­строения, усугубившиеся мировым финансовым кризисом. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 г. подчеркнуто: «Мы так и не избавились от примитивной структуры экономики, от унизительной сы­рьевой зависимости, не переориентировали производство на реальные потребности людей. Привычка жить за счет экс­порта по-прежнему тормозит инновационное развитие»2.

Обеспечить переход к инновационной модели экономиче­ского роста позволит реализация комплекса преобразований, взаимоувязанных по ресурсам, срокам и этапам, по таким на­правлениям, как: 1. Развитие человеческого потенциала Рос­сии; 2. Создание высококонкурентной институциональной

1   Коммерсант. 2009. 11 нояб.

2  РГ. 2009. 13 нояб.

85

среды, стимулирующей предпринимательскую активной и привлечение капитала в экономику; 3. Структурная дивер­сификация экономики на основе инновационного техноло­гического развития; 4. Закрепление и расширение глобальньк конкурентных преимуществ России в традиционных сферах; 5. Расширение и укрепление внешнеэкономических позиции России, повышение эффективности ее участия в мировом разделении труда; 6. Переход к новой модели пространствен­ного развития российской экономики1.

'   Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

19:25